HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a articolului 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal
 (furnizarea informațiilor de organul vamal)
(sesizarea nr. 115g/2021)

CHIȘINĂU
26 octombrie 2021

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 21 mai 2021,
Examinând sesizarea menționată în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,
Pronunță următoarea hotărâre: 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal, adoptat prin Legea nr. 1149 din 20 iulie 2000, ridicată de dl avocat Vitalie Zama, reclamant în dosarul nr. 3-761/2021, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituțională de dl judecător Igor Barbacaru din cadrul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

3. Prin decizia Curții Constituționale din 10 august 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice.

5. În ședința publică a Curții au fost prezenți dl avocat Vitalie Zama, autorul sesizării, dl Radu Radu, reprezentantul Parlamentului, dna Oxana Onceanu, șef al Direcției control juridic și executare silită a Serviciului Vamal, și dl Dorin Pascaru, șef al Secției asistență juridică a Serviciului Vamal, reprezentanții Guvernului.

 

ÎN FAPT 

A. CIRCUMSTANȚELE LITIGIULUI PRINCIPAL 

6. Pe 12 februarie 2021, dl avocat Vitalie Zama a solicitat de la Serviciul Vamal prezentarea unor informații privind cantitatea de ulei de palmier importat în perioada 2017-2020 și companiile importatoare.

7. Prin răspunsul din 25 februarie 2021, Serviciul Vamal a comunicat informațiile privind cantitatea de ulei de palmier importat, însă a refuzat să furnizeze informațiile privind companiile care au importat ulei de palmier în Republica Moldova în perioada 2017-2020.

8. Pe 16 martie 2021, dl avocat Vitalie Zama a depus la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, o cerere de chemare în judecată împotriva Serviciului Vamal cu privire la constatarea încălcării dreptului de acces la informații și obligarea comunicării informațiilor solicitate.

9. Concomitent cu depunerea cererii de chemare în judecată, dl avocat Vitalie Zama a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal.

10. Prin Încheierea din 12 aprilie 2021, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis cererea cu privire la ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

 

B. LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 34

Dreptul la informație

 

,,(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

(3) Dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție a cetățenilor sau siguranța națională.

[…].”

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului şi cetățeanului.

(2) Exercițiul drepturilor şi libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional şi sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității şi imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o şi nu poate atinge existenta dreptului sau a libertății.”

12. Prevederile relevante ale Codului vamal, adoptat prin Legea nr. 1149 din 20 iulie 2000, sunt următoarele:

Articolul 17

Folosirea informațiilor

„(1) Informațiile puse de către persoane la dispoziția organului vamal pot fi folosite numai în scopuri vamale.

(2) Informațiile cuprinse în declarațiile vamale, autorizațiile şi/sau formularele tipizate emise de organul vamal unor persoane fizice sau juridice, precum şi cele cuprinse în documentele în baza cărora aceste acte vamale au fost emise sunt considerate informații oficiale cu accesibilitate limitată (informația cu caracter confidențial sau secretul comercial) şi nu pot fi divulgate, nici folosite de colaboratorul vamal în scop personal, nu pot fi transmise unor terți sau autorităților publice, cu excepția cazurilor când:

a) există acordul prealabil scris al declarantului privind furnizarea informației solicitate; sau

b) există o cauză penală concretă pornită în privința declarantului; sau

c) informația este solicitată de către instanța de judecată;

d) informațiile sunt solicitate de către autoritățile publice centrale de licențiere, reglementare şi monitorizare sectorială în scopul exercitării de către acestea a atribuțiilor sale;

e) are loc schimbul de date în condițiile legislației în vigoare cu privire la schimbul de date şi interoperabilitate.

(3) La simpla cerere, Serviciul Vamal furnizează doar informații cu caracter general.

(4) Organele vamale prezintă Ministerului Finanțelor informațiile necesare pentru îndeplinirea de către acesta a atribuțiilor sale, inclusiv în scopul elaborării/reformulării politicii fiscale şi vamale.

