OPINIE SEPARATĂ
expusă în temeiul art. 27 alin. (5) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și a art. 67 din Codul jurisdicției constituționale

Prin Avizul nr. 1 din 15 aprilie 2021 Curtea Constituțională a constatat drept circumstanțe care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova de legislatura a X-a imposibilitatea formării Guvernului în conformitate cu prevederile art. 85 alin. (1) și (2) din Constituție.

Fiind în dezacord cu această soluție a colegilor judecători constituționali am formulat prezenta opinie separată, pentru motivele indicate mai jos. 

Principiile generale

În jurisprudența sa constantă, Curtea Constituțională interpretând articolele 98 și 85 din Constituție a reținut în repetate rânduri valoarea constituțională a respectivelor articole din Legea supremă.

Curtea a statuat în prim plan valoarea mecanismului de constituire a puterii executive în calitatea sa de putere de stat (art. 98), iar în paralel prin prisma art.85 a conturat mecanismul de echilibrare (frâne și contrabalanțe) dintre Președintele Republicii Moldova și Parlament, care au rolul co-decizional și nemijlocit în cadrul procedurii de învestire a Executivului.

Curtea Constituțională a menționat că rolul și atribuțiile acestor autorități publice în derularea procedurilor de numire a Guvernului sunt diferite prin esența lor constituțională:

1. În ceea ce privește desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru, aceasta fiind atribuția exclusivă a Președintelui Republicii, atribuție pe care Curtea a calificat-o totodată ca fiind nediscreționară, menționând că Președintele va desemna candidatul la funcția de Prim-ministru doar după consultarea fracțiunilor parlamentare cu scopul identificării existenței sprijinului politic a deputaților pentru o anumită persoană, capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea Parlamentului. Prin urmare, Curtea Constituțională a constatat că marja discreționară a Președintelui în procedura desemnării este una limitată. În cazul în care este constituită o majoritate parlamentară absolută formalizată, Președintele Republicii este obligat să desemneze prin emiterea Decretului candidatura pentru funcția de Prim-ministru înaintată de respectiva majoritate.

Doar dacă nu există o astfel de majoritate, Șeful statului poate desemna o candidatură după propria discreție (a se vedea Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 din 23 februarie 2021, Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021).

2. Cu titlu de importanță, referindu-se la mecanismul dizolvării Parlamentului, inclusiv în cazul imposibilității formării Guvernului timp de trei luni stabilit în art. 85 alin. (1) și (2) din Constituție, menționez că Curtea a statuat că acest mecanism de echilibru între Președinte și Parlament se aplică în scopul evitării sau depășirii crizelor instituționale sau a conflictelor politice, dar nu în scopul generării sau perpetuării crizelor instituționale, precum și a conflictelor între puteri. Doar un asemenea mecanism permite evitarea obstrucționării activității și funcționalității mandatului unei dintre puterile statului (cea a Legislativului) (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârile Curții Constituționale nr. 7 din 18 mai 2013, nr. 30 din 1 octombrie 2013, nr. 29 din 24 noiembrie 2015).

3. În acest context, este imperios de important ca atât consultările fracțiunilor parlamentare, care sunt obligatorii constituțional pentru ambele mecanisme (învestirea Guvernului și dizolvarea Parlamentului), cât și acțiunile și deciziile respective să fie adoptate în baza unui dialog autentic asumat de părți, dialog care trebuie realizat cu bună-credință, în mod sincer și responsabil, astfel încât să fie atins scopul menționat mai sus. Pe un astfel de dialog trebuie să se fundamenteze în mod obiectiv decizia Președintelui Republicii de desemnare a candidatului la funcția de Prim-ministru, precum și cea de dizolvare a Parlamentului. În acest caz, consultarea reprezintă un instrument juridic prevăzut de Constituție, care nu poate fi lipsit de eficiență (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Curții Constituționale nr.7 din 18 mai 2013, § 50).

Respectivele principii și valori de rang constituțional sunt în corespundere cu unele concluzii ale Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (de la Veneția) potrivit căror „[...] culturile politice și constituționale trebuie dezvoltate. Demnitarii nu urmăresc întotdeauna interesele statului ca un întreg...Instituțiile nu pot fi privite separat de persoanele care le conduc ... Lipsa de respect față de instituții este strâns legată de problema culturii politice a cooperării și loialității constituționale" (a se vedea Avizul nr. 685 din 17 decembrie 2012.).

4. În jurisprudența sa Curtea Constituțională a reținut că Parlamentul poate fi dizolvat de către Președintele Republicii după consultarea fracțiunilor parlamentare în condițiile art. 85 din Constituție în cazul imposibilității formării Guvernului timp de trei luni.

