Ghid privind articolul 1 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului

© Curtea Constituțională, pentru prezenta traducere în limba română.

Garanțiile procedurale în cazul expulzării străinilor

 

Introducere

1.   Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, adoptată pe 22 noiembrie 1984, a intrat în vigoare pe 1 noiembrie 1998.

2.   Protocolul în discuție recunoaște unele drepturi care nu erau încă garantate nici de Convenția europeană, nici de Protocoalele sale anterioare: dreptul la garanții procedurale în cazul expulzării unui străin de pe teritoriul unui stat (articolul 1), dreptul unui condamnat la reexaminarea condamnării sau a pedepsei de o instanță superioară (articolul 2), dreptul la o indemnizație în cazul unei erori judiciare (articolul 3), dreptul de a nu fi urmărit sau condamnat penal, din cauza unei infracțiuni pentru care persoana a fost deja achitată sau condamnată („ne bis in idem”) (articolul 4) și, în cele din urmă, egalitatea în drepturi și în responsabilități a soților (articolul 5).

3.   Articolul 1 din Protocolul nr. 7 este redactat în felul următor:

Articolul 1 - Garanțiile procedurale în cazul expulzărilor de străini

1. Un străin care își are reședința în mod legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în temeiul executării unei hotărâri luate conform legii, iar el trebuie să poată :

a. să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale ;

b. să ceară examinarea cazului său ; și

c. să ceară să fie reprezentat în acest scop în fața autorităților competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de către această autoritate.

2. Un străin poate fi expulzat înainte de exercitarea drepturilor enumerate la paragraful 1 lit. (a), (b) și (c) al acestui articol, atunci când expulzarea este necesară în interesul ordinii publice sau se întemeiază pe motive de securitate națională.

4. Prima dispoziție din Protocolul nr. 7 este împărțită în două paragrafe (Nolan și K. v. Rusia, 2009, § 114).

5. O primă garanție prevăzută de articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 stabilește că străinul vizat nu poate fi expulzat „decât în temeiul unei hotărâri luate conform legii”.

6. Apoi, primul paragraf enumeră garanțiile procedurale care trebuie asigurate de statele părți la Protocolul nr. 7 în cazul expulzării străinilor:

a. să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale ;

b. să ceară examinarea cazului său ; și

c. să ceară să fie reprezentat în acest scop în fața autorităților competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de către această autoritate.

7. Cel de-al doilea paragraf prevede circumstanțele în care străinul poate fi expulzat înainte de exercitarea drepturilor recunoscute de paragraful 1 literele a), b) și c):

- în interesul ordinii publice

- din motive de securitate națională.

8. Trebuie reamintit că, „potrivit unui principiu de drept internațional bine-stabilit, statele pot controla, fără prejudicierea angajamentelor lor care derivă din tratate, intrarea, șederea și îndepărtarea străinilor de pe teritoriul lor. Convenția nu garantează dreptul străinului de a intra sau de a-și avea reședința într-o țară aleasă” (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 114 ; Ilias și Ahmed v. Ungaria [MC], 2019, § 125 ; și De Souza Ribeiro v. Franța [MC], 2012, § 77).

9. Conform raportului explicativ privind Protocolul nr. 7, prin adoptarea articolului 1 din Protocolul nr. 7, statele au convenit cu privire la garanțiile procedurale „minime” în cazul expulzării (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 117). Acest fapt le permite să asigure protecția necesară în cazurile care nu sunt acoperite de alte instrumente internaționale și să implementeze protecția în cadrul sistemului de control prevăzut de Convenție (a se vedea punctul 7 din raportul explicativ).

10. În cauza Maaouia v. Franța [MC], 2000, §§ 36-40, Curtea a considerat că, adoptând articolul 1 din Protocolul nr. 7, care conține garanții specifice procedurilor de expulzare a străinilor, „statele și-au exprimat în mod clar voința de a nu include aceste proceduri în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 din Convenție” (dreptul la un proces echitabil). Astfel, ea a confirmat că deciziile privind intrarea, șederea și îndepărtarea străinilor nu implică contestații privind drepturile sau obligațiile civile ale reclamantului și nici nu se referă la caracterul justificat al unei acuzații penale împotriva sa, în sensul articolului 6 § 1 al Convenției.

11. Totuși, Curtea a subliniat că, în cazul expulzării, garanțiile precise prevăzute la articolul 1 din Protocolul nr. 7 de care se bucură străinii se adaugă la protecția acordată acestora în special prin articolele 3 și 8 din Convenție, combinate cu articolul 13 (Lupsa v. România, 2006, § 51; Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 54). Mai multe detalii privind protecția procedurală oferită de alte articole ale Convenției pot fi găsite în Ghidul privind articolul 8 din Convenție și în Ghidul privind imigrația.

12. În cele din urmă, în contextul articolului 1 din Protocolul nr. 7, Curtea a avut în vedere că obiectul și scopul Convenției, ca instrument pentru protecția drepturilor omului, impun o înțelegere și o aplicare a prevederilor sale într-un mod care să le ofere exigențelor lor un caracter concret și efectiv nu teoretic și iluzoriu (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 122; Takus v. Grecia, 2012, § 63; și Geleri v. România, 2011, § 48). Este un principiu general de interpretare a dispozițiilor Convenției și a protocoalelor sale în ansamblul lor (Muhammad și Muhammad vs. România [MC], 2020, § 114).

 

I.               Condițiile aplicabilității

Articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7

„1. Un străin care își are reședința în mod legal pe teritoriul unui stat (…)”

Cuvinte-cheie din HUDOC

Reședință în mod legal (P7-1-1) – Expulzarea unui străin (P7-1-1)

 

A.   Reședință în mod legal

13. Articolul 1 din Protocolul nr. 7 este aplicabil doar în cazul expulzărilor străinilor care își „au reședința în mod legal” pe teritoriul unei părți contractante (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 91; Georgia v. Rusia (I) [MC], 2014, § 228 și Sejdovic și Sulejmanovic v. Italia (dec.), 2002).

14. Cu privire la conceptul de „reședință”, protocolul explicativ precizează că „termenul reședință tinde să excludă aplicarea acestui articol în cazul străinului care a ajuns într-un port sau în orice alt punct de intrare, dar care încă nu a făcut obiectul controlului imigrării, precum și în cazul străinului care a fost admis pe teritoriul unui stat doar în tranzit sau în calitate de non-rezident, pentru o perioadă limitată. De asemenea, această perioadă acoperă și perioada anterioară deciziei privind cererea de acordare a unui permis de ședere” (a se vedea punctul 9 din raportul explicativ).

