HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale (excluderea publicității și a teleshopping-ului din programele retransmise)
 (sesizarea nr. 25g/2021) 

CHIȘINĂU
23 noiembrie 2021

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 9 februarie 2021,
Examinând sesizarea menționată în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunță următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale, ridicată de S.A. „MOLDTELECOM”, S.R.L. „TV-BOX”, S.R.L. „ARAX-IMPEX”, Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A. și S.R.L. „STV IT COMPANY”, reclamanți în dosarul nr. 3-621/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituțională de dl judecător Marcel Gandrabur din cadrul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție

3. Prin decizia Curții Constituționale din 13 mai 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Audiovizualului și Consiliului Concurenței.

5. În ședința publică a Curții au fost prezenți autorii sesizării, dl Igor Andrieș, reprezentantul Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A., dna Silvia Bojoga, reprezentantul S.R.L. „ARAX-IMPEX”, dl Dorin Rața, reprezentantul S.R.L. „TV-BOX”, dl Alexandru Munteanu, administratorul S.R.L. „STV IT COMPANY”, dl Alexandru Fiodorov, reprezentantul S.A. „MOLDTELECOM”, reprezentantul Parlamentului, dl Valeriu Kuciuk, reprezentantul Guvernului, dl Iulian Rusu și reprezentantul Consiliului Audiovizualului, dl Grigore Chițanu.

 ÎN FAPT

A. CIRCUMSTANȚELE LITIGIULUI PRINCIPAL 

6. Prin Decizia nr. 4/20 din 13 februarie 2020, Consiliul Audiovizualului a sancționat, inter alia, pe S.A. „MOLDTELECOM”, S.R.L. „TV-BOX”, S.R.L. „ARAX-IMPEX”, Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A. și S.R.L. „STV IT COMPANY” cu amendă, conform articolului 84 alin. (5) lit. f) din Codul serviciilor media audiovizuale, pentru nerespectarea prevederilor articolului 66 alin. (7) din Cod și a punctului 4.1 lit. a) din Condițiile la autorizația de retransmisiune.

7. S.A. „MOLDTELECOM”, S.R.L. „TV-BOX”, S.R.L. „ARAX-IMPEX”, Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A. și S.R.L. „STV IT COMPANY” au formulat împotriva Consiliului Audiovizualului o cerere de chemare în judecată, prin care au solicitat anularea în parte a Deciziei Consiliului Audiovizualului nr. 4/20 din 13 februarie 2020.

8. S.R.L. „TV SAT” a depus împotriva Consiliului Audiovizualului o cerere de chemare în judecată, solicitând anularea în parte a Deciziei menționate supra.

9. S.A. „MOLDTELECOM”, S.R.L. „TV-BOX”, S.R.L. „ARAX-IMPEX”, Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A. și S.R.L. „STV IT COMPANY” au ridicat excepția de neconstituționalitate a articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale.

10. Prin Încheierea din 3 februarie 2021, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

B. LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 4

Drepturile și libertățile omului

„(1) Dispozițiile constituționale privind drepturile şi libertățile omului se interpretează şi se aplică în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanțe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaționale.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle

,,[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.”

Articolul 32

Libertatea opiniei și a exprimării

„(1) Oricărui cetățean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

[…].”

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului şi cetățeanului.

(2) Exercițiul drepturilor şi libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional şi sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității şi imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o şi nu poate atinge existenta dreptului sau a libertății.”

12. Prevederile relevante ale Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră din 5 mai 1989, ratificată prin Legea nr. 1555 din 19 decembrie 2002, sunt următoarele:

Articolul 2

Expresii utilizate

„În sensul prezentei convenții, termenii de mai jos au următoarele semnificații:

[…] 

b) „retransmitere” desemnează captarea şi transmiterea simultană, indiferent de mijloacele tehnice utilizate, integral şi fără nici o modificare, a serviciilor de programe de televiziune sau a unor părți importante din aceste servicii, transmise de către radiodifuzori şi destinate receptării de către public în general;

c) „radiodifuzor” desemnează persoana fizică sau juridică ce compune servicii de programe de televiziune destinate a fi recepționate de către public în general şi care le transmite direct sau prin intermediul unui terț, în integralitatea lor şi fără nici o modificare;

d) „serviciu de programe” desemnează ansamblul elementelor unui serviciu dat, furnizat de un radiodifuzor, în sensul paragrafului precedent;

[…].”

Articolul 4

Libertatea de recepție şi de retransmisie

„Părțile vor asigura libertatea de expresie şi de informare în conformitate cu articolul 10 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăților fundamentale. Părțile vor garanta libertatea de recepție şi nu se vor opune retransmiterii pe teritoriul lor a serviciilor de programe care se conformează dispozițiilor prezentei Convenții.”

Articolul 16

Publicitatea care se adresează în mod specific unei singure părți

„1) Pentru a se evita perturbarea concurenței şi punerea în pericol a sistemului de televiziune al unei părți, mesajele publicitare îndreptate în mod expres şi frecvent spre audiența unei singure părți, alta decât partea transmițătoare, nu trebuie să încalce regulile cu privire la publicitatea televizată din acea parte.