Această sancțiune constituțională - dizolvarea Legislativului - este aplicabilă Parlamentului din cauza imposibilității formării Executivului, după respingerea a cel puțin două solicitări de investire (nu acordă sau nu poate acorda votul de încredere) (a se vedea Hotărârea Curții Constituționale nr. 30 din 1 octombrie 2013).

Analizând sesizarea în cauză a Președintelui Republicii Moldova prin prisma principiilor generale expuse supra, am ajuns la concluzia inadmisibilității acesteia, astfel fiind în dezacord cu decizia adoptată de colegii mei, și menționez:

1. A priori, autorul sesizării, Președintele Republicii Moldova, doamna Maia Sandu nu a prezentat argumentele suficiente și concludente în susținerea existenței circumstanțelor care ar justifica dizolvarea Parlamentului, or, în speță imposibilitatea formării Guvernului sau acțiuni/inacțiuni cu caracter obstrucționar care ar putea fi imputate Parlamentului nu au fost identificate.

2. În același timp, nu poate fi ignorată circumstanța potrivit căreia începând cu data de 11 februarie 2021 în Parlamentul Republicii Moldova a fost constituită majoritatea absolută formalizată, care ulterior a fost reconfirmată pe 18 martie 2021, dar care a fost ignorată de către Președintele Republicii. Pentru aprecierea acestei circumstanțe este relevantă Hotărârea Curții Constituționale nr. 32/2015, în care Înalta Curte a statuat că principiul și rolul constituțional al majorității parlamentare este confirmat și prin faptul că toate circumstanțele ce antrenează dizolvarea Parlamentului sunt legate de nefuncționarea majorității (eșecul formării Executivului, imposibilitatea adoptării legilor). Totodată, Curtea a observat că în Uniunea Europeană nu vom regăsi nici un exemplu în care imposibilitatea învestirii Guvernului este cauzată de un blocaj cauzat de ignorarea majorității (voinței majorității) de către Șeful statului (a se vedea Hotărârea Curții Constituționale nr. 32/2015, § 71, § 127).

3. Mai mult ca atât este necesar de luat în calcul că după exercițiul acordării votului de încredere din 25 martie curent, în care examinarea candidaturii dlui Igor Grosu, desemnat unilateral de către Șeful statului, a eșuat din lipsa cvorumului, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.46 din 26 martie 2021 cu privire la dezacordul dizolvării Legislativului. Or, de altfel majoritatea fracțiunile și grupurile parlamentare au reconfirmat respectiva poziție în cadrul consultărilor ulterioare cu Președintele Republicii Moldova.

Totuși, la 29 martie 2021, Șeful statului a sesizat Curtea Constituțională prin care a solicitat constatarea circumstanțelor care justifică dizolvarea Parlamentului.

Și la acest capăt de argumentare a Opiniei separate este relevantă jurisprudența anterioară a Curții Constituționale. Astfel în Hotărârea nr.24 din 27 iulie 2017 Înalta Curte a reținut că dreptul Președintelui de a dizolva Parlamentul trebuie înțeles ca un mecanism de contrabalanță și nu unul care ar dezechilibra puterile în stat și ar genera crize politice (a se vedea § 110). Această concluzie este împărtășită și de către Comisia de la Veneția, care în Avizul nr. 954/2019 cu privire la situația constituțională din Republica Moldova s-a expus foarte explicit că:

 „41 [...] În ceea ce privește textul articolului 85 potrivit căruia Președintele „poate" și nu „trebuie" să dizolve Parlamentul, Comisia accentuează că distincția dintre „poate" și „trebuie" este bine stabilită în lege și are, fără îndoială, intenția să îi asigure Președintelui marja de manevră în exercitarea propriei hotărâri și discreții, luând în considerare circumstanțele unei situații deosebite, în interesul tării în general. Cu siguranță dizolvarea Parlamentului, ales în cadrul unor alegeri corecte și libere, fiind expresia voinței poporului, nu este ceva ce ar trebui să fie abordat într-o manieră aritmetică, dar în corespundere cu spiritul și textul Constituției, care îi asigură Șefului statului discreția necesară de a lua o hotărâre bună și înțeleaptă. Așadar, în contextul scopului art.85 din Constituție, datoria Președintelui de a avea consultări cu fracțiunile parlamentare trebuie să fie privită ca o modalitate de a epuiza toate posibilitățile de formare a Guvernului sau de deblocare a procedurii de adoptare a legilor după expirarea termenului de trei luni, înainte de a decide asupra dizolvării Parlamentului.

42. Dreptul de a dizolva Legislativul este o modalitate ultima ratio (ultimul argument) de rezolvare a crizei constituționale, cauzate de imposibilitatea de formare a unui Guvern sau de blocajul adoptării legilor. Pe de altă parte, dacă există alte modalități, sau dacă, de exemplu, părțile care reprezintă o majoritate parlamentară au ajuns la un acord de formare a guvernului, nu mai există o astfel de obligație.