15. Curtea a confirmat că „termenul reședință tinde să excludă aplicarea acestui articol în cazul străinului care nu a făcut încă obiectul controlului imigrării sau care a fost admis pe teritoriul unui stat în tranzit sau pentru o perioadă scurtă” (Yildirim v. România (dec.), 2007; S.C. v. România, 2015, § 83).

16. Curtea a avut ocazia să vină cu precizări privind semnificația conceptului de „reședință” în cauza Nolan și K. v. Rusia, 2009. În acest caz, Curte a arătat că, pe de o parte, conceptul de „reședință” este mai larg decât cel al simplei „prezențe fizice” pe teritoriul unui stat și, pe de altă parte, că termenul „reședință” îi exclude pe străinii care nu au fost admiși pe teritoriul unui stat sau care au fost admiși doar în scopuri non-rezidențiale. Mai mult, Curtea a adăugat că conceptul de „reședință” este legat de conceptul autonom de „domiciliu” dezvoltat în baza articolului 8 din Convenție, prin faptul că cele două nu se limitează la prezența fizică, ci depind de existența unor legături suficiente și continue cu un loc desemnat (ibidem, § 110). Astfel, Curtea a considerat că, după ce a fost admis în scopuri rezidențiale și după ce și-a stabilit reședința într-un anumit stat, străinul nu încetează să fie un „rezident” de fiecare dată când pleacă în străinătate, indiferent de durata deplasării sale (ibidem, § 111).

17. Cu privire la conceptul „în mod legal”, raportul explicativ menționează că „expresia în mod legal face referire la legislația națională a statului în discuție. Legislația națională stabilește condițiile pe care persoana trebuie să le întrunească pentru ca prezența sa pe teritoriu să fie considerată „legală”. Această dispoziție este aplicabilă nu doar în cazul străinului care a intrat în mod legal pe teritoriu, dar și cazul străinului care a intrat în mod ilegal și a cărui situație a fost legalizată ulterior. Pe de altă parte, în cazul străinului ale cărui intrare și ședere au fost supuse unor condiții, de exemplu condiției unei durate determinate, și care nu mai întrunește acele condiții, nu se poate considera că se află „în mod legal” pe teritoriul statului” (a se vedea punctul 9 din raportul explicativ).

18. Curtea a notat în jurisprudența sa că „pentru a fi legală, reședința trebuie să respecte legislația statului în discuție” (Yildirim v. România (dec.), 2007; a se vedea, de asemenea Sultani v. Franța, 2007, 88; Bolat v. Rusia, 2006, § 76). Astfel, dreptul național trebuie să stabilească condițiile care trebuie întrunite pentru ca prezența unei persoane pe teritoriu să fie considerată legală (Sharma v. Letonia, 2016, § 73).

19. Curtea a reținut că străinul nu-și avea reședința în mod legal pe teritoriul unei țări atunci când nu putea beneficia de un permis de ședere valabil (Sejdovic și Sulejmanovic v. Italia (dec.), 2002, și Sulejmanovic și Sultanovic v. Italia (dec.), 2002), din momentul în care cererea sa de a beneficia de statutul de refugiat politic i-a fost refuzată în mod definitiv (S.T. v. Franța, decizia Comisiei, cererea nr. 20649/92, 8 februarie 1993) sau atunci când, după expirarea unei vize provizorii, a rămas în țara respectivă în așteptarea rezultatului procedurii inițiate pentru obținerea unui permis de ședere sau a statutului de refugiat (Voulfovitch și Oulianova v. Suedia, decizia Comisiei, 1993) sau în așteptarea examinării cererii sale de azil (S.C. v. România, 2015, § 84-85 și N.M. v. România, 2015, § 104-105). Aceeași concluzie este valabilă și în cazul străinului care a primit un permis de ședere valabil până la o anumită dată dar care, după expirarea valabilității acestuia, nu a inițiat proceduri pentru extinderea lui (Yildirim v. România (dec.), 2007).

20. Mai mult și la modul mai general, străinul care nu a obținut niciodată un permis de ședere nu poate beneficia de garanțiile articolului 1 din Protocolul nr. 7 (A.M. și alții v. Suedia (dec.), 2009). În cele din urmă, străinul care a intrat în mod ilegal într-o țară cu o viză falsă nu este neapărat un rezident legal (T.A. v. Suedia, decizia Comisiei, 1994).

21. În schimb, se consideră că are reședință în mod legal străinul care deține un titlu de ședere valabil la momentul expulzării (Vowak v. Ucraina, 2011, § 80) și străinul care are dreptul de ședere pe teritoriul unui stat reclamat în virtutea dreptului național în calitate de solicitant al statutului de refugiat (Ahmed v. România, 2010, § 46). Faptul că autoritatea națională competentă revocă permisul de ședere al unui străin nu împiedică ca cel din urmă să fie considerat un „rezident legal” dacă, la momentul expulzării, decizia în discuție este suspendată până la verificarea legalității măsurii de un tribunal național (Bolat v. Rusia, 2006, § 78).

22. În principiu, dacă condiția reședinței legale nu este respectată, articolul 1 din Protocolul nr. 7 nu este aplicabil și Curtea declară cererea inadmisibilă, dată fiind incompatibilitatea sa ratione materiae cu dispozițiile Convenției, în sensul articolului 35 § 3 (Sulejmanovic și Sultanovic v. Italia (dec.), 2002; Yildirim v. România (dec.), 2007; S.C. v. România, 2015, § 86).

 

B. Expulzare

23. Curtea a reamintit în mod constant că Înaltele Părți contractante dispun de o putere discreționară pentru a decide expulzarea unui străin prezent pe teritoriul lor, dar această putere trebuie exercitată astfel încât să nu se încalce drepturile Convenției garantate persoanei vizate (Bolat v. Rusia, 2006, § 81 și Nowak v. Ucraina, 2011, § 81).

24. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut în mod clar că noțiunea de „expulzare” este „o noțiune autonomă, independentă de orice definiție oferită de legislațiile naționale” și că, „cu excepția extrădării, orice măsură de constrângere a străinului la părăsirea teritoriului pe care ședea în mod legal constituie o „expulzare” în scopul articolului 1 din Protocolul nr. 7” (Bolat v. Rusia, 2006, § 79; Nolan și K. v. Rusia, 2009, § 112; a se vedea, de asemenea, punctul 10 din raportul explicativ).

