DECIZIE
DE INADMISIBILITATE
a sesizării nr. 164g/2017
privind excepţia de neconstituţionalitate a art.52 alin. (1) și a unor prevederi din art. 53 alin. (2) și art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012
(sarcina probei, examinarea preliminară a plângerii și investigarea încălcării legislației concurențiale)

CHIŞINĂU
5 ianuarie 2018

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Tudor PANŢÎRU, preşedinte,
Dl Igor DOLEA,
Dl Victor POPA,
Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,
cu participarea dlui Gheorghe Reniță, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 12 decembrie 2017,
Înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând la 5 ianuarie 2018 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 52 alineatul (1) și a sintagmei „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alineatul (2) și 55 alineatul (1) din Legea concurenței nr.183 din 11 iulie 2012, ridicată de către avocatul Viorel Sîrghi, în dosarul nr.3a-330/17, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională, la 12 decembrie 2017, de către completul de judecată din cadrul Curții de Apel Chișinău (Ion Secrieru, Valeri Efros și Aliona Danilov), în temeiul articolului 135 alin.(1) lit. a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 7 aprilie 2016, SRL „Arax-Impex" a depus la Consiliul Concurenței o plângere privind existența unor practici anticoncurențiale, solicitând, printre altele, inițierea unei investigații pentru constatarea abuzului de poziție dominantă.

4. Prin decizia nr. APD-29 din 9 iunie 2016, Plenul Consiliului Concurenţei a respins plângerea în legătură cu lipsa temeiurilor rezonabile pentru a suspecta încălcarea Legii concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012. La 15 iulie 2016, SRL „Arax-Impex" a contestat în instanța de contencios administrativ decizia menționată, prin care a solicitat anularea acesteia.

5. Prin hotărârea din 27 decembrie 2016, Judecătoria Buiucani, mun. Chișinău, a respins cererea de chemare în judecată. La 23 ianuarie 2017, SRL „Arax-Impex" a declarat apel împotriva hotărârii.

6. La 5 octombrie 2017, în cadrul ședinței de judecată a instanței de apel avocatul Viorel Sîrghi a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 52 alineatul (1) și a sintagmei „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alineatul (2) și 55 alineatul (1) din Legea concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012.

7. Prin încheierea Curții de Apel Chișinău din aceeași dată, instanţa a dispus ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi transmiterea sesizării în adresa Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

B. Legislația pertinentă

8. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 9
Principiile fundamentale privind proprietatea

„(1) Proprietatea este publică şi privată. Ea se constituie din bunuri materiale şi intelectuale.

(2) Proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăţilor şi demnităţii omului.

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sunt factorii de bază ai economiei."

Articolul 20
Accesul liber la justiţie

„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 114
Înfăptuirea justiţiei

„Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti."

Articolul 126
Economia

„[...]

(2) Statul trebuie să asigure:

a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii;

b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

[...]"

9. Prevederile relevante ale Legii concurenței nr.183 din 11 iulie 2012 (publicată în M.O., 2012, nr.193-197, art.667) sunt următoarele:

Articolul 52
Sarcina probei

„(1) La sesizarea presupuselor acţiuni anticoncurențiale, autorul plângerii trebuie să prezinte probe în susţinerea faptelor pe care îşi întemeiază plângerea.

(2) Întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi care invocă beneficiul exceptării prevăzut la art.6 îi revine sarcina de a dovedi că sunt îndeplinite condiţiile din respectivul articol sau prevederile regulamentelor respective.

(3) În procedura de examinare a presupuselor cazuri de încălcare a legislaţiei concurenţiale, sarcina probei încălcării îi revine Consiliului Concurenţei.

(4) În scopul aplicării prezentei legi, Consiliul Concurenţei poate să utilizeze ca mijloc de probă orice element de fapt şi de drept, inclusiv informaţii confidenţiale dobîndite în modul prevăzut de lege, care servesc la constatarea existenţei sau lipsei încălcării.

(5) În scopul aplicării prezentei legi, Consiliul Concurenţei admite atât probe directe, cât şi probe indirecte. Probe directe sunt depoziţiile martorilor sau ale altor persoane, probele materiale, înscrisurile, înregistrările audio şi/sau video, concluziile experţilor şi orice alte dovezi care probează în mod expres existenţa sau lipsa unei încălcări a legii. Probe indirecte sunt probele care dau naştere unei concluzii logice precum că o încălcare a legii există sau a existat la un moment dat ori nu există şi nu a existat la un moment dat.

(6) Probe care stau la baza luării deciziei Plenului Consiliului Concurenţei sunt probele obţinute de angajaţii Consiliului Concurenţei, precum şi cele prezentate de părţi sau terţe persoane."