43. Dizolvarea Parlamentului într-o asemenea situație și acutizarea crizei constituționale sau chiar crearea unei noi crize ar putea fi considerată o încălcare a obligațiilor constituționale ale Președintelui în calitate de pouvoir neutre (putere neutră). După cum au arătat evenimentele ulterioare, în cazul de față, dizolvarea Parlamentului de către Șeful statului ar fi contrazis argumentul articolului 85 alin.(1), astfel cum a fost prezentat pe scurt în Hotărârea Curții Constituționale din 2013.

În lumina acestor argumente, Comisia de la Veneția este de părerea că o hotărâre care prescrie dizolvarea automată a Parlamentului după trei luni, fără a ține cont dacă s-a desfășurat formal de mai multe ori votul în vederea oferirii încrederii sau nu, nu este în corespundere nici cu prevederile articolului 85, nici cu scopul său, după cum a fost stabilit de Curtea Constituțională în Hotărârea din 2013" (citat încheiat).

4. Un argument subsidiar al dezacordului meu cu decizia adoptată de Curte se referă și la prima din cele pretinse „două" solicitări de investitură a Guvernului și anume cea care s-a realizat la 11 februarie 2021 în baza Decretului nr. 25-IX din 27 ianuarie 2021 privind desemnarea doamnei Natalia Gavriliță la funcția de Prim-ministru.

Este incontestabil faptul că imediat după emiterea Decretului menționat supra, atât Președintele Republicii, cât și candidatul desemnat au făcut de mai multe ori declarații publice prin care au afirmat că scopul acestui exercițiu rezidă în dizolvarea Parlamentului și nu formarea Guvernului, calificând că aceasta este acțiunea formală, dar necesară pe calea cea mai scurtă spre alegeri anticipate. Totodată, s-au adresat Parlamentului ca să respingă de două ori candidatura propusă (să nu acorde vot de încredere).

Un caz similar, a avut loc recent în România. Prin Decizia nr. 85 din 24 februarie 2020 Curtea Constituțională a României a concluzionat că, caracteristica instituțiilor politice, a autorităților publice de rang constituțional rezidă în stabilitate, iar încetarea mandatelor înainte de termen poate interveni în cazuri excepționale. Pentru aceste situații de criză legiuitorul constituant a dat preeminența rolului Președintelui de mediator, pentru identificarea soluțiilor pentru numirea Guvernului, dizolvarea Parlamentului fiind configurată ca o măsură ultima ratio, atunci când orice încercare de rezolvare a blocajului instituțional a eșuat. În vederea asigurării instituționale, legiuitorul constituant a exclus, practic, posibilitatea „provocării" unei dizolvări a Parlamentului de către Președinte.

Dimpotrivă, aceasta a consacrat o obligație de diligență pentru Președintele României, în sensul de a depune toate eforturile pentru păstrarea stabilității parlamentare, a ducerii până la termen a mandatului obținut prin alegeri, iar nu a scutirii lui, prin forțarea de alegeri anticipate.

De aceea, art. 89 din Constituția României nu exclude posibilitatea ca Președintele să formuleze mai multe solicitări de învestitură (textul constituțional referindu-se la „cel puțin două"), dacă apreciază că în acest mod se va rezolva blocajul instituțional. (a se vedea § 119 din Decizia citată supra).

Curtea Constituțională a României a mai reținut că scopul comun al autorităților publice implicate în procedura învestirii/numirii Guvernului este, în mod logic, numirea unui nou Guvern, ceea ce presupune desemnarea unui candidat la funcția de Prim-ministru care să intre în această logică a normelor constituționale. Or, aceasta este rațiunea consultărilor care preced desemnarea candidatului la funcția de Prim-ministru și numai în realizarea acestui deziderat, adică al numirii Guvernului, iar nu al blocării numirii acestuia.

Acceptarea unei interpretări strict literale și fragmentate a Constituției ar putea conduce la concluzia că orice nu este interzis expres de textul constituțional este permis de acesta, chiar dacă ar contraveni în mod evident logicii și spiritului Constituției, iar o asemenea concluzie este inacceptabilă, întrucât este incompatibilă cu principiile statului de drept (a se vedea § 121 din Decizia citată supra).

Prin urmare, apreciez că cel puțin prima încercare de învestire a Guvernului din 11 februarie 2021 a fost mimată, fapt care contravine evident logicii și spiritului Constituției, și nu în ultimul rând principiilor statului de drept, care pe cale de consecință atrage nulitatea juridică a exercițiului constituțional respectiv.