25. Astfel, Curtea a calificat drept expulzare îndepărtarea reclamantului de la domiciliul său și îmbarcarea sa într-un avion care zbura spre un alt stat (Bolat v. Rusia, 2006, § 79). De asemenea, o decizie care-i interzice reclamantului să se întoarcă în statul reclamat după următoarea sa ieșire din țară, făcând astfel definitivă plecarea solicitantului, reprezintă o expulzare (Nolan și K. v. Rusia, 2009, § 112).

26. În schimb, în cauza Yildirim v. România (dec.), 2007, Curtea a observat că, în măsura în care reclamantul nu își avea reședința pe teritoriul României, lui i s-a refuzat dreptul de a intra pe teritoriu fără a fi aplicată o decizie de expulzare. În cauza Davies și alții v. România (dec.), 2003, Curtea a constatat că primul reclamant nu a fost supus niciunei proceduri de expulzare, ci pur și simplu i-a fost retras temporar, din motive de ordine publică, dreptul de acces și de ședere pe teritoriul României. În acest caz, după ce a observat că nu a existat o expulzare, Curtea a declarat cererea reclamantului incompatibilă ratione materiae, în baza articolului 1 din Protocolul nr. 7.

27. Este aplicabil articolul 1 din Protocolul nr. 7 dacă ordinul de expulzare nu a fost executat? Curtea a răspuns la această întrebare în cauza Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, §§ 21-23. Cererea a fost introdusă de o cetățeană sârbă care-și avea reședința în statul reclamat de la vârsta de opt ani, unde a obținut un permis de ședere reînnoit până în 2014, dată la care ministrul de Interne a pus capăt dreptului ei de azil. Astfel, a fost pronunțată o decizie de expulzare în privința ei, pentru că reprezenta un risc pentru securitatea națională. Reclamanta a depus o cerere la Curte pe 1 aprilie 2016, susținând că procedura în cadrul căreia s-a dispus să părăsească teritoriul „fostei Republici Iugoslave a Macedoniei” nu oferea garanții procedurale minime. În particular, ea a pretins că nu a luat cunoștință de și nu a putut contesta probele împotriva sa. Curtea a decis să examineze acest capăt sub aspectul articolului 1 din Protocolul nr. 7.

28. Pentru a ști dacă articolul 1 din Protocolul nr. 7 era aplicabil chiar în lipsa unei expulzări, Curtea a realizat o analiză a consecințelor practice ale existenței deciziei de expulzare: ea a reținut că decizia de expulzare punea capăt bazei legale a reședinței reclamantei în țară și conținea un ordin explicit de a părăsi țara în termenul stabilit (§ 22). De asemenea, Curtea a ținut cont de faptul că decizia de expulzare nu a fost revocată sau invalidată și că autoritățile naționale nu au suspendat executarea sa și nu i-au permis reclamantei să rămână pe teritoriul statului reclamat (a se vedea, pentru o soluție contrară, Saeed v. Danemarca (dec.), 2014, § 7). Mai mult, executarea acestei decizii nu a făcut obiectul altei cerințe de formă. Din aceste motive, reclamanta risca să fie expulzată în orice moment (§ 22). Curtea a considerat că faptul că reclamanta a obținut o permisiune unică de părăsire și de revenire în statul reclamat și lipsa executării deciziei de expulzare nu erau suficiente pentru a se conchide că decizia menționată nu mai era în vigoare sau că nu putea conduce la expulzarea reclamantei. Mai mult, faptul că reclamanta a continuat să rămână pe teritoriul statului reclamat se baza pe marja discreționară a autorităților naționale și nu se fundamenta pe nicio dispoziție legală (§ 22).

29. În asemenea circumstanțe, Curtea a conchis că decizia ministrului de Interne care a dispus că reclamanta să părăsească statul reclamat trebuia considerată, din toate punctele de vedere, o măsură de expulzare luată împotriva ei, fapt care făcea aplicabil articolul 1 din Protocolul nr. 7 la Convenție (§ 23).

 

II. Garanții substanțiale: expulzarea „în temeiul executării unei hotărâri luate conform legii”

Articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7

„Un străin care își are reședința în mod legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în temeiul executării unei hotărâri luate conform legii (...)”

Cuvinte-cheie din HUDOC

Prevăzut de lege (P7-1-1) – Accesibilitate (P7-1-1) – Garanții împotriva abuzurilor (P7-1-1)

 

A.   Principii generale

30. O primă garanție fundamentală prevăzută la articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 stabilește că străinul vizat nu poate fi expulzat „decât în temeiul executării unei hotărâri luate conform legii” (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, 118). Această expresie presupune un sens similar oriunde este utilizată în Convenție și în Protocoalele sale (ibidem).

31. Termenul „lege” presupune „legea națională a statului în discuție. Astfel, decizia trebuie luată de autoritatea competentă conform dispozițiilor dreptului material și normelor de procedură aplicabile” (Bolat v. Rusia, 2006, § 81).

32. Totodată, s-a precizat că referirea la „lege” privește nu doar existența unei baze în dreptul național, dar atrage atenție și asupra calității legii, fapt care presupune accesibilitatea și previzibilitatea acesteia, precum și o protecție împotriva încălcărilor arbitrare din partea puterii publice ale drepturilor garantate de Convenție (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 118 ; Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 55 ; Ahmed v. România, 2010, § 52 ; Kaya v. România, 2006, § 55 ; Lupsa v. România, 2006, § 55). Acest fapt este valabil și pentru articolele Convenției care conțin garanții procedurale, la fel ca și pentru articolul 1 din Protocolul nr. 7, deoarece există o jurisprudență constantă potrivit căreia preeminența dreptului, menționată în mod expres în preambulul Convenției, este o valoare inerentă tuturor articolelor din Convenție (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 118). Acest fapt presupune că, deși o expulzare poate fi efectuată în baza executării unei hotărâri luate în conformitate cu legea, dacă aceasta din urmă nu îndeplinește cerințele din Convenție, atunci ea conduce la încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 7.

33. Nu poate fi făcută nicio excepție de la această regulă (Sharma v. Letonia, 2016, § 80 și Bolat v. Rusia, 2006, § 81).

34. În contextul expulzării din motive de securitate națională, s-a precizat că, având în vedere particularitatea acestui context și faptul că amenințările la adresa securității naționale pot varia și pot fi imprevizibile sau dificil de definit în prealabil (a se vedea, mutatis mutandis, C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 40), exigența previzibilității legii nu ajunge atât de departe încât să oblige statele să adopte dispoziții care să enumere în mod detaliat toate comportamentele susceptibile să conducă la o decizie de expulzare a unei persoane din motive de securitate națională (Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, § 35).