Articolul 53
Examinarea preliminară a plângerii

„(1) Examinarea preliminară a plângerii privind presupusele acţiuni anticoncurenţiale se efectuează în termen de 30 de zile lucrătoare de la data depunerii.

(2) În cadrul examinării preliminare a plângerii, Consiliul Concurenţei determină dacă există temeiuri rezonabile pentru a suspecta încălcarea legislaţiei concurenţiale.

(3) Dacă consideră că, în baza informaţiilor prezentate de autorul plângerii şi a celor acumulate pe parcursul examinării preliminare, nu există temeiurile menţionate la alin.(2), Consiliul Concurenţei va informa în scris autorul plângerii despre aceasta, indicând motivele unei asemenea concluzii, şi îi va acorda un termen de 10 zile lucrătoare în care acesta să-şi exprime în scris punctul de vedere. În cazul dat, termenul prevăzut la alin.(1) se suspendă. Consiliul Concurenţei nu este obligat să ia în considerare orice alte observaţii scrise prezentate după expirarea termenului de 10 zile lucrătoare.

(4) În cazul în care autorul plângerii nu prezintă observaţii relevante în termenul menţionat la alin.(3), plângerea este considerată retrasă în mod tacit. În notificarea expediată autorului plângerii, Consiliul Concurenţei îl va informa şi despre efectele neprezentării observaţiilor.

(5) Dacă autorul plângerii îşi expune observaţiile în termenul menţionat la alin.(3), Consiliul Concurenţei:

a) respinge prin decizie plângerea, în cazul în care obiecţiile primite nu conduc la o altă evaluare a plângerii; sau

b) dispune prin dispoziţie efectuarea investigaţiei.

(6) Pentru a respinge o plângere pe motiv că comportamentul sesizat nu contravine regulilor de concurenţă sau nu intră în sfera lor de aplicare, Consiliul Concurenţei nu este obligat să ţină cont de circumstanţele care nu i-au fost aduse la cunoştinţă de către autorul plângerii şi pe care nu le-ar fi putut descoperi decât investigând cazul.

(7) Decizia de respingere a plângerii, adoptată conform alin.(5) lit.a), împiedică autorul plângerii să ceară redeschiderea procedurii de examinare preliminară a plângerii sau să depună o nouă plângere cu privire la acelaşi obiect şi pe aceleaşi temeiuri.

(8) Consiliul Concurenţei are dreptul să solicite autorului plângerii informaţii complementare celor prezentate pentru a se putea determina asupra necesităţii iniţierii unei investigaţii ca urmare a plângerii depuse.

(9) În caz de ambiguitate a plângerii, Consiliul Concurenţei poate solicita autorului plângerii precizarea obiectului plângerii şi temeiurilor acesteia."

Articolul 54
Solicitarea informaţiilor

„(1) În scopul exercitării atribuţiilor sale, Consiliul Concurenţei are dreptul să solicite şi să obţină de la întreprinderi, asociaţii de întreprinderi, de la autorităţi ale administraţiei publice documentele şi informaţiile necesare.

(2) Consiliul Concurenţei solicită în scris informaţiile necesare, indică temeiul juridic şi scopul solicitării informaţiei, precizează informaţiile solicitate şi stabileşte un termen rezonabil în care acestea trebuie furnizate, precum şi specifică sancţiunile prevăzute de lege pentru nefurnizarea de informaţii ori pentru furnizarea unei informaţii inexacte, incomplete sau care induce în eroare.

(3) Întreprinderile şi asociaţiile de întreprinderi nu pot fi obligate să recunoască că au comis o încălcare, dar sunt obligate să răspundă la întrebări factuale şi să furnizeze documente chiar dacă aceste documente sau informaţii pot fi folosite pentru a stabili împotriva lor sau altei întreprinderi existenţa unei încălcări.

(4) Obligaţia de a furniza informaţiile solicitate în numele întreprinderii sau al asociaţiei de întreprinderi în cauză îi revine proprietarilor întreprinderilor ori reprezentanţilor întreprinderilor sau asociaţiilor de întreprinderi, iar în cazul persoanelor juridice, societăţilor sau asociaţiilor care nu au personalitate juridică, îi revine persoanelor autorizate să le reprezinte în temeiul legii sau al statutului. Avocaţii autorizaţi să acţioneze în mod corespunzător vor furniza informaţiile în numele clienţilor lor. Aceştia din urmă au în continuare întreaga responsabilitate în cazul în care informaţiile furnizate sunt incomplete, inexacte sau induc în eroare.

(5) În scopul exercitării atribuţiilor sale, Consiliul Concurenţei are dreptul să intervieveze orice persoană fizică sau juridică care consimte să fie intervievată în scopul obţinerii de informaţii privind obiectul investigaţiei.