2) Dispozițiile paragrafului precedent nu se aplică atunci când:

a) regulile vizate stabilesc o discriminare între mesajele publicitare transmise de organisme sau cu ajutorul mijloacelor tehnice aflate sub jurisdicția acestei părți şi mesajele publicitare transmise de organisme ori cu ajutorul mijloacelor tehnice aflate sub jurisdicţia unei alte părți; sau

b) părțile implicate au încheiat acorduri bi- sau multilaterale în acest domeniu.”

13. Prevederile relevante ale Raportului explicativ al Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră[1] sunt următoarele:

Punctul 92

„Noțiunea de serviciu de program se referă la toate elementele dintr-un anumit serviciu (adică elementele de programe individuale, publicitatea, teleshopping-ul, programul trailer, logo-ul serviciului etc.). Totuși, în sensul Convenției, un serviciu de program furnizat de un radiodifuzor poate fi constituit din diferite entități care, conform legislației naționale, sunt numiți „radiodifuzori”, între care ar putea fi o organizație care are sarcina exclusivă alcătuirii și transmiterii publicității sau a teleshopping-ului, înainte și după programele altor radiodifuzori de pe același canal. Prevederile Convenției sunt aplicabile în cazul serviciilor de programe în întregul lor, indiferent dacă serviciile sunt difuzate de unul sau de mai mulți radiodifuzori, cu condiția să fie clar pentru telespectatori (de exemplu, după numele serviciului) că elementele sunt părți integrante ale serviciilor.”

[…]

Punctul 119

„Acest articol [articolul 4 din Convenție] stabilește un principiu important: Părțile trebuie să asigure libertatea de exprimare și libertatea informațiilor în conformitate cu articolul 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului; în consecință, ele trebuie să asigure libertatea primirii și, în măsură în care este posibil, libertatea retransmiterii pe teritoriul lor a programelor care respectă prevederile Convenției.”

[…]

Punctul 121

„O parte nu va fi îndreptățită să se bazeze pe dispozițiile specifice ale legislației sau a reglementărilor sale naționale în sfera audiovizualului în domeniile reglementate de Convenție (publicitate și teleshopping, sponsorizare, responsabilitatea radiodifuzorului în menținerea standardelor programului etc.) pentru a restricționa recepționarea sau pentru a preveni retransmiterea, pe teritoriul său, a unui serviciu de program transmis pentru altă parte care respectă prevederile Convenției. Totuși, acest articol nu afectează situația actuală referitoare la domeniile care nu sunt guvernate de Convenție (de exemplu, răspunderea civilă și răspunderea penală a radiodifuzorilor).”

Punctul 267

„Acest articol stabilește că atunci când un public precis al unui stat-parte este vizat în mod special și cu o oarecare regularitate de programele de publicitate sau de teleshopping într-un serviciu de programe transmise dintr-un alt stat-parte, programele de publicitate sau de teleshopping în discuție nu trebuie să eludeze normele care reglementează publicitatea televizată sau teleshopping-ul în statul-parte al cărui public este vizat. Scopul acestui articol este, așadar, să evite situațiile în care se profită de caracterul transfrontalier al unui serviciu de programe și de diferențele dintre normele aplicabile pentru publicitatea televizată sau pentru teleshopping în cadrul statelor-părți, pentru a se eluda normele privind publicitatea televizată sau teleshopping-ul într-un singur stat-parte, altul decât statul care transmite, creându-se astfel distorsiuni în concurență sau afectând echilibrul sistemului său de televiziune.”

Punctul 271

„Criteriile menționate în acest articol („precis”, „cu o oarecare regularitate”, „un singur stat-parte”, „eludare”) sunt cumulative; în lipsa unuia dintre aceste criterii, trebuie să se conchidă că publicitatea nu este interzisă.”

Punctul 272

„Pentru a stabili dacă publicitatea sau teleshopping-ul este destinat în mod precis unui public dintr-un singur stat-parte, altul decât statul care transmite, pot fi luate în considerare următoarele elemente suplimentare:

- produsul sau serviciul (numele acestora) care face obiectul publicității sau care sunt transmise în cadrul unui program de teleshopping;

- moneda utilizată în publicitate sau teleshopping;

- punctele de vânzare menționate;

- limba utilizată în publicitate sau teleshopping (vorbită și/sau subtitrată).”

14. Prevederile relevante ale Codului serviciilor media audiovizuale, adoptat prin Legea nr. 174 din 8 noiembrie 2018, sunt următoarele:

Articolul 66

Publicitatea şi teleshoppingul

„[…]

(4) Furnizorii publici de servicii media nu au dreptul de a difuza teleshopping.

(5) Furnizorii publici de servicii media pot difuza publicitate doar în cadrul programelor audiovizuale ce reflectă evenimente de interes major.

(6) Prevederile prezentului articol nu se aplică serviciilor media audiovizuale dedicate exclusiv publicității şi teleshoppingului.