 

B. Exemple

35. În cauza Bolat v. Rusia, 2006, Curtea a constatat că nu a fost luată nicio decizie „în conformitate cu legea” deoarece nu a fost pronunțată nicio hotărâre judecătorească prin care să se dispună expulzarea reclamantului, hotărâre impusă de legislația statului reclamat pentru expulzarea unui străin (§§ 81-82).

36. În cauza Sharma v. Letonia, 2016, privind expulzarea unui cetățean indian din Lituania, dreptul național prevedea că un act administrativ intra în vigoare în mod obișnuit din momentul notificării destinatarului. Totuși, introducerea unui recurs în fața unei autorități ierarhic superioare ar fi suspendat executarea actului în discuție, cu excepția cazului în care condițiile de executare urgentă a unui act administrativ erau definite într-o lex specialis sau în decizia contestată. În acest caz, decizia inițială de expulzare a reclamantului a fost adoptată pe 13 iuie 2005 și a intrat în vigoare în aceeași zi în care i-a fost notificată reclamantului. A doua zi, reclamantul a depus un recurs care suspenda, în principiu, executarea deciziei inițiale de expulzare până la intrarea în vigoare a deciziei pronunțate ca urmare a recursului formulat. Autoritățile naționale nu au invocat niciun motiv care să justifice o expulzare de urgență. În cadrul recursului, soluționat pe 11 iulie 2005, s-a menționat că decizia a intrat în vigoare din momentul notificării reclamantului. Pe 12 iulie 2005, reclamantul a fost expulzat fără ca decizia de expulzare să-i fie notificată. Potrivit Curții, expulzarea reclamantului se baza pe o decizie care nu a devenit încă definitivă, fapt care a condus la nerespectarea procedurii prevăzute de dreptul național și, astfel, la neconformitatea cu legea.

37. În cauza Ahmed v. România, 2010, §§ 53-55, Curtea a constatat că legea românească nu oferea suficiente garanții minime împotriva arbitrarului autorităților și că ea nu satisfăcea condiția previzibilității, dat fiind faptul că autoritățile nu le-au oferit reclamanților niciun indiciu privind faptele care le erau imputate și, pe de altă parte, că parchetul nu le-a comunicat ordonanțele emise în privința lor în timp util (a se vedea în același sens Kaya v. România, 2006, § 57, și Lupsa v. România, 2006, § 57).

38. În cauza C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 73, după ce a notat că expulzarea primului reclamant nu a fost dispusă conform legii, în sensul paragrafului 2 din articolul 8 din Convenție („prevăzut de lege”), și după ce a constatat că această expresie are un sens similar oriunde este utilizată în Convenție și în Protocoalele sale, Curtea a conchis că expulzarea nu corespundea cu cerința legalității impusă de paragraful 1 din articolul 1 din Protocolul nr. 7 (a se vedea, în acest sens, Lupsa v. România, 2006, § 57, Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 56, Geleri v. România, 2011, § 45).

39. În unele cauze, Curtea a examinat nu doar calitatea legii naționale, ci și respectarea garanțiilor enumerate la primul paragraf al articolului 1 din Protocolul nr. 7 (a se vedea, de exemplu, Lupsa v. România, 2006, §§ 58-60, C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 74, Geleri v. România, 2011, §§ 46-47).

 

III. Garanții procedurale

Articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7

„Un străin (...) trebuie să poată : să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale, să ceară examinarea cazului său și să ceară să fie reprezentat în acest scop în fața autorităților competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de către această autoritate.”

Cuvinte-cheie din HUDOC

Contestarea expulzării (P7-1-1) – Reexaminarea deciziei de expulzare (P7-1-1) – Autoritatea competentă (P7-1-1) – A fi reprezentat (P7-1-1)

 

40. Pe lângă condiția legalității, articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 prevede garanții procedurale precise. Astfel, străinul trebuie să poată:

a. să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale,

b. să ceară examinarea cazului său, și

c. să fie reprezentat în acest scop în fața autorității competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de către această autoritate.

41. Pentru a verifica dacă aceste garanții au fost acordate în cauzele din fața sa, Curtea a ținut cont de diferitele circumstanțe factuale, fără a preciza întotdeauna, în particular, vreuna din garanțiile enumerate la primul paragraf al articolului 1 din Protocolul nr. 7 sau făcând o analiză generală a acestora. Totuși, decurg câteva elemente din jurisprudența Curții, care fac posibilă evaluarea întinderii acestor drepturi.

 

A. Să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale

1. Conținutul și întinderea drepturilor garantate

42. Curtea a examinat adesea împreună garanțiile procedurale menționate la articolul 1 § 1 literele a) și b) din Protocolul nr. 7.

43. Cu privire la garanția prevăzută la litera a) – „să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale” – în cazurile Lupsa v. România, 2006 și Kaya v. România, 2006, Curtea a notat, pe de o parte, că autoritățile nu le-au oferit reclamanților niciun indiciu privind faptele de care erau acuzați și, pe de altă parte, că parchetul nu le-a comunicat ordonanța emisă împotriva lor decât în ziua singurei audieri din fața Curții de Apel. Pe de altă parte, Curtea a observat că Curtea de Apel a respins orice cerere de amânare, împiedicându-i astfel pe avocații reclamanților să studieze ordonanța menționată și să depună la dosar documente în sprijinul contestației lor (Lupsa v. România, 2006, § 59 și Kaya v. România, 2006, § 59). În cele din urmă, reamintind că orice dispoziție a Convenției sau a Protocoalelor sale trebuie interpretată în modul în care garantează drepturi concrete și efective, nu teoretice și iluzorii, Curtea a considerat că „având în vedere controlul pur formal realizat de Curtea de Apel în această cauză”, reclamanții nu au putut să aibă parte „cu adevărat de o examinare a cauzelor [lor] din perspectiva motivelor care pledau împotriva neexpulzării [lor]” (Lupsa v. România, 2006, § 60, Kaya v. România, 2006, § 60 și Geleri v. România, 2011, § 48).