(6) În cazul în care doresc să intervieveze o persoană, angajaţii Consiliului Concurenţei sunt obligaţi să indice, înainte de a începe interviul, temeiul juridic (dispoziţia Plenului Consiliului Concurenţei privind iniţierea investigaţiei) şi scopul interviului, intenţia lor de a înregistra interviul şi dreptul persoanei de a refuza intervievarea.

(7) Interviul poate fi luat prin orice mijloace, inclusiv prin telefon sau internet. Consiliul Concurenţei poate înregistra sub orice formă declaraţiile făcute de persoanele intervievate. O copie a înregistrării trebuie pusă la dispoziţia persoanei intervievate pentru aprobare. Totodată, Consiliul Concurenţei stabileşte un termen rezonabil în care persoana intervievată îi poate comunica orice corectare ce trebuie făcută în declaraţie. Corectările vor fi comunicate în scris."

Articolul 55
Investigarea

„(1) Dacă după examinarea preliminară a plângerii se consideră că, în baza informaţiilor prezentate de autorul plângerii şi a celor acumulate pe parcursul examinării preliminare, există temeiuri rezonabile pentru a suspecta încălcarea legislaţiei concurenţiale, Plenul Consiliului Concurenţei adoptă o dispoziţie de iniţiere a investigaţiei concurenţiale.

(2) Plenul Consiliului Concurenţei este în drept să dispună din oficiu iniţierea investigaţiei în baza materialelor de care dispune.

(3) Prin dispoziţia de iniţiere a unei investigaţii, Plenul Consiliului Concurenţei desemnează un raportor responsabil pentru întocmirea raportului asupra investigaţiei, pentru comunicarea acestuia părţilor în cauză, pentru primirea observaţiilor şi prezentarea raportului în şedinţa Plenului Consiliului Concurenţei. Raportorul desemnat instrumentează toate actele procedurii de investigaţie şi propune Plenului Consiliului Concurenţei dispunerea măsurilor care sunt de competenţa acestuia.

(4) Dispoziţia de iniţiere a investigaţiei nu stabileşte comiterea unei încălcări a legislaţiei concurenţiale. Încălcarea legislaţiei concurenţiale se constată prin decizie a Plenului Consiliului Concurenţei.

(5) Consiliul Concurenţei este abilitat să stabilească diferite grade de prioritate pentru cazurile pe care urmează să le investigheze, în dependenţă de gravitatea încălcării şi de interesul public."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

10. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul a susținut că prevederile art. 52 alin. (1) din Legea concurenței pun în sarcina autorului plângerii probarea presupuselor acţiuni anticoncurențiale, contrar dezideratului conform căruia autoritățile publice trebuie să aibă un rol activ în examinarea petițiilor. În acest sens, autorul sesizării menționează că, potrivit reglementărilor Uniunii Europene, autoritățile de concurență din statele membre ar trebui să fie implicate în mai mare măsură în scopul asigurării aplicării eficiente a normelor comunitare de concurență.

11. La fel, autorul excepției menționează că sintagma „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alin. (2) și 55 alin. (1) din Legea concurenței nu este previzibilă și acordă o marjă largă de discreție Consiliului Concurenţei de a decide dacă să inițieze sau nu o investigație privind încălcarea legislaţiei concurențiale, ceea ce poate să conducă la abuzuri. Totodată, deciziile Consiliului Concurenţei privind neinițierea investigației concurențiale nu pot fi supuse unui control judecătoresc eficient. Or, instanțele de judecată nu pot aprecia dacă din plângerea depusă la Consiliul Concurenţei au rezultat sau nu „temeiuri rezonabile" pentru inițierea investigației concurențiale.

12. Potrivit autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile contestate contravin articolelor 9, 20, 54, 114 și 126 alin.(2) lit.a) și b) din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în speță a Legii concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012, ține de competența Curții Constituționale.

15. Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, fiind ridicată de către avocatul Viorel Sîrghi, în dosarul nr.3a-330/17, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, este formulată de subiectul abilitat cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

16. Curtea reiterează că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

17. Curtea reține că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul 52 alin.(1) și sintagma „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alineatul (2) și 55 alineatul (1) din Legea concurenței.

18. Curtea observă că dispozițiile articolului 52 alin. (1) din lege stabilesc că, la sesizarea presupuselor acţiuni anticoncurențiale, autorul plângerii trebuie să prezinte probe în susţinerea faptelor pe care îşi întemeiază plângerea, iar prevederile articolelor 53 alineatul (2) și 55 alineatul (1) din lege vizează examinarea preliminară a plângerii și dispunerea inițierii unei investigații concurențiale de către Consiliul Concurenței.

19. Curtea constată că, deși autorul excepţiei de neconstituţionalitate invocă articolele 9, 20, 54, 114 și 126 alin.(2) lit. a) și b) din Constituţie, în esență, acesta susține că prevederile contestate nu corespund cerințelor de calitate a legii.

20. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că articolul 52 alin.(1) din Legea concurenței consacră regula actori incumbit probatio, conform căreia sarcina probei revine aceluia care reclamă. Astfel, cel ce face o afirmație trebuie să o dovedească.

21. Curtea menționează că această regulă este operabilă la sesizarea presupuselor acțiuni anticoncurențiale. De altfel, și articolul 2, intitulat „Sarcina probei", din Regulamentul (CE) nr.1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele 81 şi 82 din tratat prevede că: „În orice procedură națională sau comunitară de aplicare a articolelor 81 și 82 din tratat, sarcina probei unei încălcări a articolului 81 alineatul (1) sau a articolului 82 din tratat revine părții sau autorității care invocă încălcarea. Întreprinderii sau asociației de întreprinderi care invocă beneficiul articolului 81 alineatul (3) din tratat îi revine sarcina de a dovedi că sunt îndeplinite condițiile din respectivul alineat."

22. Așadar, Curtea relevă că faptele sau datele invocate în plângere trebuie, în mod firesc, să aibă un grad de certitudine mai mic decât cel necesar în cazul probelor cerute pentru a fi constatată o încălcare a Legii concurenței.

23. În același timp, Curtea observă că, potrivit articolului 52 alin.(3) din Legea concurenței, în procedura de examinare a presupuselor cazuri de încălcare a legislaţiei concurențiale, sarcina probei încălcării îi revine și Consiliului Concurenţei.

24. Prin urmare, Curtea constată că sarcina probei (onus probandi) îi revine: 1) autorului plângerii, de a dovedi cele afirmate, până la inițierea investigației concurențiale; iar 2) Consiliului Concurenţei, de a demonstra încălcarea Legii concurenței, după inițierea investigației concurențiale.

25. Cu referire la alegațiile autorului excepției, potrivit cărora sintagma „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alin.(2) și 55 alin. (1) din Legea concurenței nu este previzibilă, Curtea reține că acestea sunt neîntemeiate. Întrucât, potrivit sensului comun al termenului „temeiuri rezonabile", utilizat de legiuitor, aceasta presupune existenţa faptelor sau a informaţiilor care ar convinge un observator obiectiv că persoana în cauză ar fi putut săvârși o încălcare a legislaţiei concurențiale. Aprecierea va depinde de toate circumstanţele cazului particular, de asemenea, faptele care conturează o suspiciune rezonabilă nu trebuie să fie de acelaşi nivel ca şi cele necesare pentru a justifica o constatare concretă a încălcării legislaţiei concurențiale și, după caz, aplicarea unor măsuri corespunzătoare.

26. În acest sens, Consiliul Concurenţei este obligat, prin efectul legii, să întreprindă acțiuni indispensabile în vederea deciderii asupra inițierii sau nu a unei investigații privind pretinsele încălcări ale legislaţiei concurențiale și să nu se limiteze doar la o abordare superficială sau formală a celor invocate de autorul plângerii. De altfel, articolul 54 alin.(1) și (2) din Legea concurenței prevede în mod expres că, în scopul exercitării atribuţiilor sale, Consiliul Concurenţei are dreptul să solicite şi să obţină de la întreprinderi, asociaţii de întreprinderi, de la autorități ale administrației publice documentele şi informațiile necesare.

27. Curtea relevă că o altă garanție rezidă în faptul că, în conformitate cu articolul 53 alin. (3) din aceeași lege, în cazul în care nu există temeiuri rezonabile pentru a suspecta încălcarea legislaţiei concurențiale, Consiliul Concurenţei va informa în scris autorul plângerii, care, la rândul său, poate să exprime în scris, în termen de 10 zile lucrătoare, observațiile sale.

28. În același timp, Curtea observă că deciziile sau prescripţiile Consiliului Concurenţei pot fi contestate nemijlocit în instanţa de contencios administrativ competentă în termen de 30 de zile de la primirea lor [art. 41 alin.(6) din lege]. Astfel, instanța de judecată nu este limitată în competență, având posibilitatea să analizeze toate chestiunile de fapt şi de drept pertinente pentru a putea statua asupra legalităţii deciziei Consiliului Concurenţei şi a sancționa un eventual abuz al Conciliului.

29. Sintetizând cele reliefate supra, Curtea reține că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate este vădit nefondată şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin. (3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale și al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

D E C I D E:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 52 alineatul (1) și a sintagmei „temeiuri rezonabile" din articolele 53 alineatul (2) și 55 alineatul (1) din Legea concurenței nr. 183 din 11 iulie 2012, ridicată de către avocatul Viorel Sîrghi, în dosarul nr.3a-330/17, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte            Tudor PANŢÎRU

Chişinău, 5 ianuarie 2018
DCC nr. 3
Dosarul nr. 164g/2017