Modul de reglementare a criteriului numeric și a cerinței reprezentării teritoriale pentru înregistrarea partidelor politice – neconstituțional (sesizarea nr. 104g/2019)

Marți, 25 februarie 2020, Curtea Constituţională a pronunțat hotărârea privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (sesizarea nr. 104g/2019).

Circumstanţele cauzei 

Pe 8 februarie 2018, un grup de persoane au depus la Ministerul Justiției o cerere pentru înregistrarea Partidului Politic „Pentru Oameni, Natură și Animale", care însă a fost restituită fără adoptarea unei decizii. După o adresare repetată, Ministerul Justiției a refuzat înregistrarea partidului pe motiv că acesta nu îndeplinește cerința criteriului numeric și a reprezentării teritoriale pentru înregistrarea partidelor politice, prevăzută de articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

Pe 12 aprilie 2018, domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici și doamna Angela Vuico s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiției. În cadrul examinării cauzei, reclamanții au ridicat excepția de neconstituționalitate a articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin Decizia de inadmisibilitate nr. 111 din 1 octombrie 2018, Curtea Constituțională a sistat procesul dat fiind paritatea de voturi ale judecătorilor. Instanța de judecată, printr-o hotărâre, a respins cererea de chemare în judecată ca nefondată.

Reclamanții au depus apel împotriva hotărârii. În cadrul examinării cauzei, aceștia au ridicat din nou excepția de neconstituționalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

Analiza Curții 

La etapa admisibilității, Curtea a observat că anterior, în patru ocazii, ea a reținut că norma contestată este constituțională (HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998; HCC nr. 3 din 29 ianuarie 1999; HCC nr. 11 din 3 iunie 2003 și DCC nr. 10 din 23 martie 2016), și o dată a sistat procesul ca urmare a parității de voturi ale judecătorilor (DCC nr. 111 din 1 octombrie 2018). Totuși, Curtea a reținut că în actele sale anterioare, adoptate în această materie, ea s-a limitat doar la constatarea competenței Parlamentului de a stabili reguli de înregistrare a partidelor politice, considerând-o ca fiind discreționară, fără a apela la testul proporționalității măsurilor instituite în acest sens de către Legislativ.

Conștientizând acest fapt, Curtea a decis să analizeze proporționalitatea normei contestate prin prisma articolului 41 din Constituție, care garantează libertatea partidelor și a altor organizații social-politice.

Astfel, Curtea a considerat că trebuie să analizeze dacă cele trei condiții cumulative impuse la înregistrarea partidului politic: 1) cerința numărului de patru mii de cetățeni cu drept de vot; 2) cerința ca membrii partidului să fie domiciliați în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea; 3) cerința de a întruni nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate constituie o măsură necesară într-o societate democratică, în conformitate cu prevederile articolului 54 din Constituție.

Cu privire la faptul dacă norma contestată este clară, Curtea a observat că legea stabilește criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o asociație de cetățeni pentru a dobândi statutul juridic de partid politic, acestea fiind accesibile, clare și previzibile.

Cu privire la faptul dacă norma contestată urmărește realizarea unui scop legitim, Curtea a constatat că în nota informativă la proiectul de lege privind partidele politice nu au fost prezentate argumente care ar justifica instituirea unor condiții pentru înregistrarea unui partid politic.

Din contextul general al măsurii respective Curtea a dedus că scopul urmărit constă în asigurarea reprezentativității partidelor politice și evitarea fragmentării excesive a spectrului politic, astfel promovându-se stabilitatea sistemului politic și protecția încrederii publice în partidele politice. Aceste obiective pot fi subsumate scopurilor legitime generale de apărare a securităţii naţionale, a integrității teritoriale și a ordinii publice, prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

Cu privire la faptul dacă există o legătura rațională între cerința reprezentării și scopurile legitime urmărite de aceasta, Curtea a reținut că din punct de vedere abstract cerința criteriului numeric și a reprezentării teritoriale poate contribui la realizarea obiectivelor menționate mai sus.

Cu privire la faptul dacă cerința reprezentării este necesară pentru atingerea scopurilor propuse, Curtea a menționat că în domeniul reglementat de norma contestată Parlamentul deține o anumită marjă discreționară. Competența Curții este să verifice dacă legislatorul nu a depășit în mod vădit limitele marjei sale discreționare.

Curtea a menționat că deși este evident că măsură analizată este excesivă, dacă este comparată cu alternativele pe care legislatorul le-ar fi avut la dispoziție, i.e. reducerea condiției criteriului numeric și al reprezentativității pentru înregistrarea partidului politic sub limitele reglementate în prezent, specificul condiției criteriului numeric și al reprezentativității este că acestea lasă loc de discuții cu privire la cea mai bună soluție în cazul înregistrării unui partid politic.

Comparând reglementarea cerinței reprezentării la nivel național cu reglementarea acestei cerințe în alte state Curtea a constatat că nu există un consens european cu privire la formula de calcul al numărului minim de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic. Având în vedere aceste fapte, Curtea a reținut că nu ține de competența sa să stabilească un număr concret, care să reprezinte, totodată, o soluție adecvată. Stabilirea acestui număr ține de competența legislatorului.

Totodată, Curtea a observat că în vederea atingerii scopului scontat de asigurare a reprezentativității partidelor politice, de evitare a fragmentării excesive a spectrului politic, de promovare a stabilității sistemului politic și de protecție a încrederii publice în partidele politice, pot fi stabilite anumite condiții nu pentru constituirea partidelor politice, dar pentru participarea acestora la alegeri. 

