DECIZIE
PENTRU SISTAREA PROCESULUI PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice
(Sesizarea nr. 52g/2018)

CHIŞINĂU
1 octombrie 2018

Curtea Constituțională, judecând în componența:

dlui Mihai POALELUNGI, președinte,
dlui Aurel BĂIEŞU,
dlui Igor DOLEA,
dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,
cu participarea dnei Oxana Țurcanu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 7 mai 2018
și înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,
Pronunță următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de către dl Ion Dron și dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3-157/2018, aflat pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Buiucani.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituțională pe 7 mai 2018 de către dl judecător Dorin Dulghieru, de la Judecătoria Chișinău, sediul Buiucani, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

3. Autorii excepției de neconstituționalitate au pretins că prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt contrare articolului 41 din Constituție.

4. Prin decizia Curții Constituționale din 14 mai 2018, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului.

6. La ședința publică a Curții, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dl Ion Dron și dna Angela Vuico, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat.

CIRCUMSTANȚELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. Pe 7 februarie 2018, un grup de persoane a decis înființarea Partidului politic „Pentru Oameni, Natură și Animale".

8. Pe 8 februarie 2018, aceste persoane au depus la Ministerul Justiției (la data faptelor, autoritatea competentă să înregistreze partidele politice) o cerere pentru înregistrarea partidului politic, care însă a fost restituită fără adoptarea unei decizii.

9. Pe 21 martie 2018, a fost depusă în mod repetat o cerere privind înregistrarea formațiunii politice. Prin decizia nr. 1 din 5 aprilie 2018, emisă în baza articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, Ministerul Justiției a refuzat înregistrarea partidului politic.

10. Pe 12 aprilie 2018, domnii Ion Dron, Angela Vuico și Veaceaslav Anghelici s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiției, prin care au solicitat anularea deciziei nr. 1 din 5 aprilie 2018 și obligarea Ministerului Justiției să înregistreze Partidul politic „Pentru Oameni, Natură și Animale".

11. În cadrul şedinţei de judecată din 2 mai 2018, dl Ion Dron și dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

12. Prin încheierea din 2 mai 2018, instanța a dispus trimiterea sesizării la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

LEGISLAŢIA NAȚIONALĂ PERTINENTĂ

13. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 41
Libertatea partidelor și a altor organizații social-politice

„(1) Cetățenii se pot asocia liber în partide și în alte organizații social-politice. Ele contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor și, în condițiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele și alte organizații social-politice sunt egale în fața legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor și intereselor legitime ale partidelor și ale altor organizații social-politice.

(4) Partidele și alte organizații social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranității și independenței, a integrității teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituționale.

(5) Asociațiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetățeni străini este interzisă.

(7) Funcțiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică."

Articolul 54
Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului.

(2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății."

14. Prevederile relevante ale Legii nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt următoarele:

Articolul 1
Partidele politice

„(1) Partidele politice sunt asociații benevole, cu statut de persoană juridică, ale cetățenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activități comune și în baza principiului liberei participări, contribuie la conceperea, exprimarea și realizarea voinței lor politice.

(2) Partidele politice, fiind instituții democratice ale statului de drept, promovează valorile democratice și pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă, prin înaintarea și susținerea candidaților, la alegeri și la constituirea autorităților publice, stimulează participarea cetățenilor la alegeri, participă, prin reprezentanții lor, la exercitarea în mod legal a puterii în stat, desfășoară alte activități în conformitate cu legea."

Articolul 8
Depunerea documentelor pentru înregistrarea partidului politic

„(1) Partidul politic se supune înregistrării de stat la Agenția Servicii Publice în conformitate cu prezenta lege și cu Legea nr.220/2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice și a întreprinzătorilor individuali, ultima fiind aplicată doar în măsura în care nu contravine prezentei legi. Pentru înregistrare se prezintă următoarele documente:

[...]

d) actul de constituire însoțit de lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii, actele de constituire ale organizațiilor teritoriale ale partidului, lista delegaților participanți la congresul de constituire. La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliați în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate. Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului;

[...]