44. Curtea a adăugat că, în cazul în care autoritățile competente, în acest caz tribunalele administrative, refuză să examineze fondul recursului formulat de un străin împotriva deciziei de expulzare, persoana în discuție devine „lipsită de posibilitatea prezentării motivelor care pledează împotriva expulzării sale și de posibilitatea de a cere examinarea cauzei sale în fața tribunalelor administrative” (Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 57). Curtea a notat, de asemenea, că recursul ierarhic existent nu putea constitui o cale internă de atare eficientă, în special din cauza faptului că reclamantul nu putea lua cunoștință, la nicio etapă a procedurii, de motivele factuale ale expulzării sale și că ministrul, care era superiorul ierarhic al organului care a emis ordonanța în discuție, nu putea fi considerat un organ independent si imparțial. Din aceleași motive, Curtea a considerat că recursul respectiv era unul pur formal și nu-i permitea reclamantului să aibă parte de o examinare a cauzei sale în lumina motivelor care pledează împotriva expulzării sale (ibidem, § 58).

45. Prin urmare, din jurisprudența Curții decurge că ea a considerat întotdeauna că articolul 1 din Protocolul nr. 7 presupune dreptul străinului vizat de a fi informat despre acuzațiile care i se aduc (Lupsa v. România, 2006, § 59) și că a sancționat întotdeauna lipsa informațiilor furnizate reclamanților cu privire la motivele care stăteau la baza deciziei de expulzare (Lupsa v. România, 2006, §§ 40 și 56; Kaushal și alții v. Bulgaria, 2010, §§ 30 și 48; Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 58 și Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, §§ 36-39).

46. În cauza Muhammad și Muhammad v. România [MC], Curtea a examinat dacă străinii expulzați din motive de securitate națională pot pretinde, în baza articolului 1 § 1 din Protocolul nr. 7, la dreptul de a fi informați cu privire la motivele factuale ale expulzării lor și la dreptul de a avea acces la documentele din dosar care fundamentau cererea de expulzare. După ce a observat că aceste drepturi nu erau menționate expres în textul articolului 1 din Protocolul nr. 7, având în vedere principiul efectivității drepturilor, Curtea a făcut câteva clarificări în privința jurisprudenței sale anterioare. Astfel, Curtea a decis că „un străin nu poate contesta în mod util afirmațiile autorităților conform cărora este în joc securitatea națională și nici să prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale fără a cunoaște elementele factuale pertinente care au determinat autoritățile interne să considere că reclamantul pune în pericol securitatea națională” (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 126). Cu privire la accesul la materialele dosarului, Curtea a reținut că articolul 1 din Protocolul nr. 7 îi garantează străinului vizat „dreptul de a fi informat, preferabil în scris și, în orice eventualitate, într-un mod care permite o apărare efectivă, despre conținutul documentelor și al informațiilor pe care s-a bazat autoritatea națională competentă pentru a decide asupra expulzării, fără a se prejudicia posibilitatea impunerii unor limitări justificate în mod adecvat în privința unor asemenea informații, dacă este necesar.” (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 128).

47. Astfel, articolul 1 § 1 a) din Protocolul nr. 7 le garantează străinilor drepturile de a fi informați despre motivele expulzării acestora și de a avea acces la documentele din dosar care fundamentează cererea de expulzare, dar cu o întindere limitată: străinii pot pretinde doar la dreptul de a fi informați cu privire la elementele factuale pertinente care au determinat autoritatea națională competentă să considere că reprezintă o amenințare pentru securitatea națională și de a avea acces la conținutul documentelor și al informațiilor din dosarul cauzei pe care s-a bazat autoritatea menționată pentru a decide expulzarea (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 129; a se compara, de exemplu, cu cerințele articolului 6 din Convenție, care garantează dreptul de a fi informat despre învinuirile aduse împotriva inculpatului și dreptul de acces la toate documentele din dosar – a se vedea, pentru mai multe detalii despre acest ultim punct, Ghidul privind articolul 6 (latura penală)).

 

2. Limitarea acestor drepturi

48. Curtea a considerat că drepturile garantate de articolul 1 § 1 litera (a) din Protocolul nr. 7 nu sunt absolute (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 130). Ea a precizat că orice limitare a drepturilor în discuție nu trebuie să nege protecția procedurală garantată de articolul 1 din Protocolul nr. 7, prin afectarea înseși esenței garanțiilor conținute de această prevedere. Chiar în eventualitatea unor limitări, străinului trebuie să i se ofere posibilitatea efectivă de a prezenta motivele care pledează împotriva expulzării sale și de a beneficia de o protecție împotriva arbitrarului (ibidem, § 133).

 

3. Metodologia care trebuie respectată în cazul examinării unei limitări a drepturilor garantate

49. Pentru a decide dacă limitarea drepturilor în discuție este compatibilă cu articolul 1 § 1 litera a) din Protocolul nr. 7, Curtea a stabilit două criterii: în primul rând, trebuie să se stabilească dacă limitările drepturilor procedurale ale străinului au fost justificate în mod adecvat de autoritatea independentă competentă, în lumina circumstanțelor particulare ale cazului. Apoi, Curtea va examina dacă dificultățile care decurg din aceste limitări în privința străinului vizat au fost compensate în mod suficient prin factori de contrabalansare (Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 133).

50. Faptul că autoritățile naționale nu examinează – sau examinează și justifică în mod insuficient – necesitatea limitărilor drepturilor procedurale ale străinului nu este suficient, în sine, pentru a se constata existența unei încălcări a articolului 1 § 1 litera a) din Protocolul nr. 7. În orice caz, Curtea va stabili dacă au fost implementați factori de contrabalansare (ibidem, § 144). Doar intensitatea controlului realizat de Curte diferă: cu cât mai puțin stringentă este examinarea de la nivel național privind necesitatea restricționării drepturilor procedurale ale străinilor, cu atât mai strictă va fi analiza Curții referitoare la factorii de contrabalansare a limitării drepturilor respective (ibidem, § 144).

51. Curtea a mai notat că va fi ghidată în evaluarea sa de două principii de bază: cu cât mai mult îi este limitat străinului accesul la informațiile disponibile, cu atât mai importante vor fi garanțiile implementate pentru contrabalansarea limitării drepturilor procedurale; în al doilea rând, acolo unde circumstanțele unui caz dezvăluie repercusiuni deosebit de importante pentru situația străinului, garanțiile de contrabalansare trebuie consolidate în mod corespunzător (ibidem, § 146).

52. Curtea a considerat că trebuie să-și efectueze analiza ținând cont de circumstanțele cazului concret, având în vedere procedurile ca întreg (ibidem, §§ 138 și 157), fapt care presupune că Curtea a luat în considerare toți factorii stabiliți pe parcursul întregii proceduri.