(7) Distribuitorii de servicii media nu au dreptul să plaseze publicitate sau teleshoping în serviciile media audiovizuale retransmise şi vor exclude publicitatea şi teleshopingul din serviciile media audiovizuale străine retransmise.”

Articolul 84

Sancțiuni

„[…]

(5) Se sancționează cu amendă de la 5000 de lei la 10000 de lei furnizorii de servicii media şi distribuitorii de servicii media care au comis următoarele încălcări:

[…]

f) transmisiunea/retransmisiunea serviciilor media audiovizuale cu încălcarea prevederilor licenței de emisie sau ale autorizației de retransmisiune;

[…]

(13) Distribuitorul de servicii media sancționat se obligă să difuzeze textul sancțiunii periodic timp de 24 de ore, în conformitate cu decizia Consiliului Audiovizualului cu privire la aplicarea sancțiunii.

[…].”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA 

15. Prin Decizia sa din 13 mai 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

16. Curtea a observat că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale. Aceste prevederi contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

17. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul serviciilor media audiovizuale, ține de competența Curții Constituționale.

18. Curtea a observat că excepția de neconstituționalitate, ridicată de reclamanți într-un proces pendinte la instanța de drept comun, este formulată de subiectele cărora li s-a acordat acest drept în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

19. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ, care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind anularea parțială a unei decizii emise de Consiliul Audiovizualului (a se vedea §§ 7-8 supra). Astfel, Curtea admite că instanța de judecată va aplica prevederile criticate în cauza pe care o examinează.

20. Curtea a reținut că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept fundamental. Astfel, Curtea a analizat, prin prisma argumentelor autorilor sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 31).

21. Autorii sesizării au susținut că articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale contravine articolelor 4 [prioritatea tratatelor internaționale privind protecția drepturilor fundamentale la care Republica Moldova este parte], 8 [respectarea dreptului internațional și a tratatelor internaționale], 9 [principiile fundamentale privind proprietatea], 16 [egalitatea], 23 alin. (2) [dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle], 32 [libertatea opiniei și a exprimării], 34 [dreptul la informație], 46 [dreptul la proprietate privată și protecția acesteia], 74 alin. (3) [adoptarea legilor și a hotărârilor], 126 [economia] și 127 [proprietatea] din Constituție.

22. Cu privire la incidența articolelor 4, 8, 9 și 127 din Constituție, Curtea a reiterat că, în această cauză, acestea au un caracter general și nu pot constitui repere individuale şi separate. Aceste norme nu pot fi invocate de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituție, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea HCC nr. 12 din 7 mai 2020, § 43; HCC nr. 8 din 11 martie 2021, § 32; DCC nr. 52 din 8 aprilie 2021, § 16).

23. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că articolele 16, 23 alin. (2) și 54 din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituție Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 22; HCC nr. 16 din 20 mai 2021, §§ 34-36).

24. Cu referire la incidența articolului 16 din Constituție, Curtea a observat că autorii sesizării nu au argumentat pretinsa neconformitate a dispozițiilor criticate cu prevederile acestui articol și nici nu au demonstrat raportul contradictoriu dintre ele. Așadar, Curtea a reținut că simpla trimitere la această prevedere constituțională nu poate fi considerată o critică de neconstituționalitate (a se vedea DCC nr. 156 din 22 decembrie 2020, § 16; DCC nr. 46 din 1 aprilie 2021, § 17).

25. Cu privire la incidența articolului 23 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că, sub aparența unei critici de imprevizibilitate a prevederilor contestate, autorii sesizării susțin că prevederile contestate contravin altor articole din Codul serviciilor media audiovizuale. În acest sens, Curtea a reiterat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, dar nu raportarea la alte norme infraconstituţionale sau compararea prevederilor cuprinse în acte normative distincte sau în același act normativ şi raportarea unei concluzii care ar rezulta din comparație la dispoziții ori principii ale Constituției (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 158 din 22 decembrie 2020, § 29; DCC nr. 14 din 2 februarie 2021, § 28).

26. Cu referire la incidența articolului 32 din Constituție, Curtea a confirmat aplicabilitatea dreptului la libertatea de exprimare, sub aspectul libertății de a distribui informații şi idei în cazul distribuitorilor de servicii media. Atât transmisia, cât şi retransmisia programelor prin eter sau prin cablu fac incident dreptul de a distribui informații şi idei. Nu trebuie să se facă deosebiri între ele, în funcție de conținutul programelor (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 16 din 4 iunie 2018, § 27). Curtea a subliniat că articolul 32 din Constituție trebuie interpretat, potrivit articolului 4 alin. (1) din Constituție, în concordanță cu prevederile tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte.

27. Articolul 32 din Constituție își are corespondentul în articolul 10 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și sunt incidente standardele stabilite de către Curtea Europeană în această materie.

28. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a stabilit că, pentru a se asigura un pluralism veritabil în sectorul audiovizual, într-o societate democratică, nu este suficient să se asigure existența mai multor canale sau posibilitatea teoretică pentru operatorii de pe piața audiovizualului de a face parte din aceasta. Este necesar să se permită accesul efectiv în acest sector, astfel încât să se garanteze diversitatea conținutului programelor generale, reflectând, pe cât posibil, varietatea de opinii întâlnite în societatea pentru care sunt destinate programele (a se vedea Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano v. Italia [MC], 7 iunie 2012, § 130).

29. Mai mult, Curtea a subliniat că Republica Moldova a ratificat, prin Legea nr. 1555 din 19 decembrie 2002, Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră din 5 mai 1989.

30. Articolul 4 [Libertatea de recepție şi de retransmisie] din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră stabilește că părțile vor asigura libertatea de expresie şi de informare conform articolului 10 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăților fundamentale. Părțile vor garanta libertatea de a primi informații şi nu se vor opune retransmiterii pe teritoriul lor a serviciilor de programe care se conformează cu dispozițiile acestei Convenții.

31. Potrivit punctului 92 din Raportul explicativ al Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră, noțiunea de serviciu de program se referă la toate elementele dintr-un anumit serviciu (adică elementele de programe individuale, publicitatea, teleshopping-ul, programul trailer, logo-ul serviciului etc.). Totuși, în sensul Convenției, un serviciu de program furnizat de un radiodifuzor poate fi constituit din diferite entități care, conform legislației naționale, sunt numiți „radiodifuzori”, între care ar putea fi o organizație cu sarcina exclusivă de alcătuire și de transmitere a publicității sau a teleshopping-ului, înainte și după programele altor radiodifuzori de pe același canal.

32. De asemenea, articolul 3 din Directiva 2010/13/UE a Parlamentului european şi a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziții stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva serviciilor mass-media audiovizuale) stabilește că statele membre garantează libera recepționare şi nu restricționează retransmisia serviciilor mass-media audiovizuale din alte state membre, pe propriul teritoriu.

33. Garantarea recepționării serviciilor de programe produse în statele membre ale Uniunii Europene, precum şi în statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră reprezintă un mecanism uzual de reglementare în sistemele de drept europene (HCC nr. 16 din 4 iunie 2018, §§ 14-15).

34. Sub acest aspect, Curtea a observat că, potrivit prevederilor articolului 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale, distribuitorii de servicii media nu au dreptul să introducă publicitate sau teleshopping în serviciile media audiovizuale retransmise şi vor exclude publicitatea şi teleshopping-ul din serviciile media audiovizuale străine retransmise.

35. În acest condiții, având în vedere că dreptul la libertatea de exprimare, sub aspectul libertății de a distribui informații şi idei în cazul distribuitorilor de servicii media, include și dreptul de a retransmite programe de publicitate sau de teleshopping, Curtea a reținut incidența articolelor 4 și 32 din Constituție.

36. Cu privire la incidența articolului 34 din Constituție, Curtea a subliniat că acesta stabilește că dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. În jurisprudența sa, Curtea a reținut aplicabilitatea articolului 34 din Constituție în cazul persoanelor din Republica Moldova care îşi doresc un acces neîngrădit la programele de televiziune şi de radio (a se vedea HCC nr. 16 din 4 iunie 2018, § 28). Sub acest aspect, Curtea a reținut că articolul 34 din Constituție este aplicabil doar în cazul persoanelor care vizionează programele de televiziune retransmise, nu și în cazul distribuitorilor de servicii media retransmise. Prin urmare, Curtea nu a reținut incidența articolului 34 din Constituție.

37. Cu privire la incidența articolului 46 din Constituție, autorii sesizării au menționat că excluderea publicității și teleshopping-ului implică investiții și cheltuieli disproporționate pentru distribuitorii de servicii media retransmise.

38. Sub acest aspect, Curtea a reținut că legislatorul nu le-a interzis distribuitorilor de servicii media audiovizuale să retransmită toate programele, ci doar să retransmită publicitatea și teleshopping-ul. Mai mult, distribuitorii nu au o speranță legitimă că vor putea difuza permanent publicitatea și teleshopping-ul din serviciile media audiovizuale străine retransmise și, prin urmare, că vor obține venituri din aceste retransmiteri. Nu se poate considera că veniturile viitoare constituie ,,bunuri”, atât timp cât nu au fost câștigate deja sau atât timp cât nu urmează să fie plătite în mod definitiv (Denisov v. Ucraina [MC], 25 septembrie 2018, § 137). Așadar, Curtea nu a reținut incidența acestui articol în prezenta cauză.

39. Cu privire la incidența articolului 74 alin. (3) din Constituție, Curtea a subliniat că acest articol prevede că proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaților acceptate de acesta sunt examinate de Parlament în modul şi după prioritățile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgență. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că deține competența de a verifica respectarea regulilor parlamentare stabilite expres de Constituție, precum și a regulilor care rezultă în mod implicit din Constituție. Curtea poate verifica constituționalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esențial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituție sau care poate fi dedus clar dintr-un principiu constituțional (a se vedea HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, §§ 31, 54). În prezenta cauză, autorii sesizării nu au demonstrat afectarea unui element esențial al procesului de legiferare. Prin urmare, Curtea nu a reținut incidența acestui articol.