Rezumând cele expuse, exprim dezacordul meu în raport cu Avizul nr. din 15 aprilie 2021 și consider că la etapa actuală nu există circumstanțe care pot fi imputate Parlamentului de legislatura a X-a în vederea imposibilității formării Guvernului timp de trei luni, care ar justifica dizolvarea lui.

Vladimir Țurcan

Judecător al Curții Constituționale

15 aprilie 2021

OPINIA SEPARATĂ DISIDENTĂ A JUDECĂTORULUI SERGHEI ȚURCAN,

expusă în temeiul articolului 27 alin. (5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională nr. 317 din 13 decembrie 1994 şi articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale nr. 502 din 16 iunie 1995

1. Prin Avizul nr. 1 din 15 aprilie 2021, colegii mei au constatat drept circumstanță care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova de legislatura a X-a imposibilitatea formării Guvernului în conformitate cu prevederile articolului 85 alineatele (1) și (2) din Constituție.

2.  Nu susțin această soluție din următoarele considerente.

3.  Cu titlu preliminar remarc că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că pentru a asigura respectarea strictă a principiilor şi a valorilor constituționale, este importantă interpretarea funcţională şi coroborată a normelor constituţionale, astfel accentuându-se rolul Constituției de a asigura stabilitatea și funcționalitatea deplină a instituţiilor statului. Curtea a subliniat că principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului trebuie să prevaleze şi să determine aplicarea prioritară a acelor prevederi constituţionale care exclud situaţiile de criză politică sau instituţională (a se vedea HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, §§ 31, 50).

4. Constat că colegii mei nu au examinat sesizarea nr. 71f/2021, depusă de Președintele Republicii, prin prisma acestui aspect. Astfel, la adoptarea Avizului nu au fost luate în considerație următoarele aspecte elucidate explicit în Constituție și în jurisprudența Curții Constituționale, și anume: (i) care este esența și semnificația instituției dizolvării Parlamentului; (ii) dacă în cazul examinat dizolvarea Parlamentului este constituțional justificată. 

 I.  Esența și semnificația instituției dizolvării Parlamentului

5. În jurisprudenţa sa, Curtea a reținut că dizolvarea reprezintă o sancțiune constituţională aplicabilă Parlamentului, conform procedurilor prevăzute de Constituţie, în situaţiile când organul legislativ şi reprezentativ suprem nu-şi mai poate exercita atribuţiile şi, astfel, nu mai poate exprima voinţa alegătorilor. Astfel, dizolvarea Parlamentului are loc în legătură cu disfuncția acestuia (HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, § 34).

6. Astfel, în Decizia nr. 7 din 18 ianuarie 2021, § 21, Curtea a reținut că articolul 85 din Constituție reglementează explicit dizolvarea ca sancțiune pentru un Parlament inactiv, sub aspectul imposibilității formării Guvernului și sub aspectul blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni. Dizolvarea poate opera doar dacă inactivitatea îi este imputabilă Parlamentului, nu și dacă îi este imputabilă altor autorități publice și actori politici (e.g. lipsa desemnării unui candidat la funcția de Prim-ministru de către Președintele Republicii, omisiunea candidatului la funcția de Prim-ministru de a cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate și întregii liste a Guvernului, omisiunea Președintelui Republicii de a promulga legile votate de Parlament).

7. Reieșind din faptul că Legea Supremă pune accentul pe principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului, încetarea mandatului înainte de termen a oricărei autorități publice reprezentative poate interveni în cazuri excepționale, care sunt reglementate strict și limitativ de Constituție. Dizolvarea Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova, constituie un astfel de caz excepțional. Dizolvarea poate fi aplicată doar ca o soluție extremă pentru a nu fi afectată stabilitatea instituțională a organului legislativ și pentru a împiedica unele eventuale abuzuri în raport cu această autoritate.

8.  În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că, în ansamblul său, articolul 85 din Constituție are calitatea de mecanism de echilibrare a puterilor, mecanism care se aplică în scopul evitării sau depășirii unei crize instituţionale (HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 73; HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, § 36).

9. Curtea a statuat că dreptul Preşedintelui Republicii de a dizolva Parlamentul trebuie înţeles ca un mecanism de contrabalanță şi nu unul care ar dezechilibra puterile în stat şi ar genera crize politice. Competenţa Preşedintelui de a dizolva Parlamentul este definită prin poziţia sa neutră, iar scopul acesteia este de a preveni blocajele instituţionale (a se vedea HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, §§ 110, 115), dar nu de a le crea.

II. Dacă dizolvarea Parlamentului este constituțional justificată

10. Reiterez că, în Decizia nr. 7 din 18 ianuarie 2021, Curtea a reținut că articolul 85 din Constituție reglementează explicit dizolvarea ca sancțiune pentru un Parlament inactiv, sub aspectul imposibilității formării Guvernului și sub aspectul blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni. Dizolvarea poate opera doar dacă inactivitatea îi este imputabilă Parlamentului, nu și dacă îi este imputabilă altor autorități publice și actori politici (a se vedea § 6 supra).