53. Cu privire la primul criteriu, Curtea a precizat condițiile pe care trebuie să le întrunească evaluarea de către autoritățile interne a problemei limitării din „motive justificate în mod adecvat” (a se compara, de exemplu, cu „motivele imperioase” cerute în Ibrahim și alții v. Regatul Unit, [MC], § 265 și Beuze v. Belgia [MC], § 142, și „motivele substanțiale” cerute în Schatschaschwili v. Germania [MC], § 107). Curtea a acceptat că motivele justificate în mod adecvat, cum ar fi necesitatea protejării securității naționale, pot impune restricții asupra drepturilor procedurale ale străinilor, chestiune care trebuie decisă, în primul rând, de către tribunalele naționale. Prin urmare, Curtea a examinat procesul decizional care a condus la limitarea drepturilor procedurale ale străinului. În această privință, Curtea a menționat aspectele care ar putea avea pondere în analiza ei (ibidem, §§ 140-142):

-        controlul unei autorități – jurisdicționale sau de alt tip – independentă față de autoritatea executivă care a impus limitarea;

-        întinderea competențelor autorității naționale menționate și, în special:

a)    dacă autoritatea menționată poate controla necesitatea menținerii confidențialității datelor clasificate;

b)    competențele acordate autorității independente în funcție de constatarea pe care ar fi făcut-o într-un caz concret privind necesitatea de a restrânge drepturile procedurale.

54. În privința celui de-al doilea criteriu – cel al factorilor de contrabalansare – Curtea a enumerat de o manieră neexhaustivă următorii factori (ibidem, §§ 151-156), unii inspirații din articolul 1 § 1 literele b) și c) din Protocolul nr. 7:

-        pertinența informațiilor comunicate străinilor privind motivele expulzării lor și accesul la conținutul documentelor pe care s-au bazat autoritățile. În această privință, trebuie notat că Curtea a precizat că informația îi trebuie prezentată străinului în cadrul procedurii și că acesta trebuie să fie informat despre esența a ceea ce i se impută. De asemenea, va fi avut în vedere și dacă a existat o autoritate independentă care a stabilit, ca urmare a examinării probelor secrete, informațiile factuale care îi trebuiau prezentate reclamantului (ibidem, §§ 151-152). O simplă enumerare a articolelor de lege nu constituie, chiar dacă a minima, o informație suficientă privind faptele imputate (ibidem, § 168);

-        informarea străinilor despre mersul procedurii și mecanismele prevăzute la nivel intern pentru compensarea limitării drepturilor lor. Astfel, Curtea poate examina dacă autoritățile naționale au furnizat informațiile respective reclamantului, cel puțin la etapele-cheie ale procedurii, atunci când acesta nu este reprezentat de un avocat, și dacă normele procedurale naționale impun o anumită celeritate în examinarea cazului (ibidem, § 153);

-        reprezentarea străinilor. Curtea a notat că, dincolo de garanția prevăzută la articolul 1 § 1 litera c) din Protocolul nr. 7, acest element ar putea constitui un factor de contrabalansare important atunci când străinul poate fi reprezentat de un avocat sau chiar un avocat specializat care ar putea avea acces la documentele secrete, luând în considerare dacă el are posibilitatea de a comunica cu clientul său după ce a luat cunoștință de conținutul acestor documente (ibidem, §§ 154-155); și

-        intervenția unei autorități independente în cadrul procedurii.

 

B. Să ceară examinarea cazului său

55. Cu privire la sfera de aplicare a acestui drept prevăzut la litera b) din primul articol al Protocolului nr. 7 – de a cere examinarea cazului său – din jurisprudența Curții decurge că un control pur formal al deciziei de expulzare nu satisface garanția menționată. Într-adevăr, în cauza Kaushal și alții v. Bulgaria, 2010, § 49, Curtea a reținut că tribunalele naționale nu au dispus de probe pentru a confirma sau infirma alegațiile pe care se baza decizia de expulzare a unuia din reclamanți și au examinat această decizie de o manieră pur formală, fără să-i permită reclamantului să aibă parte de o examinare veritabilă a cazului său și ca acesta să fie reexaminat în lumina eventualelor argumente împotriva expulzării sale. Astfel, acțiunile tribunalelor naționale contraveneau literei b) din primul paragraf al articolului 1 din Protocolul nr. 7.

56. De asemenea, caracterul pur formal al controlului deciziei de expulzare a fost sancționat de Curte în cauza C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 74, unde s-a notat că instanțele naționale au refuzat să coroboreze sau să infirme alegațiile pe care se baza hotărârea de expulzare contestată și au examinat-o pur formal, reclamantul neavând astfel posibilitatea de a-i fi examinat cazul în mod veritabil, în lumina motivelor care militau împotriva expulzării sale, contrar articolului 1 § 1 litera b) din Protocolul nr. 7.

57. În cauza Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, § 35, Curtea a precizat sfera garanțiilor procedurale prevăzute la articolul 1 § 1 literele a) și b) din Protocolul nr. 7, atunci când era în joc securitatea națională. În acest caz, decizia de expulzare a reclamantei s-a bazat pe afirmația că ea ar reprezenta un risc pentru securitatea națională, fără să-i fie divulgat vreun motiv factual sau instanțelor care au examinat decizia de expulzare. Pornind de la exigența previzibilității legii și de la principiul preeminenței dreptului pe care l-a aplicat în contextul unui articol care prevede garanții procedurale, Curtea a stabilit că orice măsură de îndepărtare trebuie supusă unei forme de proceduri adversariale în fața unui organ sau a unui tribunal independent competent pentru examinarea efectivă a motivelor deciziei în discuție și a probelor pertinente, prevăzând, în caz de necesitate, limitări procedurale adecvate în privința utilizării informațiilor clasificate și pentru a putea reacționa în cazul în care utilizarea conceptului de „securitate națională” ar fi lipsită de orice bază factuală adecvată sau arbitrară.

58. Din acest text decurge faptul că motivele care fundamentează decizia de expulzare trebuie examinate de către o autoritate independentă – administrativă sau judecătorească – competentă să verifice fondul deciziei de expulzare. În fața acestei autorități, deși drepturile procedurale ale străinului pot fi restricționate cu scopul de a proteja informațiile clasificate utilizate ca probă pentru a susține decizia de expulzare, reclamantul trebuie să aibă posibilitatea de a contesta afirmația potrivit căreia este incidentă securitatea națională. În acest caz, Curtea a constatat încălcarea articolului 1 § 1 literele a) și b) din Protocolul nr. 7.