40. Cu referire la pretinsa încălcare a articolului 126 alin. (1) din Constituție, care prevede că economia Republicii Moldova este o economie de piață, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată și pe proprietatea publică, antrenate în concurență liberă, Curtea a menționat că acest articol se referă, inter alia, la obligația statului de a reglementa activitățile economice, de a administra proprietatea publică ce-i aparține, de a crea un cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producție și de a proteja interesele naționale în activitatea economică, financiară și valutară (a se vedea DCC nr. 50 din 8 aprilie 2021, § 17). Prin prisma argumentelor autorilor sesizării, Curtea nu a reținut cum ar fi afectat acest articol sub aspectul retransmiterii publicității sau a teleshopping-ului.

41. De asemenea, Curtea a subliniat că prin Încheierea din 3 februarie 2021, instanța de drept comun a admis cererea de ridicare a excepției de neconstituționalitate a articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale. Deși în sesizarea adresată Curții autorii solicită controlul constituționalității articolului 66 alin. (7) din Cod în întregime, ei au prezentat argumente doar în privința textului „şi vor exclude publicitatea şi teleshopping-ul din serviciile media audiovizuale străine retransmise” din articolul citat. Cu privire la celelalte prevederi din articolul 66 alin. (7) și referitor la prevederile articolului 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale, autorii sesizării nu au prezentat argumente privind pretinsa neconformitate a acestora cu prevederile Constituției. În aceste condiții, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate în partea referitoare la textul „distribuitorii de servicii media nu au dreptul să plaseze publicitate sau teleshopping în serviciile media audiovizuale retransmise” din articolul 66 alin. (7) din Cod și în partea referitoare la articolul 84 alin. (13) din Cod a fost declarată inadmisibilă.

42. În consecință, Curtea a considerat necesar să stabilească dacă ingerința prevăzută de prevederile contestate afectează libertatea de exprimare, garantată de articolul 32 din Constituție, și este în concordanță cu Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, așa cum stabilește articolul 4 din Constituție.

B. FONDUL CAUZEI 

A. Argumentele autorilor sesizării

43. În argumentarea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, autorii menționează că, pentru a exclude publicitatea și teleshopping-ul, distribuitorii de servicii media trebuie să efectueze controlul conținutului tuturor serviciilor media audiovizuale străine retransmise, înainte de difuzarea acestora, fapt care ar presupune verificarea și redactarea ulterioară a serviciilor media audiovizuale străine și, respectiv, punerea la dispoziția publicului a programelor în reluare. Acest fapt va face ca serviciile media străine să nu fie furnizate simultan sau cvasi simultan.

44. Așadar, autorii sesizării susțin că interdicția prevăzută de articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale afectează libertatea de exprimare, prevăzută de articolul 32 din Constituție. Restrângerea libertății de exprimare trebuie să respecte exigențele stabilite de articolul 54 din Constituție.

45. Cu privire la reglementarea interdicției prin lege, autorii susțin că, având în vedere rolul și limitele de activitate a distribuitorilor de servicii media în contextul comunicării audiovizuale, articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale nu îndeplinește exigențele calității legii.

46. Cu privire la scopul acestei interdicții, autorii menționează că teza a II-a a articolului 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale, care îi obligă pe distribuitorii serviciilor media să excludă publicitatea și teleshopping-ul, nu este justificată. Autorii sesizării susțin că interdicția prevăzută de articolul contestat nu are nicio legătură cu scopul legitim pretins a fi urmărit.

47. Cu privire la existența unui echilibru corect între principiile concurente, autorii sesizării rețin că îndeplinirea obligației instituite de prevederile contestate implică investiții și cheltuieli disproporționate pentru distribuitorii de servicii media, fapt care va determina scumpirea serviciilor prestate. De asemenea, punerea în aplicare a prevederilor contestate ar determina restricționarea retransmisiunii serviciilor media audiovizuale din străinătate pe teritoriul Republicii Moldova.

48. Prin urmare, potrivit autorilor sesizării, impunerea obligației distribuitorilor serviciilor media audiovizuale de a exclude publicitatea și teleshopping-ul este o ingerință disproporționată în libertatea de exprimare a distribuitorilor de servicii media audiovizuale.

49. În opinia autorilor sesizării, prevederile contestate contravin articolelor 4 și 32 din Constituție

B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile 

50. În opinia sa scrisă, Parlamentul menționează că prin interzicerea publicității și a teleshopping-ului în cadrul retransmisiunilor nu se restrânge libertatea de exprimare și nu se impune o cenzură. Legea nu interzice plasarea acestei publicități sau a teleshopping-ului, cu titlu oneros, pentru difuzorii autohtoni și nu instituie o cenzură în privința acestora.