11. În același timp, în Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 77, Curtea a reținut că în cazul expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituție majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Președintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, în cazul dizolvării Parlamentului.

12. Astfel, pentru a verifica în cazul examinat caracterul constituțional justificat al dizolvării Parlamentului, Curtea trebuia să analizeze: (a) dacă expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului îi este imputabilă Parlamentului și (b) dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Președintele Republicii a constatat, în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, că nu există o majoritate parlamentară absolută formalizată care să susțină un anumit candidat pentru funcția de Prim-ministru.

(a) Dacă expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului îi este imputabilă Parlamentului

13. În sesizare, Președintele Republicii menționează că din momentul demisiei Guvernului (23 decembrie 2020) și până la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului (23 martie 2021), Parlamentul a eșuat să învestească în funcție un Guvern.

14. Analizând această cauză, se poate constata că din momentul demisiei Guvernului (23 decembrie 2020) și până pe data de 10 februarie 2021 nu a existat o majoritatea parlamentară absolută formalizată care să susțină un candidat pentru funcția de Prim-ministru. În această perioadă, Președintele Republicii a desemnat-o pe dna Natalia Gavrilița în calitate de candidat pentru funcția de Prim-ministru, candidatură care a fost respinsă de Parlament pe 11 februarie 2021.

15. Totodată, din data de 11 februarie 2021 a fost formalizată o majoritate parlamentară absolută care susținea candidatura dnei Mariana Durleșteanu pentru funcția de Prim-ministru. Această majoritate parlamentară a existat până pe data de 16 martie 2021. Faptul că în perioada menționată Președintele Republicii nu a desemnat candidatul majorității parlamentare absolute pentru funcția de Prim-ministru (dna Mariana Durleșteanu), dar a desemnat alt candidat pentru această funcție (dna Natalia Gavrilița), acțiune declarată ca fiind neconstituțională de Curtea Constituțională prin Hotărârea nr. 6 din 23 februarie 2021, nu reprezintă o chestiune care îi poate fi imputată Parlamentului. Este adevărat că, pe data de 16 martie 2021, candidatul majorității parlamentare a refuzat să fie desemnat pentru funcția de Prim-ministru, însă din momentul formalizării majorității parlamentare absolute (11 februarie 2021) și până în momentul exprimării refuzului (16 martie 2021) a existat o perioadă mai mare de o lună de zile în care Președintele Republicii nu a desemnat candidatul majorității parlamentare. Prin urmare, expirarea perioadei destinate formării Guvernului cuprinzând 11 februarie și 16 martie 2021 nu poate fi imputată Parlamentului.

16. În concluzie, se poate afirma că, contrar constatărilor făcute de colegii mei în Aviz, expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului nu-i poate fi imputată în totalitate Parlamentului.

(b) Dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Președintele Republicii a constatat, în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, că nu există o majoritate parlamentară absolută formalizată care să susțină un anumit candidat pentru funcția de Prim-ministru

17. Respectarea acestei condiții rezultă din principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului și a fost reiterată în § 77 din Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, în care Curtea a reținut că în cazul expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituție majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Președintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, în cazul dizolvării Parlamentului.

18. Președintele Republicii face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 30 din 1 octombrie 2013 și menționează că după expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului dizolvarea Parlamentului devine iminentă. Această poziție a fost preluată și de judecătorii care au adoptat Avizul, cu o anumită „precizare a jurisprudenței”, care în esență a păstrat caracterul absolut al termenului de trei luni (a se vedea §§ 56-57 din Aviz).

19. Astfel, pe de o parte, în Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 77, Curtea a reținut că după expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Președintele Republicii, conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, iar pe de altă parte, în Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 66, Curtea a reținut că după expirarea termenului de trei luni Președintele Republicii este obligat să dizolve Parlamentul și nu poate desemna vreun candidat pentru funcția de Prim-ministru.

20. Rețin faptul că colegii mei au evitat să soluționeze acest conflict ce decurge din considerentele acestor Hotărâri. Pentru a rezolva conflictul menționat, consider că trebuie avute în vedere următoarele chestiuni.

21. În primul rând, la § 77 din Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, Curtea a recunoscut caracterul relativ al termenului de trei luni pentru formarea Guvernului doar într-un singur caz, i.e. în situația propunerii de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție unui candidat pentru funcția de Prim-ministru. Astfel, se are în vedere situația când se asigură învestirea unui Guvern plenipotențiar. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că normele constituţionale urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, iar situaţiile provizorii, precum interimatul, menite să evite crearea vidului de putere, trebuie să fie înlăturate cât mai curând. Prin urmare, prin dispoziţiile cuprinse în articolul 85 din Constituţie se urmăreşte restrângerea perioadei de criză politică şi instituţională şi asigurarea funcţionalităţii organelor constituţionale ale statului (HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, §§ 40-41; HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 108). Evitarea dizolvării Parlamentului și învestirea unui Guvern plenipotențiar tocmai asigură atingerea acestor obiective constituționale.