59. În cauza Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, § 156, Curtea a menționat că unul din factorii susceptibili să contrabalanseze o limitare a drepturilor garantate de articolul 1 § 1 litera a) din Protocolul nr. 7 este intervenția unei autorități independente în cadrul procedurii. Făcând trimitere la dreptul garantat de articolul 1 § 1 litera b) din Protocolul nr. 7 și la jurisprudența sa pertinentă în această materie, Curtea a sistematizat aspectele deja sesizate în cauzele anterioare și a mai menționat altele. Curtea a notat că ar putea fi avute în vedere următoarele aspecte:

i) dacă una sau mai multe autorități independente, fie administrative, fie judiciare, au intervenit în cadrul procedurii pentru a lua ele însele măsura expulzării ori pentru a verifica legalitatea sau chiar fondul ei.

ii) dacă reclamantul a putut contesta, de o manieră efectivă și în fața unei autorități independente, motivele potrivit cărora ar reprezenta un pericol pentru securitatea națională;

iii) întinderea competenței autorității independente și maniera în care această competență a fost exercitată într-un caz concret. Cu privire la această chestiune, Curtea are în vedere dacă autoritatea respectivă a avut acces la întreg dosarul constituit de organul național de securitate relevant, inclusiv la documentele cu caracter clasificat; dacă autoritatea respectivă avea competența de a verifica autenticitatea documentelor din dosar, împreună cu credibilitatea și veridicitatea informațiilor cu caracter clasificat prezentate în sprijinul cererii sau, după caz, al deciziei de expulzare; autoritatea independentă trebuie să poată verifica faptele în lumina probelor prezentate;

iv) dacă autoritatea independentă avea competența de a anula sau de a amenda această decizie în cazul în care constata, în lumina dosarului, că invocarea securității naționale era lipsită de orice bază factuală rezonabilă și adecvată ;

v) dacă natura și gradul controlului exercitat de autoritatea națională asupra faptelor imputate străinului vizat se manifestă, cel puțin de o manieră sumară, în motivarea deciziei sale.

 

C. Să fie reprezentat în fața autorității competente

60. Raportul explicativ arată că potrivit alineatului c) din articolul 1 § 1, străinul trebuie să dispună de dreptul de a fi reprezentat în fața autorității competente sau a uneia ori mai multor persoane desemnate de această autoritate. În raportul explicativ nu există precizări cu privire la natura reprezentării. În privința conceptului de „autoritate competentă”, se precizează că aceasta poate fi o autoritate administrativă sau judecătorească (a se vedea, în acest sens, Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, § 35). Mai mult, „autoritatea independentă” pentru examinarea cauzei nu este în mod necesar cea care decide, în ultimă fază, asupra chestiunii expulzării. Astfel, procedura în virtutea căreia un tribunal care a examinat cazul conform alineatului b) adresează recomandarea de expulzare către o autoritate administrativă căreia i-ar reveni să stabilească, în ultimă fază, expulzarea, ar satisface dispozițiile articolului (a se vedea punctul 13.3 din raportul explicativ).

61. În cauzele deja examinate de Curte, „autoritatea competentă” era o autoritate judecătorească sau administrativă (o autoritate competentă, alta decât cea judecătorească: Sharma v. Letonia, 2016 și Baltaji v. Bugaria, 2011). Totuși, în cazul recursului ierarhic depus la ministrul de Interne, Curtea a stabilit că această cale nu putea constitui un remediu intern efectiv dacă reclamantul „nu putea lua cunoștință la nicio etapă a procedurii de motivele factuale ale expulzării sale și că ministrul, care era superiorul ierarhic al organului care a emis ordonanța, nu era un organ independent și imparțial” (Baltaji v. Bulgaria, 2011, § 58).

62. În cauza Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, §§ 154-155, Curtea a precizat, cu referire la articolul 1 § 1 litera c) din Protocolul nr. 7, că străinii trebuie să poată fi reprezentați în fața autorității competente să decidă expulzarea lor. Acest fapt implică existența, în dreptul național, a unor norme legale care să asigure posibilitatea efectivă a străinilor de a fi reprezentați.

 

D. Exemple

63. În cauza Nolan și K. v. Rusia, 2009, § 115, Curtea a reținut că Guvernul statului reclamat nu a explicat motivele pentru care decizia de expulzare nu i-a fost comunicată reclamantului timp de peste trei luni și motivele pentru care reclamantului nu i s-a permis să prezinte argumente care pledează împotriva expulzării sale și să ceară examinarea cazului său cu participarea „consilierului” său. Prin urmare, reclamantul nu a beneficiat de garanțiile procedurale stabilite de articolul 1 din Protocolul nr. 7.

64. În cauza Nowak v. Ucraina, 2011, § 82, Curtea a menționat că decizia de expulzare nu i-a fost notificată reclamantului, decât în ziua plecării sale, într-o limbă pe care nu o înțelegea și în circumstanțe care l-au împiedicat să fie reprezentat sau să prezinte argumente împotriva expulzării lui. Din aceste motive, Curtea a constatat încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 7.

65. În schimb, în cauza Mokrani v. Franța (dec.), 2002, după ce a observat că reclamantul a putut contesta hotărârea de expulzare în cadrul unei proceduri judiciare și că acesta a avut, în prealabil, posibilitatea de a prezenta motivele care pledează împotriva expulzării sale în cadrul procedurii din fața comisiei de expulzare, Curtea a conchis că reclamantul a beneficiat de toate garanțiile prevăzute de articolul 1 § 1 literele a), b) și c) din Protocolul nr. 7.

66. De asemenea, în cauza Doroshenko v. Estonia (dec.), 2006, Curtea a reținut că afacerea reclamanților a fost decisă de un tribunal administrativ și, ca urmare a recursurilor formulate de aceștia, de o curte de apel și de Curtea Supremă. Ei au putut prezenta argumente la toate nivelele împotriva refuzului autorităților de a prelungi permisul lor de ședere. Curtea a conchis că reclamanții au beneficiat de garanțiile prevăzute de articolul 1 § 1 din Protocolul nr. 7 (în acest sens, vezi, de asemenea, Nagula vs. Estonia (dec.), 2005 și Unlu v. Elveția, decizia Comisiei, 1996).