51. Parlamentul mai susține că în argumentarea amendamentului privind completarea Codului serviciilor audiovizuale cu articolul 66 alin. (7) s-a menționat că, „ca urmare a studierii efectelor cauzate de plasarea publicității și a teleshopping-ului de către distribuitorii de servicii media audiovizuale, se denotă existența unor efecte negative asupra pieței de publicitate și se afectează considerabil activitatea furnizorilor de servicii media audiovizuale (în mod special a celor aflați sub jurisdicția Republicii Moldova). Furnizorii de servicii media audiovizuale aflați sub jurisdicția Republicii Moldova se dezvoltă inclusiv datorită resurselor obținute din plasarea publicității și se formează conținutul audiovizual care este la dispoziția distribuitorilor pentru a fi retransmis. Respectiv, ultimii dispun de oportunitatea de preluare a produsului și, suplimentar, de venituri din taxele achitate de consumatorii finali.” Așadar, scopul introducerii acestor prevederi este crearea unui mediu concurențial loial prin susținerea furnizorilor de servicii media audiovizuale aflați sub jurisdicția Republicii Moldova, a căror activitate este susținută din sursele financiare obținute din transmiterea publicității și a teleshopping-ului. Totodată, acești furnizori au obligații pe care nu le au distribuitorii de servicii media audiovizuale, cum ar fi realizarea și transmiterea programelor locale, transmiterea programelor în proporție de cel puțin 80% în limba română, dublarea sau subtitrarea filmelor etc.

52. Așadar, prevederile contestate soluționează două aspecte: i) publicitatea și teleshopping-ul în cadrul retransmisiunilor străine sunt difuzate în mod gratuit și, prin urmare, au regim preferențial în raport cu difuzorii de produse autohtone care pentru publicitatea plasată percep anumite taxe; ii) retransmiterea gratuită a publicității străine descurajează beneficiarii acestor programe de publicitate să recurgă la plasarea oneroasă a publicității la distribuitorii autohtoni, fapt care îi lipsește pe ultimii de venit suplimentar. Acest venit ratat urmează să fie impozitat și să contribuie la sporirea încasărilor bugetare, pe lângă acordarea de surse suplimentare distribuitorilor autohtoni pentru investirea în produse autohtone.

53. Parlamentul conchide că articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale corespunde exigențelor calității legii.

54. În opinia prezentată de Guvern se menționează că prevederile articolului 66 din Codul serviciilor media audiovizuale corespund exigențelor calității legii. Scopul urmărit de legislator este indicat în amendamentul privind completarea Codului serviciilor media audiovizuale cu articolul 66 alin. (7). Așadar, potrivit acestui amendament, „furnizorii de servicii media audiovizuale aflați sub jurisdicția Republicii Moldova se dezvoltă inclusiv datorită resurselor obținute din plasarea publicității și se formează conținutul audiovizual care este la dispoziția distribuitorilor pentru a fi retransmis...dispunând de oportunitatea de preluare a produsului și, suplimentar, de venituri din taxele achitate de consumatorii finali.” Activitatea de publicitate este principala sursă de venit pentru furnizorii de servicii media. Buna funcționare a pieței serviciilor de publicitate depinde de modul în care este reglementată și implementată concurența pe această piață.

55. Guvernul susține că asigurarea unei activități economice ar fi limitată, din punctul de vedere al accesului la serviciile de publicitate, dar și că ar putea exista o concurență neloială dintre prețurile pe care le pot oferi participanții de servicii media audiovizuale din afara țării cu cele oferite de participanții din Republica Moldova. Accesul la piața serviciilor de publicitate pentru participanții din afara Republicii Moldova, care sunt supuși altor condiții de participare, ar putea distorsiona piața de servicii de publicitate, dar și de servicii media audiovizuale din Republica Moldova.

56. În opinia suplimentară prezentată de Guvern se susține că Codul serviciilor media audiovizuale distinge două categorii de participanți la piața serviciilor media audiovizuale: furnizori și distribuitori de servicii media. Diferența dintre aceste două categorii de participanți constă în independența de organizare și de alegere a conținutului serviciilor media pentru furnizori și lipsa acestei independențe în cazul distribuitorilor, care preiau și retransmit programele oferite de alți furnizori.

57. Guvernul subliniază că, prin Legea nr. 1555 din 19 decembrie 2002, Republica Moldova a ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră din 5 mai 1989. Articolul 1 din Lege prevede dreptul statului de a stabili restricții față de băuturile alcoolice. Mai mult, articolele 15-16 din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră reglementează, inter alia, posibilitatea de a restricționa retransmiterea publicității în cazul în care aceasta este direcționată cu o anumită regularitate unui stat parte la Convenție. De asemenea, articolul 16 din Convenție se referă și la distorsionarea concurenței prin difuzarea publicității către un anumit stat parte la Convenție.

58. Având în vedere prevederile Convenției, Guvernul conchide că reglementările naționale trebuie să prevadă o diferențiere între furnizorii de servicii media care provin din state parte la Convenție și din state terțe. În cazul statelor parte la Convenție, reglementările sunt permisive privind circulația publicității, fiind necesară respectarea Convenției pentru a fi posibilă aplicarea sancțiunilor. În cazul statelor terțe, reglementările Convenției nu mai sunt aplicabile și, prin urmare, este posibilă exercitarea intereselor Republicii Moldova.

