Textul Briefing-ului susținut de Președintele Curții Constituționale, dna Domnica Manole, la 16 ianuarie 2025 (cu privire la evaluarea extraordinară a judecătorilor și a procurorilor)

Stimați cetățeni,

Stimați reprezentanți ai presei,

Curtea a fost sesizată de câțiva deputați din Parlament și pe calea unei excepții de neconstituționalitate să se pronunțe cu privire la constituționalitatea mai multor prevederi din Legea privind evaluarea externă a judecătorilor și procurorilor și din Legea privind evaluarea externă a judecătorilor şi a candidaților la funcția de judecător al Curţii Supreme de Justiție.

Pentru consolidarea considerentelor acestei hotărâri, Curtea a cercetat în mod detaliat jurisprudența relevantă a Curții de la Strasbourg și multiplele avize ale Comisiei de la Veneția pentru procedura de vetting din Republica Moldova.

În cadrul examinării fondului sesizărilor, care au făcut obiectul hotărârii pe care a pronunțat-o astăzi, Curtea a abordat șase chestiuni principale.

Așadar, Curtea a notat că judecătorii și procurorii care și-au dat demisia după 20 de zile de la notificarea despre inițierea evaluării nu mai pot beneficia de garanțiile sociale acordate în cazul unei demisii obișnuite. Aceștia sunt privați de indemnizația unică de concediere, de dreptul la pensia specială și de dreptul de a se angaja în funcțiile de demnitate publică.

Curtea a reținut că prevederile legale în discuție nu presupun, în sine, o încălcare a independenței judecătorilor sau a principiului separației puterilor. Această regulă stabilită de Parlament urmărește mai curând să asigure buna desfășurare a procedurii de evaluare, prin delimitarea subiecților care participă la procedura de evaluare de cei care nu participă ca urmare a depunerii cererii de demisie și prin evitarea risipei de resurse financiare necesare pentru demararea evaluărilor. Această regulă mai urmărește să asigure că participarea la procedura de evaluare reprezintă o chestiune voluntară a subiectului.

De asemenea, Curtea a observat că decizia legislatorului de a nu asimila Comisia de evaluare cu o autoritate publică în sensul Codului administrativ trebuie privită în contextul rolului acestei entități în procedura de evaluare. În linii generale, Comisia de evaluare întocmește un raport de evaluare, care nu produce vreun efect juridic în privința subiectului evaluat. Acesta este trimis Consiliului Superior al Magistraturii sau Consiliului Superior al Procurorilor, care au competența să-l accepte sau să-l respingă. Consiliile sunt cele care decid cu privire la promovarea sau nepromovarea judecătorilor și procurorilor. De altfel, așa cum a menționat Comisia de la Veneția într-o opinie a sa, Comisia de evaluare are competențe de investigare, iar raportul trimis către Consilii are caracter de recomandare.

Actele Consiliilor pot fi atacate în justiție. Prin urmare, Curtea a reținut că există suficiente garanții procedurale din perspectiva accesului la justiție și nu există vreo aparență de încălcare a articolului 20 din Constituție.

Autorii sesizărilor au afirmat neclaritatea unor texte din normele contestate. Unul dintre texte stabilește că Comisia de evaluare are obligația de a verifica dacă în ultimii zece ani subiectul evaluat a avut un comportament arbitrar sau dacă a emis acte arbitrare. Pentru a constata că actele emise de subiectul evaluat sunt arbitrare, Comisia de evaluare trebuie să stabilească întrunirea cumulativă a două condiții: a) actul emis este contrar normelor imperative ale legii și b) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit, anterior adoptării actului, că o decizie similară a fost contrară Convenției Europene  a Drepturilor Omului. Pentru a elucida înțelesul textelor contestate, destinatarii pot avea în vedere inclusiv sensul atribuit acestei noțiuni de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, într-o cauză împotriva Ucrainei, judecată în 2015, Curtea Europeană a notat că o decizie judecătorească este arbitrară dacă, în esență, nu are nicio bază juridică în dreptul intern și nu stabilește nicio legătură între faptele litigiului, legea aplicabilă și rezultatul procedurii. Curtea Europeană a considerat că o asemenea decizie reprezintă o „denegare a dreptății". De asemenea, într-o cauză împotriva Turciei, judecată în 2021, Curtea Europeană a notat că se poate considera că printr-o decizie judecătorească a fost comisă o „eroare vădită" dacă instanța a comis o eroare de drept sau de fapt pe care nicio instanță rezonabilă nu ar comite-o vreodată și că aceasta este aptă să perturbe caracterul echitabil al procedurii.