67. În cauza Muhammad și Muhammad v. România [MC], 2020, reclamanții, doi cetățeni pakistanezi care aveau reședința în România, au fost declarați indezirabili pentru o perioadă de cincisprezece ani și îndepărtați de pe teritoriu ca urmare a desfășurării unei proceduri administrative în cadrul căreia au fost informați că erau suspectați de implicare în activități teroriste, fără a fi informați cu privire la faptele concrete imputate și fără a avea acces la documentele din dosar clasificate ca „secrete”. Tribunalele naționale au avut acces la un document cu caracter clasificat anexat la dosar și elaborat de Serviciul Român de Informații. Reclamanții au fost reprezentați în recurs de doi avocați care nu aveau un certificat care să le autorizeze accesul la documentul cu caracter „secret” din dosar. De asemenea, dreptul național prevedea termene destul de scurte pentru desfășurarea acestui tip de procedură (cinci zile pentru recurs).

68. Curtea a notat că reclamanții au avut parte de restricții semnificative în exercitarea drepturilor lor de a fi informați cu privire la elementele factuale care fundamentau decizia de expulzare și de a avea acces la conținutul documentelor și al informațiilor pe care autoritatea competentă și-a bazat decizia și că din dosar nu decurgea că necesitatea acestor restricții a fost examinată și considerată justificată în mod adecvat de o autoritate independentă la nivel național. În consecință, ea a trebuit să exercite un control strict al elementelor implementate în cadrul procedurii referitoare la reclamanți pentru contrabalansarea efectelor acestor restricții. Totuși, în acest caz, Curtea a menționat că reclamanții au primit doar informații cu caracter general despre încadrarea juridică a faptelor imputate și că nu li s-a furnizat nicio informație privind desfășurarea etapelor-cheie ale procedurii și privind posibilitatea accesului la probele cu caracter clasificat din dosar printr-un avocat care deține un certificat de autorizare. Cu referire la întinderea controlului realizat de o autoritate independentă, Curtea a considerat că simplul fapt că decizia de expulzare a fost luată de înalte autorități judiciare independente, fără a fi posibil să se constate că acestea și-au exercitat efectiv competențele acordate de legea română, nu este de natură să poată contrabalansa restricțiile impuse de reclamanților în exercitarea drepturilor lor procedurale. Curtea a conchis că, în privința procedurii în ansamblul ei și având în vedere marja de apreciere de care dispun statele în această materie, restricțiile impuse reclamanților în privința drepturilor de care beneficiază în baza articolului 1 din Protocolul nr. 7 nu au fost contrabalansate în cadrul procedurilor naționale, astfel încât să fie menținută chiar esența acestor drepturi. Ea a constatat încălcarea articolului 1 § 1 din Protocolul nr. 7.

 

IV. Excepții

Articolul 1 § 2 din Protocolul nr. 7

„Un străin poate fi expulzat înainte de exercitarea drepturilor enumerate la paragraful 1 lit. (a), (b) și (c) al acestui articol, atunci când expulzarea este necesară în interesul ordinii publice sau se întemeiază pe motive de securitate națională.”

Cuvinte-cheie din HUDOC

Expulzare înainte de exercitarea drepturilor procedurale (P7-1-2) – Necesară într-o societate democratică (P7-1-2) – Protecția ordinii publice (P7-1-2) – Securitatea națională (P7-1-2)

 

A.   Principii generale

69. Ca regulă generală, străinului trebuie să i se permită să-și exercite drepturile în virtutea paragrafelor a), b) și c) din primul paragraf înainte de a fi expulzat. Totuși, paragraful 2 permite excepții care prevăd cazurile în care expulzarea înainte de exercitarea acestor drepturi este considerată ca fiind necesară: în interesul ordinii publice sau atunci când sunt invocate motive de securitate națională (a se vedea punctul 15 din raportul explicativ ; C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, §§ 77-78, și Takush v. Grecia, 2012, § 63).

70. Aceste excepții trebuie aplicate avându-se în vedere principiul proporționalității, așa cum este definit de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (a se vedea punctul 15 din raportul explicativ ; C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 77).

71. Statul care invocă ordinea publică pentru expulzarea unui străin înainte de exercitarea drepturilor menționate la primul paragraf din articolul 1 din Protocolul nr. 7 trebuie să poată proba că această măsură excepțională era necesară în cazul sau în cazurile particulare la care se referea. Totuși, dacă la originea expulzării stau motive de securitate națională, ele trebuie acceptate ca o justificare suficientă (a se vedea punctul 15 din raportul explicativ).

72. În orice caz, în cele două situații care permit aplicarea excepției, străinul trebuie să i se permită să-și exercite drepturile prevăzute la primul paragraf după expulzarea sa (a se vedea punctul 15 din raportul explicativ, Lupsa v. România, 2006, § 53, și Kaya v. România, 2006, § 53).

 

B. Exemple

73. Astfel, în cauza Nolan și K. v. Rusia, 2009, § 115, Curtea a constatat că Guvernul statului reclamat nu a prezentat nicio probă susceptibilă să confirme afirmația că erau în joc interese de securitate națională sau de ordine publică. În consecință, excepția prevăzută la paragraful 2 nu putea fi considerată aplicabilă în acest caz și reclamantul trebuia să beneficieze de garanțiile procedurale prevăzute la primul paragraf al articolului 1.

74. În C.G. și alții v. Bulgaria, 2008, § 78, Curtea a constatat că Guvernul nu a prezentat niciun argument apt să o convingă de necesitatea măsurii contestate și că nu exista nimic în dosar care să sugereze că era cu adevărat necesar ca primul reclamant să fie expulzat înainte să poată contesta măsura respectivă. Curtea a mai constatat că, dacă expulzarea nu s-a bazat pe motive veritabile de securitate națională în sensul articolului 8 § 2 din Convenție, având în vedere sensul similar al termenilor care trebuie reținuți, expulzarea era mai justificată prin prisma excepției prevăzute la articolul 1 din al doilea paragraf din Protocolul nr. 7 (ibidem, § 77).

75. Mai mult, „simpla mențiune că reclamantul era periculos pentru ordinea și pentru securitatea publică, fără a se prezenta cel mai mic argument în susținerea acestei afirmații, nu era justificată de dispozițiile paragrafului 2 din articolul 1 din Protocolul nr. 7” (Takush v. Grecia, 2012, § 63).

76. O afirmație generală, care fundamenta un ordin de expulzare potrivit căruia străinul reprezintă „un risc pentru securitatea [națională]”, fără să conțină vreo trimitere la faptele care au stat la baza acestei aprecieri, care este acceptată fără vreo precizare suplimentară din partea autorității competente în cadrul reexaminării, nu justifică o expulzare înainte de exercitarea garanțiilor procedurale prevăzute de articolul 1 din Protocolul nr. 7 (Ljatifi v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, 2018, §§ 36-38).