Curtea a interpretat Constituția în partea ce ține de procedurile parlamentare

Joi, 19 noiembrie 2020, Curtea Constituțională a pronunțat dispozitivul Hotărârii nr. 28 pentru interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție (sesizarea nr. 59b/2020). 

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei se află sesizarea depusă de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu, deputați în Parlamentul Republicii Moldova. 

Autorii sesizării au solicitat Curții să explice câteva chestiuni, prin interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție: 

(1) Îi permite Constituția Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

(2) Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la inițiativă legislativă? Este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar? 

(3) Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare? Este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați? 

(4) Îi permite Constituția Parlamentului să respingă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor? 

Analiza Curții 

I. Îi permite Constituția Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

Curtea a observat că, prin întrebarea adresată, autorii sesizării pun în discuție existența unei tensiuni între, pe de o parte, principiul autonomiei parlamentare, iar pe de altă parte, principiul democrației reprezentative și principiul supremației Constituției. 

Curtea a reținut că principiul autonomiei parlamentare are în vedere marja discreționară stabilită de articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție, care îi permite Parlamentului să-și reglementeze propriile proceduri de examinare a proiectelor de acte normative și a amendamentelor depuse de către deputați. 

În jurisprudența sa, Curtea a notat că autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice, însă poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreționar și abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară. Autonomia parlamentară nu legitimează instituirea unor reguli care încalcă litera şi spiritul Legii Supreme (HCC nr. 9 din 21 mai 2013, § 54; HCC nr. 27 din 17 noiembrie 2015, §§ 36-37). Curtea Europeană în jurisprudența sa a reținut că autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu principiul preeminenței dreptului (a se vedea Mugemangango v. Belgia [MC], 10 iulie 2020, § 88). 

Curtea a notat că marja discreționară de care se bucură Parlamentul în baza autonomiei parlamentare trebuie să fie compatibilă cu conceptele „democrației reprezentative” și „supremației Constituției”. Autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu aceste principii. 

Astfel, Curtea a reținut că, la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între autonomia parlamentară și principiul democrației reprezentative. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, fără să facă abuz de poziția sa dominantă. 

În această cauză, Curtea a reținut că articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție impune desfășurarea procedurilor parlamentare pe baza unui Regulament, care, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, se adoptă prin lege organică. 

Prin stabilirea acestei condiții, constituanta a urmărit să se asigure că procedurile parlamentare vor fi desfășurate în baza unor reguli apte să garanteze participarea efectivă a deputaților care fac parte atât din majoritatea parlamentară, cât și din opoziția parlamentară. În acest sens, autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul îi permite să modifice Regulamentul în discuție. Totodată, pentru a asigura un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, majoritatea parlamentară trebuie să le ofere minorităților parlamentare posibilitatea de a participa la modificarea Regulamentului și, totodată, trebuie să stabilească reguli care să asigure participarea minorităților parlamentare la procedurile parlamentare. În acest context, Curtea a reținut că în cazul stabilirii unor reguli temporare cu privire la procedura parlamentară care contravin Regulamentului Parlamentului majoritatea parlamentară poate împiedica opoziția parlamentară să participe la examinarea proiectelor de legi și să depună amendamente. Acest fapt este de natură să creeze un dezechilibru între principiul autonomiei parlamentare și principiul democrației reprezentative. 

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că trebuie asigurat un echilibru care le oferă un tratament echitabil şi adecvat membrilor unor minorităţi parlamentare şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantă vizavi de opoziţie. Curtea Europeană dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii (a se vedea Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 147). 

Potrivit Comisiei de la Veneția, Regulamentul de procedură trebuie să beneficieze de stabilitate și să nu fie schimbat în mod obișnuit în detrimentul minorității parlamentare la începutul fiecărui mandat al legislativului, prin ordine permanente sau într-un alt mod. Parlamentul nu trebuie să creeze proceduri speciale și comisii ad hoc destinate să eludeze procedura normală de adoptare a legilor și de examinare a proiectelor de lege de către comisiile permanente existente (Parametrii cu privire la relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: checklist, CDL-AD(2019)015-e, §§ 38 și 91). 

De asemenea, Curtea a reținut că la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să concilieze principiul autonomiei parlamentare cu principiul supremației Constituției. Prin urmare, regulile cu privire la procedura parlamentară trebuie să respecte prevederile Constituției. Curtea a reținut că principiul autonomiei parlamentare nu poate fi interpretat în sensul în care i-ar permite Parlamentului să ignore prevederile constituționale care reglementează procedurile parlamentare. În acest sens, Curtea a notat că articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție permite desfășurarea procedurilor parlamentare doar în baza regulilor stabilite printr-un Regulament, adoptat, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, prin lege organică. Astfel, pentru a se asigura o conciliere între principiul autonomiei parlamentare și principiul supremației Constituției, Curtea a reținut că majoritatea parlamentară poate modifica regulile referitoare la procedura parlamentară de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor doar dacă modifică prin lege organică Regulamentul Parlamentului. 

II. Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la inițiativă legislativă și este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar? 

În acest caz, Curtea a trebuit să stabilească dacă dreptul deputaților de a depune amendamente la proiecte de legi se încadrează în noțiunea de „inițiativă legislativă” de la articolul 73 din Constituție. 

În primul rând, Curtea a constatat anumite diferențe dintre dreptul deputatului la inițiativă legislativă și dreptul deputatului de a depune amendamente. Dincolo de diferențele constatate, Curtea a menționat că ambele drepturi urmăresc același scop, care constă în legiferarea de către Parlament. 

În al doilea rând, Curtea a reținut că, de vreme ce Constituția stabilește că deputații au dreptul la inițiativă legislativă, adică pot propune proiecte de legi spre examinare și adoptare, a fortiori ei pot propune amendamente la proiecte de legi. De altfel, ar fi nerezonabil să se conchidă că Constituția le permite deputaților să propună un proiect de lege, însă le interzice să propună, în cadrul dezbaterilor parlamentare, modificarea/completarea unui singur articol, a unui alineat sau a unei prevederi dintr-un proiect de lege. 

În al treilea rând, Curtea a reținut că dacă dreptul de a propune amendamente la proiecte de legi nu ar fi garantat de Constituție, derivând din dreptul de iniţiativă legislativă, ci lăsat la discreția Parlamentului, majoritatea parlamentară ar putea restricționa în mod excesiv acest drept prin modificarea Regulamentului Parlamentului. Această situație ar putea crea o problemă din perspectiva respectării principiului democrației reprezentative.

Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului său de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar, Curtea a răspuns afirmativ, având în vedere faptul că a reținut anterior că Constituția nu-i permite Parlamentului să stabilească în baza unui regulament temporar examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică. 

III. Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare și dacă este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați? 

În cadrul procedurilor legislative în domeniul bugetar, prevederile alineatului (4) din articolul 131 din Constituție stabilesc o dependenţă decizională directă a Parlamentului față de Guvern, în sensul în care existenţa acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor sau a împrumuturilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public naţional. Nerespectarea acestei condiții constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar. În acest context, în jurisprudența sa, Curtea a constatat că adoptarea unei legi cu impact bugetar în lipsa avizului Guvernului duce la încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție (HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, §§ 48 și 74; HCC nr. 23 din 10 octombrie 2019, § 77). 

Cu privire la primul aspect al întrebării, i.e. dacă Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare, Curtea a reținut că, în general, Parlamentul trebuie să solicite avizul Guvernului privind amendamentele în discuție. În același timp, Curtea a notat că Parlamentul poate stabili condiții de admisibilitate a amendamentelor (e.g. termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.), care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de lege care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor bugetare sau a împrumuturilor. 

Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă Guvernul este obligat să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați, Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că Guvernul nu poate renunța la o prerogativă constituţională, inclusiv la exprimarea acceptului sau a refuzului în privinţa unor propuneri legislative sau amendamente cu impact bugetar (HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, § 66; HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, § 69; HCC nr. 7 din 13 februarie 2014, § 74). 

IV. Îi permite Constituția Parlamentului să respingă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget, fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor? 

Curtea a observat că autorii sesizării pun în discuție posibilitatea Parlamentului de a decide în mod autonom în privința amendamentelor deputaților depuse în baza articolului 131 alin. (4) din Constituție, fără participarea Guvernului. Sub acest aspect, Curtea a reținut că autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul în cadrul procedurii legislative îi permite să respingă amendamentele deputaților depuse în baza articolului 131 alin. (4) din Constituție doar într-o singură situație. 

Astfel, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul poate stabili în Regulamentul Parlamentului condiții de admisibilitate aplicabile amendamentelor. În acest sens, depunerea amendamentelor poate fi supusă unor condiții ca termenele de depunere, cerințe de formă etc. În același timp, Parlamentul poate verifica dacă amendamentele depuse de deputați corespund condițiilor de admisibilitate. Prin urmare, dacă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituția îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora. 

Hotărârea Curții: 

Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis sesizarea depusă de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu, deputați în Parlamentul Republicii Moldova. 

Curtea a interpretat Constituția și a reținut următoarele: 

În sensul articolelor 64 alin. (1) teza I și 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, este interzis Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică. 

În sensul articolului 73 din Constituție, deputații pot depune amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la inițiativă legislativă. Constituția îi interzice Parlamentului să respingă, în baza prevederilor regulamentului temporar, amendamentele depuse de deputați. Nerespectarea acestei restricții constituie o încălcare a dreptului deputaților la inițiativă legislativă, garantat de Constituție. 

În sensul articolului 131 alin. (4) din Constituție, Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de articolul 131 alin. (4) din Constituție doar dacă amendamentele corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului. Constituția obligă Guvernul să avizeze amendamentele trimise de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) Constituție. 

În sensul articolului 131 alin. (4) din Constituție, dacă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituția îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora. 

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.