Mai mult, Curtea a reținut că caracterul arbitrar al comportamentului sau al actelor emise de subiecții evaluați trebuie constatat print-un standard de probă ridicat. Consiliile au obligația să constate că există o certitudine că actul emis contravine normelor imperative ale legii și că anterior adoptării acestui act Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că o decizie similară a fost contrară Convenției Europene a Drepturilor Omului. În plus, Comisia de evaluare se poate pronunța doar asupra încălcărilor regulilor de etică şi conduită profesională, nu și asupra legalităţii hotărârilor respective.

Referitor la competența comisiilor de evaluare de a ține cont de averea, cheltuielile și veniturile persoanelor apropiate subiectului evaluării, Curtea a reținut caracterul intruziv al acesteia în viața privată a persoanelor apropiate subiectului evaluat. Competența urmărește realizarea unui obiectiv mai general al legislatorului de a asigura o verificare completă a integrității judecătorilor și procurorilor. O prevedere similară poate fi identificată în Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției. Curtea a considerat că prin stabilirea unei competențe similare pentru comisiile de evaluare legislatorul nu și-a depășit marja discreționară în acest domeniu, de vreme ce a urmărit asigurarea integrității funcționarilor publici de nivel înalt. Mai mult, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că verificarea veniturilor și declarațiile soțului, ale partenerului sau ale altui membru al familiei funcționarului public atunci când se evaluează dacă funcționarul public respectă legile anticorupție reprezintă o măsură legitimă.

Din textul normei contestate rezultă că comisiile de evaluare trebuie să aprecieze situația individuală a subiectului evaluat din perspectiva îndeplinirii criteriilor de evaluare. Analiza situației financiare a persoanelor apropiate subiectului evaluării le permite comisiilor de evaluare să verifice integritatea financiară a acestuia dintr-o perspectivă mai largă, de exemplu, pentru a vedea dacă diferența dintre averea, cheltuielile și veniturile subiectului evaluării este justificată de veniturile soțului sau ale soției. 

Legislatorul mai stabilește faptul că audierea candidaților se face în cadrul unei ședințe publice. La solicitarea motivată a subiectului evaluării, în interesele asigurării ordinii publice, protecţiei vieţii private sau moralităţii, audierea sau o parte a acesteia poate avea loc într-o şedinţă care nu este publică. Cea care decide, în ultimă instanță, este Comisia de evaluare, care poate refuza solicitarea de a desfăşura audierea sau o parte a acesteia într-o şedinţă care nu este publică doar dacă există motive temeinice. Într-o opinie a sa din 2023, Comisia de la Veneția a subliniat că o asemenea decizie a Comisiei ar trebui să se bazeze pe motive convingătoare și ar trebui supusă controlului Consiliului Superior al Magistraturii sau al Consiliului Superior al Procurorilor. Având în vedere nivelul deja scăzut al încrederii publice în sistemul judiciar din Republica Moldova, precum și mandatul și competențele extrem de largi ale Comisiei de evaluare, pot exista motive importante pentru o ședință care nu este publică, nu doar pentru a proteja interesele judecătorilor/procurorilor în cauză, ci și pentru a proteja imaginea publică a sistemului judiciar.

Curtea a ajuns la concluzia că textul legal contestat este constituțional în măsura în care, în cazul unui dezacord cu decizia Comisiei cu privire la audierea subiectului în ședință publică, subiectul evaluat o va putea contesta în fața Consiliului Superior al Magistraturii sau a Consiliului Superior al Procurorilor.