(3) Agenția Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data depunerii documentelor prevăzute la alin.(1), va adopta o decizie de înregistrare a partidului politic sau, în cazul necorespunderii cerințelor prezentei legi, o decizie prin care refuză înregistrarea partidului.

(4) Decizia prin care a fost refuzată înregistrarea partidului politic poate fi atacată la judecătorie în termen de 10 zile de la data adoptării acesteia.

[...]"

15. Prevederile relevante ale Legii nr. 718 din 17 septembrie 1991 privind partidele și alte organizații social-politice sunt următoarele:

Articolul 5
Statutul partidelor și altor organizații social-politice

„[...]

Statutul partidului sau al altei organizații social-politice se înregistrează dacă:

a) are cel puțin 5000 de membri domiciliați în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul doi, dar nu mai puțin de 150 în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate;

[...]"

[Legea nr. 718 din 17 septembrie 1991 a fost abrogată pe 29 februarie 2008 la data intrării în vigoare a Legii nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.]

16. Prevederile relevante ale Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale sunt următoarele:

Articolul 11
Libertatea de întrunire și de asociere

„1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire pașnică și la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei ori a drepturilor și a libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

17. Prin decizia din 14 mai 2018, Curtea a verificat dacă au fost întrunite condițiile de admisibilitate a unei excepții de neconstituționalitate.

18. Curtea a reținut că obiectul excepției de neconstituționalitate este articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, normă legală care urmează a fi aplicată la soluționarea cauzei. Verificarea constituționalității acestui tip de acte normative ține de competența sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

19. De asemenea, excepția a fost ridicată de către una dintre părțile la proces.

20. Curtea a menționat că, deși a examinat anterior prevederi similare celor cuprinse la articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea privind partidele politice (articolul 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 718 din 17 septembrie 1991 privind partidele și alte organizații social-politice), stabilind prin Hotărârea nr. 3 din 29 ianuarie 1999 că condiția criteriului numeric de cel puțin 5000 de membri și cerința reprezentativității teritoriale de minimum 150 de membri în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova pentru partidul în curs de înregistrare sunt constituționale, se impune reexaminarea acestei jurisprudențe din următoarele motive.

21. Curtea a arătat că hotărârea în discuție care a fost pronunțată cu peste 19 ani în urmă și care are la bază spiritul timpului în care a fost adoptată nu reflectă realitățile sociale ale prezentului. Ea a menționat că, pe fondul indiscutabil al evoluției societății, legile trebuie să aibă în vedere noile realități politice, sociale, economice și culturale, cu condiția ca aceste realități să nu contravină valorilor fundamentale ale Constituției.

22. Curtea a menționat că hotărârile sale reprezintă interpretări care se bucură de autoritate, în lumina condițiilor sociale și morale și a nivelului de cunoaștere științifică existente în momentul pronunțării lor (a se vedea, mutatis mutandis, Cossey v. Regatul Unit, 27 septembrie 1990, § 35, sau Scoppola v. Italia (nr. 3), 22 mai 2012, § 94). Totuși, ea poate hotărî ulterior că interpretarea pe care a oferit-o în cauzele precedente poate fi dezvoltată sau că există alte motive incontestabile pentru a-și schimba interpretarea, inclusiv pentru a se asigura că modul în care interpretează Constituția reflectă schimbările sociale și coincide cu condițiile de viață ale prezentului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 13 din 14 mai 2018, § 23).

23. Curtea a avut în vedere, în mod special, datele publicate de către Biroul Național de Statistică al Republicii Moldova, care au fost obținute ca urmare a efectuării Recensământului Populației și al Locuințelor din anul 2014. Potrivit acestui recensământ, numărul populației Republicii Moldova este de 2 998 235 persoane (a se vedea, în acest sens, datele care au fost publicate după data de 31 martie 2017). De asemenea, Curtea a ținut cont și de datele recensământului din 2004, care arătau că populația Republicii Moldova numără 3 383 332 de persoane.