59. De asemenea, prin instrumente de monitorizare a volumului de publicitate și de audiență trebuie să fie stabilit impactul publicității față de serviciile de publicitate din Republica Moldova. Această monitorizare ar putea fi efectuată de Consiliul Audiovizualului.

60. Guvernul susține că scopul urmărit de legislator putea fi atins prin măsuri mai puțin intruzive și mai puțin oneroase față de distribuitorii de servicii media audiovizuale. 

61. În opinia prezentată Curții, Consiliul Audiovizualului menționează că articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale a fost introdus cu scopul de a susține furnizorii de servicii media audiovizuale aflați sub jurisdicția Republicii Moldova, a căror activitate este întreținută din sursele financiare obținute din plasarea publicității și a teleshopping-ului. Acești furnizori au obligații pe care nu le au alți furnizori și distribuitorii de servicii media audiovizuale, i.e. transmiterea programelor în proporție de cel puțin 80% în limba română, dublarea sau subtitrarea filmelor etc. Așadar, legislatorul a creat un mediu concurențial între furnizorii de servicii media audiovizuale autohtone și distribuitorii de servicii media audiovizuale străine retransmise.

62. În opinia prezentată Curții, Consiliul Concurenței menționează că prin interdicția stabilită de articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale s-ar putea crea condiții inegale de activitate între agenții economici care transmit programul audiovizual prin internet, a căror activitate nu cade sub incidența acestei interdicții, și distribuitorii de servicii media în privința cărora se aplică această interdicție. Agenții economici care retransmit prin internet beneficiază de condiții mai favorabile de activitate, deoarece retransmit programele fără modificare de conținut și fără costuri suplimentare pentru redactarea programelor.

63. De asemenea, Consiliul Concurenței susține că această interdicție poate conduce la creșterea cheltuielilor distribuitorilor de servicii media și stabilirea unor tarife mai ridicate pentru consumatori, putând fi afectată bunăstarea consumatorilor. Totuși, având în vedere principiile de bază ale liberei concurențe, ale libertății activității de întreprinzător și specificul pieței serviciilor media audiovizuale, Consiliul Concurenței menționează că prevederile contestate ar putea denatura concurența, însă ar putea fi justificate printr-un interes public major.

C. Aprecierea Curții 

64. Curtea notează că articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale stabilește, inter alia, că distribuitorii de servicii media vor exclude publicitatea şi teleshopping-ul din serviciile media audiovizuale străine retransmise.

65. Curtea observă că, prin Legea nr. 1555 din 19 decembrie 2002, Republica Moldova a ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră din 5 mai 1989. Prin aceeași Lege, în conformitate cu prevederile articolului 32 din Convenție, Republica Moldova și-a rezervat dreptul de a impune restricții asupra retransmisiei pe teritoriul său a programelor străine care fac publicitate pentru băuturile alcoolice.

66. Curtea reține că distribuitorii de servicii media audiovizuale retransmit programe străine (care includ publicitatea și teleshopping-ul) de la furnizorii: (i) din statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și (ii) din state care nu au ratificat această Convenție. Furnizorii din statele care au ratificat această Convenție beneficiază de garanțiile acestei Convenții. Totodată, legislatorul Republicii Moldova este obligat să respecte prevederile Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră. Din contră, în domeniul retransmiterii programelor (care includ publicitatea și teleshopping-ul) de la furnizorii din statele care nu au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, Parlamentul are o marjă discreționară mai largă, nefiind ținut de obligațiile asumate prin această Convenție.

67. Sub acest aspect, Curtea observă că prevederile contestate sunt rigide și stabilesc o măsură generală pentru distribuitorii de servicii medii audiovizuale străine. Așadar, legislatorul a instituit o obligație absolută și nu a diferențiat distribuitorii de servicii media care retransmit programe din statele care au ratificat Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și distribuitorii care retransmit programe din state care nu au ratificat această Convenție. Această măsură generală se aplică situațiilor prestabilite, indiferent de circumstanțele fiecărui caz în parte. Spre deosebire de legile elastice, care sunt „sensibile la circumstanțe” şi care prevăd posibilitatea aplicării lor în funcție de contextul factual detaliat, legile rigide stabilesc concepte precise, „insensibile la circumstanțe” (HCC nr. 16 din 4 iunie 2018, § 49).

68. Având în vedere aceste considerente, Curtea observă că legislatorul a preferat o măsură generală (interdicția absolută de a retransmite publicitatea și teleshopping-ul) în detrimentul unor măsuri individuale (cum ar fi, spre exemplu, diferențierea publicității și a teleshopping-ului retransmise din state parte la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și din state care nu sunt parte la această Convenție).

69. Legislatorul putea adopta măsuri legislative individuale care să realizeze la fel de eficient scopurile legitime urmărite şi care să limiteze mai puțin exercitarea dreptului la libertatea de exprimare a distribuitorilor de servicii media audiovizuale, în comparație cu măsura generală contestată. În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că trebuie să declare neconstituționale prevederile normative contestate în eventualitatea în care observă că există alte mijloace care pot realiza la fel de eficient scopurile legitime urmărite, cu un prejudiciu mai mic pentru dreptul fundamental în discuție (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 16 din 9 iunie 2020, § 67).