22.  În al doilea rând, abordarea din Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013 practic ignoră obligația constituțională a Președintelui Republicii de a consulta fracţiunile parlamentare înainte de a dizolva Parlamentul. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că Preşedintele Republicii trebuie să consulte deputaţii nu doar pro forma. Consultarea reprezintă un instrument juridic prevăzut de Constituție, care nu poate fi lipsit de eficiență (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 43, 60). Potrivit Comisiei de la Veneția, în lumina scopului articolului 85 din Constituție, obligația Președintelui Republicii de a avea consultări cu fracțiunile parlamentare ar trebui privită ca un mijloc de a epuiza toate posibilitățile de formare a Guvernului sau de a debloca procedura de adoptare a legilor după expirarea termenului de 3 luni, înainte de a decide privind dizolvarea Parlamentului (Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019 privind situaţia constituţională cu referire specială la posibilitatea de dizolvare a Parlamentului, adoptată la cea de-a 119-a sesiune plenară, CDL-AD(2019)012, § 41). Faptul că dizolvarea Parlamentului se poate realiza numai după consultarea fracțiunilor parlamentare, demonstrează caracterul excepțional al unei asemenea măsuri, care implică un grad ridicat de coeziune politică în sensul producerii efectului dizolvării Parlamentului. Astfel, dizolvarea organului reprezentativ suprem al poporului trebuie să fie rezultatul unor negocieri și înțelegeri politice care să reflecte voința comună a autorităților publice care au obținut voturile cetățenilor în urma alegerilor.

23.  În al treilea rând, potrivit Comisiei de la Veneția, dreptul de dizolvare al Președintelui Republicii este o modalitate ultima ratio (ultimul argument) de rezolvare a crizei constituţionale, provocate de imposibilitatea de formare a unui guvern sau de blocajul legislaţiei. Dacă nu există alte modalități, dizolvarea Parlamentului poate fi chiar considerată o obligaţie constituţională a Preşedintelui. Pe de altă parte, dacă există alte modalități sau dacă, de exemplu, părţile care reprezintă o majoritate parlamentară au ajuns la un acord de formare a Guvernului, nu mai există o astfel de obligaţie. Dizolvarea Parlamentului într-o asemenea situaţie şi acutizarea crizei constituţionale sau chiar crearea unei noi crize ar putea fi considerată o încălcare a obligațiilor constituţionale ale Preşedintelui în calitate de pouvoir neutre (putere neutră). De asemenea, Comisia a menționat că o hotărâre care prescrie dizolvarea automată a Parlamentului după trei luni, fără să țină cont dacă votul pentru acordarea încrederii s-a desfășurat formal de mai multe ori sau nu, nu corespunde nici cu prevederile articolului 85, nici cu scopul său, după cum a stabilit Curtea Constituţională în hotărârea sa din 2013 (a se vedea Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019, CDL-AD(2019)012, §§ 42-43).

24. În această cauză, pe 29 martie 2021, după finalizarea consultărilor desfășurate în baza articolului 85 alin. (1) din Constituție, reprezentanții a două fracțiuni parlamentare au menționat că Președintele Republicii a fost informat în cadrul consultărilor despre existența majorității parlamentare absolute și despre susținerea de către această majoritate a unui candidat pentru funcția de Prim-ministru, astfel fiind îndeplinite condițiile stabilite în jurisprudența Curții (a se vedea HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 52 și jurisprudența citată acolo).

25. În Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 74, Curtea a statuat că principul de bază al democraţiei este cel al majorităţii; decizia este luată de către aceasta şi de către cei care reprezintă o majoritate a alegătorilor, indiferent din câte partide este formată această majoritate sau dacă există un partid mai mare (însă minoritar) decât fiecare dintre partidele care alcătuiesc majoritatea în parte. Rețin că posibilitatea majorității parlamentare de a solicita desemnarea unei persoane în calitate de candidat pentru funcția de Prim-ministru în cadrul consultărilor desfășurate pe 29 martie 2021 reprezenta una din garanțiile constituționale acordate majorității parlamentare care trebuiau respectate în baza Hotărârii menționate (a se vedea §§ 77-78 din Hotărârea citată) în vederea asigurării principiului continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului.

26.  În acest caz, Președintele Republicii nu a desemnat candidatul pentru funcția de Prim-ministru propus de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție și a considerat că respectarea termenelor de formare a Guvernului are o pondere mai mare decât interesele majorității parlamentare absolute în procedura formării unui Guvern plenipotențiar.