De asemenea, publicarea hotărârilor motivate ale Consiliilor pe pagina lor web oficială este constituțională în măsura în care va avea loc după expirarea termenului de contestare a acestor hotărâri sau, în cazul în care ele au fost atacate, după pronunțarea actului de jurisdicție corespunzător de către Curtea Supremă de Justiție.

În continuare, Curtea a observat că Constituția nu impune un standard de probă precis pe care Consiliul Superior al Magistraturii să-l aplice la evaluarea judecătorilor și a candidaților la funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție. Totuși, Curtea nu a putut trece cu vederea faptul că decizia de nepromovare a evaluării are repercusiuni serioase asupra reputației și carierei judecătorilor. Potrivit Comisiei de la Veneția, procedura de evaluare seamănă cu procedurile disciplinare. Efectul nepromovării evaluării, adică eliberarea din funcție, este același ca în cazul celor mai grave abateri disciplinare și în cazul aplicării unei pedepse accesorii care rezultă dintr-o condamnare penală pentru comiterea unor infracțiuni grave. Curtea a reținut că standardul de probă aplicabil trebuie să fie mai ridicat decât standardul „dubiilor serioase". Pentru a fi respectată Constituția, în procesul examinării rezultatelor evaluării, Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să țină cont de dovezile care confirmă comiterea de către subiectul evaluării a încălcărilor de ordin etic și financiar avute în vedere de lege.

Referitor la măsura eliberării din funcție a subiecților care nu au trecut evaluarea, Curtea a observat că evaluarea externă a integrității financiare și etice a procurorilor și judecătorilor are un caracter excepțional și face parte din reforma domeniului justiției. Această procedură urmărește să elimine din sistemul public judecătorii și procurorii lipsiți de integritate, să sporească încrederea cetățenilor în autoritatea judecătorească și în procuratură și a fost reglementată pentru că mecanismele obișnuite de evaluare erau ineficiente. În asemenea împrejurări, o reformă a sistemului de justiție care implică verificarea extraordinară a judecătorilor și procurorilor în funcție răspunde unei „nevoi sociale imperioase".

Într-adevăr, Legile contestate prevăd o singură măsură aplicabilă subiectului evaluat în cazul nepromovării evaluării: eliberarea din funcție. Absența unei scale adecvate de sancțiuni pentru abaterile disciplinare poate fi incompatibilă cu principiul proporționalității. Totuși, Curtea nu poate să treacă cu vederea caracterul particular și excepțional al procedurii de evaluare a judecătorilor și procurorilor stabilit de Legile contestate. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a notat că procedurile de verificare a integrității judecătorilor și a procurorilor au un caracter deosebit, în pofida asemănărilor pe care par să le aibă cu procedurile disciplinare obișnuite. Aceste proceduri au fost introduse ca răspuns la percepția publică a omniprezenței corupției în sistemul de justiție, pentru a-l purifica de elementele corupte și pentru a menține partea sănătoasă a sistemului. În circumstanțele excepționale care au precedat adoptarea Legii vetting-ului din Albania, Curtea Europeană a reținut că este conform cu spiritul procesului de evaluare să existe o scală mai limitată de sancțiuni în cazul în care o persoană nu îndeplinește unul dintre criteriile stabilite în Legea vetting-ului.

În continuare, Curtea a stabilit că sancțiunea eliberării din funcție a subiectului evaluat reprezintă o măsură proporțională prin raportare la gravitatea comportamentelor interzise de lege. 