70. Curtea mai observă că, potrivit articolului 4 teza a II-a din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, părțile vor garanta libertatea de recepție şi nu se vor opune retransmiterii pe teritoriul lor a serviciilor de programe care se conformează dispozițiilor acestei Convenții. De asemenea, punctul 121 din Raportul explicativ al Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră stabilește că o parte nu va fi îndreptățită să se bazeze pe dispozițiile specifice ale legislației sau a reglementărilor sale naționale în sfera audiovizualului în domeniile reglementate de Convenție (publicitate și teleshopping, sponsorizare, responsabilitatea radiodifuzorului în menținerea standardelor programului etc.) pentru a restricționa recepționarea sau pentru a preveni retransmiterea, pe teritoriul său, a unui serviciu de program transmis pentru altă parte care respectă prevederile Convenției.

71. Curtea observă că Parlamentul nu a diferențiat conținutul publicității sau al teleshopping-ului, având în vedere faptul că statul Republica Moldova și-a rezervat, la ratificarea Convenției, dreptul de a impune restricții doar în privința publicității pentru băuturile alcoolice.

72. În același timp, Curtea reține că Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră stabilește, în articolul 16, că pentru a se evita perturbarea concurenței şi punerea în pericol a sistemului de televiziune al unei părți, mesajele publicitare îndreptate în mod expres şi frecvent spre audiența unei singure părți, alta decât partea transmițătoare, nu trebuie să încalce regulile cu privire la publicitatea televizată din acea parte.

73. Atunci când un public precis al unui stat-parte este vizat în mod special și cu o oarecare regularitate de programele de publicitate sau de teleshopping într-un serviciu de programe transmise dintr-un alt stat-parte, programele de publicitate sau de teleshopping în discuție nu trebuie să eludeze normele care reglementează publicitatea televizată sau teleshopping-ul în statul-parte al cărui public este vizat. Aceste criterii („precis”, „cu o oarecare regularitate”, „un singur stat-parte”, „eludare”) trebuie să fie întrunite în mod cumulativ. În cazul în care nu este întrunit un criteriu, statul-parte nu va putea interzice programele de publicitate sau teleshopping din statele-parte care transmit aceste programe (punctele 267 și 271 din Raportul explicativ al Convenției europene cu privire la televiziunea transfrontalieră).

74. Având în vedere cele menționate la §§ 72-73, Curtea subliniază că în cazul întrunirii în mod cumulativ a condițiilor prevăzute de articolul 16 din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, detaliate în punctele 267-272 din Raportul explicativ al acestei Convenții, legislatorul poate dispune interzicerea retransmiterii publicității și a teleshopping-ului care vizează în mod special publicul precis al Republicii Moldova și care sunt retransmise cu o oarecare regularitate. Totuși, în cazul adoptării prevederilor articolului 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale, Parlamentul nu a ținut cont de condițiile în discuție.

75. Așadar, obligația excluderii publicității și a teleshopping-ului din serviciile media audiovizuale retransmise din statele-parte la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră este contrară articolelor 4 și 32 din Constituție, așa cum au fost interpretate prin prisma articolului 4 din Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră.

76. Având în vedere că legislatorul a instituit o obligație absolută, fără a lua în calcul măsuri individuale mai puțin intruzive în libertatea de exprimare a distribuitorilor de servicii media audiovizuale și fără a diferenția programele (care includ publicitatea și teleshopping-ul) din statele parte la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră și statele care nu sunt parte, Curtea conchide că prevederile contestate sunt incompatibile cu articolele 4 și 32 din Constituție și trebuie declarate neconstituționale.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

HOTĂRĂȘTE: 

1. Se admite parțial sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 66 alin. (7) și 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale, adoptat prin Legea nr. 174 din 8 noiembrie 2018, ridicată de S.A. „MOLDTELECOM”, S.R.L. „TV-BOX”, S.R.L. „ARAX-IMPEX”, Î.M. „ORANGE MOLDOVA” S.A. și S.R.L. „STV IT COMPANY”, reclamanți în dosarul nr. 3-621/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. 

2. Se declară neconstituțional textul „şi vor exclude publicitatea şi teleshopping-ul din serviciile media audiovizuale străine retransmise” din articolul 66 alin. (7) din Codul serviciilor media audiovizuale. 

3. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea privind excepția de neconstituționalitate a textului „distribuitorii de servicii media nu au dreptul să plaseze publicitate sau teleshopping în serviciile media audiovizuale retransmise” din articolul 66 alin. (7) și a articolului 84 alin. (13) din Codul serviciilor media audiovizuale. 

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

Președinte                                                              Domnica MANOLE

Chișinău, 23 noiembrie 2021
HCC nr. 36
Dosarul nr. 25g/2021 

[1] https://rm.coe.int/16800cb348