27.  Ponderea necesității formării unui Guvern și a necesitații respectării termenului de trei luni pentru formarea Guvernului poate varia de la caz la caz, în funcție de constatarea existenței sau a lipsei majorității parlamentare absolute care susține un candidat pentru funcția de Prim-ministru în cadrul consultării fracțiunilor parlamentare, conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, și care este gata să învestească un Guvern.

28.  Sub acest aspect, termenul de trei luni pentru formarea Guvernului este necesar pentru a se evita prelungirea activității Guvernului al cărui mandat a încetat, pentru a se evita menținerea crizei politice și pentru a se asigura funcționalitatea deplină a instituțiilor statului. Așadar, dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Președintele Republicii constată, în cadrul consultărilor cu fracțiunile parlamentare, desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, de exemplu, că nu există o majoritate parlamentară care să susțină un candidat pentru funcția de Prim-ministru, el este obligat să declanșeze procedura dizolvării Parlamentului. Pe de altă parte, dacă la expirarea acestui termen Președintele Republicii constată, în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, de exemplu, că există un candidat pentru funcția de Prim-ministru care are susținerea majorității parlamentare absolute, el trebuie să desemneze candidatul propus.

29.  Rețin constatarea Curții că sarcina șefului statului este de a contribui la depășirea crizei politice şi nu de a păstra situaţia de criză pentru un termen indefinit, fapt ce nu corespunde intereselor generale ale cetăţenilor, titulari ai suveranităţii naţionale (a se vedea HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 75).

30.  În acest context, consultările desfășurate în baza articolului 85 alin. (1) din Constituție au ca scop acordarea unei ultime șanse Parlamentului în vederea învestirii unui Guvern plenipotențiar. În cazul în care majoritatea parlamentară absolută propune un candidat pentru funcția de Prim-ministru, Președintele Republicii trebuie să desemneze candidatul propus, pentru a evita perpetuarea crizei politice și pentru a asigura funcționalitatea deplină a instituțiilor statului, chiar dacă a expirat termenul de trei luni pentru formarea Guvernului. Subliniez faptul, că în cazul desemnării unui candidat la funcția de Prim-ministru în situația menționată supra, acesta, în conformitate cu prevederile articolului 98 alin. (2) din Constituție, va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. În cazul în care votul de încredere nu va fi acordat în decursul a 15 zile (a se vedea DCC nr. 1 din 19 ianuarie 2016, §§ 25-26), dizolvarea Parlamentului va fi obligatorie și constituțional justificată.

31.  În acest mod, i.e. desemnând candidatul propus, Președintele Republicii ar evita menținerea crizei politice și ar asigura atingerea scopului constituțional al consultărilor cu fracțiunile parlamentare – învestirea unui Guvern. Dimpotrivă, dizolvarea Parlamentului în cazul dat ar avea consecințe contrare (a se vedea § 23 supra).

32.  Scopul comun al autorităților publice implicate în procedura învestiturii Guvernului este, în mod logic, numirea unui nou Guvern. Președintele Republicii Moldova și deputații din Parlament trebuie să manifeste un comportament constituțional loial și să dea dovadă de respect reciproc în vederea asigurării unei cooperări esențiale pentru procesul de învestire a unui Guvern și, implicit, bunei funcționări a statului. Numai în realizarea acestui deziderat, adică al numirii Guvernului, iar nu al blocării numirii acestuia, este construită întreaga procedură constituțională - identificarea sprijinului politic al unei majorități parlamentare absolute pentru o persoană capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea și susținerea Parlamentului (a se vedea HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 91; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 18; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 41, 59, 63; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 46).

33.  De asemenea, remarc faptul că, în jurisprudența sa, Curtea a reţinut că asupra locului şi rolului Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice influenţează nu atât modul de alegere a acestuia (prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat sau de către Parlament), cât atribuţiile cu care şeful statului este învestit de Constituţie. Reieşind din faptul că atribuţiile constituţionale ale Preşedintelui Republicii nu au fost modificate după revizuirea Constituţiei prin Legea constituţională nr.1115 din 5 iulie 2000, nu putem vorbi nici despre schimbarea statutului constituţional al şefului statului. Curtea a subliniat faptul că, potrivit articolului 60 alin. (1) din Legea Supremă, Parlamentul a fost şi rămâne a fi organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova. Curtea a reţinut că alegerea Preşedintelui prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului. Deşi alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziţia Preşedintelui, în sistemele constituţionale similare, președinții aleşi prin vot popular continuă să joace rolul de putere neutră şi nu dispun de competenţe largi, iar balanțele şi contrabalanţele necesare sunt garantate de parlamentarism (a se vedea HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 113; HCC nr. 35 din 12 decembrie 2017, § 63; DCC nr. 96 din 6 august 2020, §§ 23-24).