De asemenea, există o măsură suplimentară de asigurare a atingerii scopului legitim scontat, și anume pragul minim de reprezentare, stabilit de articolul 94 din Codul electoral pentru alegerile parlamentare. Astfel, partidele politice, blocurile electorale şi candidații independenţi care au întrunit un număr mai mic de voturi decât cel specificat în lege se exclud, printr-o hotărâre a Comisiei Electorale Centrale, din procesul de atribuire a mandatelor.

Cu privire la faptul dacă există un echilibru corect între principiile concurente, Curtea a reținut că la această etapă ea trebuie să cântărească, pe de o parte, stabilitatea sistemului politic și protecția încrederii publice în partidele politice, care este un principiu protejat, și pe de altă parte, libertatea de asociere în partide politice, care este un principiu afectat.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a stabilit că condiția criteriului numeric și al reprezentativității pentru partidul politic în curs de înregistrare este justificată numai dacă permite crearea și funcționarea în condiții optime a unei pluralități de partide politice care să reprezinte interesele diferitelor grupuri ale populației. Este important să se asigure accesul pe arena politică a diferitelor partide politice în condiții care să le permită să-și reprezinte electoratul, să atragă atenția asupra preocupărilor acestuia și să-i apere interesele (Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, 12 aprilie 2011, § 119; a se vedea, mutatis mutandis, cauza Partidul Popular Creștin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 67). În plus, Curtea Europeană a reținut că orice ingerință în libertatea de asociere trebuie să corespundă unei „nevoi sociale imperioase" (Gorzelik și alții v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 95).

Curtea a reținut că condiția criteriului numeric și al reprezentativității teritoriale instituie un obstacol greu de depășit la înregistrarea unui partid politic. Acest fapt implică, în mod evident, un prag ridicat care limitează în mod excesiv beneficiul libertății de asociere în partide politice.

Condiția în discuție stabilește cerințe restrictive disproporționate pentru înregistrarea unui partid politic, fiind necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții de ordin cantitativ și teritorial-reprezentativ.

De asemenea, Curtea a constatat în aplicarea normei contestate lipsa unui echilibru corect între interesele colective și cele individuale. 

Comisia de la Veneția, în Opinia CDL-AD(2007)025 cu privire la proiectul de lege privind partidele politice din Moldova, de asemenea a menționat că reglementarea condiției reprezentativității la un număr de 5000 de persoane domiciliate în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, dar nu mai puțin de 150 de membri în fiecare din unitate este „neobișnuit de ridicată", „aproape imposibil de atins pentru orice asociație locală", „impune o povară dificilă asupra cetăţenilor, care încearcă să-și exercite drepturile lor legitime conform prevederilor articolului 11 al Convenţiei Europene", are „o forţă potenţial restrictivă" și ca atare „este disproporţională și nu este necesară într-o societate democratică".

În fine, Curtea a reținut că criteriul numeric de 4000 de persoane și cerința reprezentativității teritoriale de minim 120 de membri în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, pentru partidul în curs de înregistrare, constituie o măsură excesivă și disproporționată în raport cu scopul legitim urmărit.  

Curtea a considerat că o asemenea restricție nu este justificată, depășește domeniul de aplicare a unei marje de discreție acceptabile a Parlamentului și, prin urmare, este incompatibilă cu prevederile articolelor 41 și 54 din Constituție. 

Pentru a oferi Parlamentului posibilitatea proiectării unei soluții legislative rezonabile, Curtea a decis ca efectele prezentei Hotărâri să fie aplicate din 31 iulie 2020. 

În același timp, Curtea a avut în vedere faptul că ea a fost sesizată printr-o excepție de neconstituționalitate. Curtea a reținut că excepţia de neconstituţionalitate „exprimă o legătură organică, logică între problema de constituționalitate şi fondul litigiului principal" și că accesul la justiție (inclusiv la justiția constituțională) trebuie înțeles ca un drept de acces concret și efectiv. Astfel, pentru a da efect prezentei Hotărâri în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, Curtea a decis ca aceasta să producă efecte imediate pentru autorii sesizării. La adoptarea acestei soluții, Curtea a avut în vedere și opinia Comisiei de la Veneția Amicus curiae pentru Curtea Constituțională din Georgia cu privire la efectele deciziilor Curții Constituționale asupra hotărârilor judecătorești definitive în cauze civile și administrative (Veneția, 22-23 iunie 2018, CDL-AD(2018)012, §§ 53-56), și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (a se vedea Frantzeskaki și alții v. Grecia (dec.), 12 februarie 2019, § 42).

Hotărârea Curţii

Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis parțial excepția de neconstituționalitate ridicată de către dl Ion Dron și dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

Curtea a declarat neconstituționale textul „al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii" din teza I și teza II „La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate" din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

Curtea a stabilit că efectele prezentei hotărâri se aplică începând cu data de 31 iulie 2020, cu excepția cazului excepției de neconstituționalitate ridicate de dl Ion Dron și de dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, în care hotărârea se aplică de la data adoptării.

În cazul în care Parlamentul nu va revizui Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice în conformitate cu raționamentele expuse în prezenta hotărâre până la data de 31 iulie 2020, autoritatea competentă va asigura înregistrarea partidelor politice cu respectarea condițiilor stabilite de lege, cu excepția prevederilor declarate neconstituționale.

Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.