Curtea a analizat și interdicția aplicată subiecților care nu au trecut evaluarea de a exercita funcția de judecător, de procuror și alte funcții de demnitate publică un anumit număr de ani. Ea a reținut că interdicția urmărește să asigure integritatea funcției judiciare și încrederea publicului în sistemul justiției. Cu privire la caracterul proporțional al acestei interdicții, Curtea a subliniat că domeniul ei de aplicare vizează doar unele funcții din sectorul public care implică un standard înalt de integritate și un grad înalt de răspundere. Interdicția este proporțională cu situația care a determinat-o și nu aduce atingere existenței dreptului la muncă. Prevederea contestată nu-i împiedică pe subiecții care nu au trecut evaluarea să-și continue activitatea în domeniul juridic în funcții din sectorul privat sau în funcții din sectorul public, în afara celor menționate.

Referitor la lipsirea subiecților care nu au promovat evaluarea de dreptul la indemnizația unică de concediere, Curtea a observat că indemnizația în discuție se acordă judecătorilor și procurorilor în condițiile Legii cu privire la statutul judecătorului și ale Legii cu privire la Procuratură. Astfel, Curtea a notat că ambele legi condiționează plata indemnizației unice de concediere de „demisia onorabilă", în cazul judecătorilor, și de un comportament care „nu afectează prestigiul Procuraturii şi reputația procurorilor", în cazul procurorilor. Astfel, subiecții care nu au trecut evaluarea și au fost eliberați din funcție în legătură cu aceasta nu mai întrunesc condițiile legale pentru a li se achita indemnizația unică de concediere.

De asemenea, Curtea a mai reținut că nepromovarea evaluării conduce la concluzia că subiectul evaluării nu îndeplinește sau încetează să mai îndeplinească condițiile legale prevăzute de legislația națională pentru acordarea pensiei speciale pe baza prevederilor contestate. Lipsirea subiecților care nu au promovat evaluarea de dreptul la pensie specială nu conduce la pierderea mijloacelor de existență, deoarece prevederile contestate le permit acestora să beneficieze de pensia pentru limită de vârstă, în condițiile generale stabilite de Legea privind sistemul public de pensii.

În concluzie, Curtea a recunoscut constituționale:

- articolul 3 alineatele (2) lit. b) și (3), textul „dacă a avut un comportament arbitrar sau a emis acte arbitrare" și textul „o decizie similară a fost contrară" din articolul 11 alin. (2) lit. a), articolul 17 alineatele (4) și (5) din Legea nr. 65 din 30 martie 2023;

- articolul 3 alineatele (2) lit. c) și (4), articolul 4 alin. (4) teza I, textul „dacă a avut un comportament arbitrar sau a emis acte arbitrare" și textul „o decizie similară a fost contrară" din articolul 11 alin. (2) lit. a), alineatele (5) și (6) și articolul 18 alineatele (5) și (6) din Legea nr. 252 din 17 august 2023;

- articolul 17 alin. (2) din Legea nr. 65 din 30 martie 2023, în măsura în care Consiliul Superior al Magistraturii în procesul examinării rezultatelor evaluării va ţine cont de dovezile care confirmă comiterea de către subiectul evaluării a faptelor prevăzute la articolul 11 alin. (2) şi (3) din aceeași Lege; 

- textul „Comisia poate refuza solicitarea de a desfăşura audierea sau o parte a acesteia în şedinţă închisă doar dacă există motive temeinice pentru aceasta." din articolul 16 alin. (3) al Legii nr. 252 din 17 august 2023, în măsura în care, în cazul unui dezacord cu decizia Comisiei cu privire la audierea subiectului în ședință publică, subiectul evaluat o va putea contesta în fața Consiliului Superior al Magistraturii sau a Consiliului Superior al Procurorilor; 

- textul „se publică pe pagina web oficială a acestuia și" din articolul 18 alin. (4) din Legea nr. 252 din 17 august 2023, în măsura în care hotărârea motivată a Consiliului Superior al Magistraturii sau a Consiliului Superior al Procurorilor se publică pe pagina web oficială după expirarea termenului de contestare a acestei hotărâri sau, în cazul în care hotărârea respectivă a fost atacată, după pronunțarea actului de jurisdicție corespunzător de către Curtea Supremă de Justiție.

În rest, cerințele din sesizările examinate au fost declarate inadmisibile.

Vă mulțumesc pentru atenție!