34.  Astfel, Curtea a statuat că mandatul popular în sine nu modifică competenţele şefului statului şi nu presupune acordarea acestuia a puterii discreţionare de dizolvare a Parlamentului (HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 121). În acest context, în general, termenele stabilite de Constituție pentru formarea Guvernului sunt importante și trebuie respectate, însă situațiile de nerespectare a acestora nu pot conduce, în mod automat, la soluția dizolvării Parlamentului. O abordare a obligativității absolute a termenului de trei luni la expirarea căruia trebuie dizolvat Parlamentul ar diminua rolul Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului și, în anumite circumstanţe, ar putea face dependent întregul sistem constituțional de șeful statului. Or, în vederea asigurării stabilității instituționale, mecanismul constituțional de învestitură a Guvernului este conceput în așa mod, încât practic să evite posibilitatea „provocării” unei dizolvări a Parlamentului de către Președintele Republicii.

35.  O abordare contrară ar putea fi interpretată ca oferind Preşedintelui țării dreptul de a utiliza instrumentul dizolvării Parlamentului drept mijloc pentru promovarea politicilor de partid, în contradicţie cu rolul său de putere neutră în cadrul regimului parlamentar, iar acest lucru poate provoca conflicte politice (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 116). În jurisprudența sa, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii trebuie să reprezinte un factor unificator pentru instituţiile statului, societate şi partidele politice. Prin urmare, şeful statului nu poate fi, în sine, un factor de blocaj politic sau instituţional. El nu trebuie să genereze conflicte (a se vedea HCC nr. 35 din 12 decembrie 2017, § 56; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 16).

36. În plus, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că Preşedintele Republicii nu poartă nici o responsabilitate politică pentru activitatea Guvernului (a se vedea HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, § 36; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 20). Analizând ponderea fiecăreia dintre cele două autorităţi publice în procedura de formare a Guvernului, Curtea a conchis că rolul Parlamentului este unul decisiv în raport cu rolul Preşedintelui Republicii (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 89; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 17; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 40; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 45).

37. Acest fapt reiese explicit din prevederile constituționale. Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 96 alin. (2) din Constituție, în exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate acceptat de Parlament. Acceptarea programului Guvernului obligă atât Guvernul, cât și majoritatea parlamentară care îl susține, să acționeze în vederea realizării acestuia, iar o asemenea recunoaștere a importanței juridice a programului Guvernului este o caracteristică a democrației parlamentare. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că în procedura de formare şi învestire a Guvernului esenţial este votul Parlamentului (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 88; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 17; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 40; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 76), iar în conformitate cu prevederile articolului 98 alin. (3) din Constituție, Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor aleşi.

38. De asemenea, în conformitate cu prevederile articolului 104 alin. (1) din Constituție, Guvernul este responsabil pentru activitatea sa în fața Parlamentului. Principiul, de la care se porneşte în statele democratice, indiferent de forma de guvernământ, este acela că Guvernul trebuie să exprime voinţa majorităţii politice din Parlament, iar pentru a guverna trebuie să aibă sprijinul acestei majorităţi parlamentare (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 58; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 45).

39.  Conform prevederilor constituționale (articolul 103 alin. (1)), Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Prin urmare, un nou Guvern se formează în mod obligatoriu după alegerea Parlamentului și nu în cazul alegerii Președintelui Republicii. De asemenea, conform articolului 106 alin. (1) din Constituție, Parlamentul este autoritatea publică care poate demite Guvernul, Președintele Republicii neavând o asemenea competență. Astfel, analizând competențele Președintelui Republicii și ale Parlamentului în sfera formării Guvernului, putem afirma că sarcina principală a Președintelui în acest proces este să contribuie la formarea unui Guvern eficient, Guvern care are încrederea și susținerea Parlamentului (a se vedea HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 91; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 18; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 41, 59, 63; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 46).

40.  Având în vedere cele menționate supra, consider că propunerea candidaturii pentru funcția de Prim-ministru de către majoritatea parlamentară absolută formalizată, în cadrul consultărilor desfășurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituție, cu posibilitatea învestirii unui Guvern plenipotențiar, are o pondere mai mare decât argumentele invocate de Președintele Republicii referitoare la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului și la expirarea termenului de 45 de zile de la prima solicitare și respingerea a două solicitări de învestitură a Guvernului.

41.  Prin urmare, constat că nu există circumstanțe care să justifice dizolvarea Parlamentului din motivul imposibilității formării Guvernului.

Judecător al Curții Constituționale

   Serghei ȚURCAN

15 aprilie 2021

Opinie separată :
opinia_separata_Serghei_Turcan_rou.pdf