24. Așadar, Curtea a considerat necesar să reexamineze această jurisprudență prin prisma condițiilor de viață ale prezentului, caracterizate prin scăderea numărului populației din Republica Moldova, prin transferul masiv al populației din zonele rurale în centrele urbane și prin stabilirea domiciliului unui număr mare de cetățeni ai Republicii Moldova peste hotarele țării.

25. De asemenea, Curtea a reținut că prin Decizia nr. 10 din 23 martie 2016 a fost declarată drept inadmisibilă o sesizare având ca obiect controlul constituționalității prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. În acest sens, ea a reiterat că decizia prin care Curtea Constituțională declară o sesizare inadmisibilă produce efecte doar pentru cazul particular, iar acest fapt presupune că aceeași prevedere poate face în mod repetat obiectul controlului de constituționalitate exercitat de către instanța constituțională, inclusiv din perspectiva acelorași critici de neconstituționalitate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 7 din 4 martie 2016, § 31).

26. Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească și incidența drepturilor din Constituție invocate de către autorii acesteia.

27. Curtea a menționat că înființarea partidelor politice se bucură de protecția articolului 41 din Constituție (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998). De asemenea, ea a reținut că refuzul unei autorității competente de a înregistra un partid politic reprezintă o ingerință în dreptul la libertatea de asociere a membrilor acestuia (a se vedea, mutatis mutandis, Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 52).

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 41 din Constituție

A. Argumentele autorilor excepției de neconstituționalitate

28. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii invocă faptul că prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea privind partidele politice, care impun un număr minim de semnături pentru înregistrarea unui partid politic, contravin prevederilor articolului 41 din Constituție.

29. În acest sens, autorii excepției menționează că stabilirea condiției reprezentativității la un număr de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliați la momentul constituirii partidului în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate, instituie obstacole greu de depășit la înregistrarea unui partid politic. Aceștia consideră că, în lumina situației demografice actuale din Republica Moldova, condiția este una exagerată și nu urmărește un scop legitim.

B. Argumentele autorităților

30. În opinia sa prezentată Curții, Președintele Republicii Moldova a menționat că excepția de neconstituționalitate a prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice este nefondată.

31. Președintele Republicii Moldova a menționat că condițiile pentru înființarea și înregistrarea unui partid politic se stabilesc prin lege de către legislator, în conformitate cu dispozițiile articolului 72 alin. (3) lit. g) din Constituție. Totodată, acesta a subliniat că în Ghidul și raportul explicativ privind partidele politice, elaborat de către Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneția), s-a stabilit că cerința înregistrării unui partid politic nu reprezintă, în sine, o încălcare a articolelor 10 și 11 din Convenție, atât timp cât aceasta respectă standardul necesității într-o societate democratică.

32. Pe această cale, Președintele Republicii Moldova a conchis că cerințele stabilite la articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 nu conduc la suprimarea dreptului la asociere în partide politice și, prin urmare, Curtea Constituțională nu poate să examineze oportunitatea criteriului numeric și a celui privind reprezentativitatea.

33. În opinia prezentată de către Guvern s-a menționat că prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 sunt constituționale. Guvernul a menționat că anterior, prin Decizia nr. 10 din 23 martie 2016, Curtea Constituțională a declarat inadmisibilă sesizarea nr. 6a/2017 privind controlul constituționalității articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. În această decizie s-a stabilit că cerința reprezentativității partidelor politice ține de competența legislatorului, care, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. g) din Constituție, reglementează prin lege organică organizarea și funcționarea partidelor politice.

34. Astfel, Guvernul a menționat că stabilirea prin lege a unor criterii în vederea obținerii de către o formațiune politică a personalității juridice nu conduce la încălcarea dreptului la libera asociere în partide politice.

35. În opinia prezentată Curții, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că criticile de neconstituționalitate invocate de către autorii excepției sunt nefondate.

36. Parlamentul Republicii Moldova a menționat că, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. g) din Constituție, organizarea și funcționarea partidelor politice ține de competența legislatorului. Totodată, acesta a menționat că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a stabilit că cerința reprezentativității stabilită pentru înființarea unui partid politic nu contravine dreptului constituțional la asociere liberă al cetățenilor, însă aceasta ar putea fi neconstituțională dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea acestui drept sau la efecte similare cu o asemenea suprimare.

37. În ședința plenară publică a Curții, reprezentanții Parlamentului și Guvernului au cerut sistarea procesului motivând prin existența unei decizii anterioare a Curții Constituționale în problema dată.

C. Aprecierea Curții

38. Examinând cererea de sistare a procesului înaintată de către reprezentanții Parlamentului și Guvernului, Curtea menționează următoarele.

39. Deși dispozițiile legale contestate în prezenta cauză au mai fost supuse controlului de constituționalitate din perspectiva unor critici similare, în acest sens fiind pronunțată Decizia nr. 10 din 23 martie 2016, acest fapt nu reprezintă o circumstanță pentru sistarea procesului. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a menționat că o decizie de inadmisibilitate produce efecte doar pentru cazul particular, iar acest fapt presupune că aceeași prevedere poate face în mod repetat obiectul controlului de constituționalitate exercitat de către instanța constituțională, inclusiv din perspectiva acelorași critici de neconstituționalitate. Mai mult, articolul 60 lit. e) din Codul jurisdicției constituționale, invocat de către reprezentanții autorităților, stabilește în mod expres existența unei hotărâri anterioare a Curții Constituționale în problema examinată, și nu a unei decizii. Pe de altă parte, Curtea ține să menționeze că și în cazul existenței unei hotărâri anterioare ea poate reveni asupra propriilor sale interpretări, atunci când consideră necesar (a se vedea, în acest sens, §§ 20-22 supra).

40. Examinând excepția de neconstituționalitate în camera de consiliu, Curtea constată că Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice reglementează relațiile sociale cu privire la asocierea în partide politice și stabilește principiile de constituire, înregistrare, desfășurare și încetare a activității acestora.

41. Articolul 8 alin. (1) lit. d) din această Lege dispune cu privire la cerința criteriului numeric și a repartizării teritoriale, pentru partidul politic în curs de înregistrare. Astfel, potrivit dispozițiilor Legii, pentru înregistrarea unui partid politic este necesar un număr minim de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliate la momentul constituirii partidului în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate.

42. Curtea menționează că, potrivit articolului 27 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, actele Curții se adoptă cu votul majorității judecătorilor. Totodată, în conformitate cu dispozițiile alineatului (2) al aceluiași articol, în cazul în care la adoptarea hotărârii privind constituționalitatea actului normativ sau a tratatului internațional se înregistrează paritate de voturi, actul normativ sau tratatul internațional se prezumă constituțional, iar cauza se sistează. În alte cazuri de paritate a voturilor se consideră că hotărârea, decizia sau avizul nu au fost adoptate, iar examinarea cauzei se sistează, cu excepția cazurilor prevăzute la articolul 4 alin. (1) literele d), e), f) și h), când examinarea cauzei se amână.

43. În acest sens, Curtea menționează că la examinarea excepției de neconstituționalitate în discuție s-a înregistrat o paritate de voturi, iar din acest motiv a decis sistarea procesului pentru controlul constituționalității articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

Așadar, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g) și 140 din Constituție, articolelor 26 și 27 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, Curtea Constituțională

DECIDE:

1. Se sistează procesul pentru controlul constituționalității articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte                                    Mihai POALELUNGI

Chișinău, 1 octombrie 2018
DCC nr. 111
Dosarul nr. 52g/2018