(5) Administrarea riscurilor conține informații oficiale cu accesibilitate limitată (informația cu caracter confidențial sau secretul comercial), care nu pot fi divulgate sau transmise unor terți sau autorităților publice centrale, cu excepția cazurilor când:

a) există o cauză penală concretă pornită în privința plătitorului vamal vizat de analiza riscurilor; sau

b) informația este solicitată de instanța de judecată.”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA 

13. Prin Decizia sa din 10 august 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

14. Curtea a observat că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal. Aceste prevederi legale nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

15. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul vamal, ține de competența Curții Constituționale.

16. Curtea a observat că excepția de neconstituționalitate, ridicată de către reclamant într-un proces pendinte în fața instanței de drept comun, este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

17. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ, care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind constatarea încălcării dreptului de acces la informații și obligarea comunicării informațiilor solicitate. Astfel, Curtea a admis că instanța de judecată ar putea aplica prevederile criticate în cauza pe care o examinează.

18. Curtea a reținut că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept fundamental. Astfel, Curtea a analizat, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 20; HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 38; HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 31).

19. Autorul sesizării a susținut că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) [preeminența dreptului], 4 alin. (2) [prioritatea tratatelor internaționale privind protecția drepturilor fundamentale la care Republica Moldova este parte], 20 [accesul liber la justiție], 23 alin. (2) [dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle], 34 alineatele (1) și (2) [dreptul la informație] și 54 alin. (2) [restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți] din Constituție.

20. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că articolele 4 alin. (2) și 54 alin. (2) din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituție Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 22; HCC nr. 17 din 10 iunie 2021, § 24).

21. Cu referire la incidența articolelor 1 alin. (3), 20 și 23 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că autorul sesizării nu a argumentat pretinsa neconformitate a dispozițiilor criticate cu prevederile acestor articole și nici nu a demonstrat raportul contradictoriu dintre ele. Așadar, Curtea a reținut că simpla trimitere la prevederile constituționale menționate anterior nu poate fi considerată o critică de neconstituționalitate (a se vedea HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 31; HCC nr. 16 din 20 mai 2021, § 35).

22. Cu privire la incidența articolului 34 din Constituție, Curtea a subliniat că acesta stabilește că dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competențelor care le revin, autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor cu privire la treburile publice și la problemele de interes personal. Dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție a cetățenilor sau siguranța națională (alin. (1)-(3)).

23. Acest drept comportă două aspecte: dreptul de a solicita și dreptul de a primi informații. În acest sens, orice autoritate și/sau instituție publică este obligată să ofere informațiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 35; HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 27; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 14).

24. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că dreptul de acces la informații de interes public, garantat de articolul 34 din Constituție, reprezintă o lex specialis, raportat la dreptul la libera exprimare, garantat de articolul 32 din Constituție, care reprezintă cadrul general pentru acesta. Legătura dintre articolul 32 și articolul 34 din Constituție este deosebit de relevantă acolo unde autoritățile statului interferează cu dreptul de acces la informații, pentru că solicitarea accesului la informații se face în vederea comunicării acestora publicului. Prin urmare, principiile generale aplicabile articolului 32 operează, a fortiori, în cazul articolului 34 din Constituție (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 36; HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 51; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 15).

25. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și una din condițiile de bază pentru progresul ei și pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a acestei libertăți trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporționalității, impus de articolul 54 din Constituție, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente și suficiente (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, §§ 37-38; HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 52; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 16).

26. Curtea a observat că, în baza prevederilor contestate, Serviciul Vamal furnizează doar informații cu caracter general, iar celelalte informații nu le sunt comunicate persoanelor care le solicită, cu excepția cazurilor expres stabilite de articolul 17 alin. (2) din Codul vamal. Astfel, exercițiul dreptului de acces la informații este limitat. Prin urmare, Curtea a reținut incidența articolelor 34 și 54 din Constituție.

27. De asemenea, Curtea a notat că dreptul de acces la informație nu este un drept absolut și, prin urmare, exercitarea acestuia poate fi supusă unor restrângeri, în condițiile articolului 54 din Constituție. În acest sens, Curtea trebuie să analizeze dacă ingerința în discuție este prevăzută de lege, dacă ingerința prevăzută de dispozițiile contestate urmărește unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituție, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri și dacă este necesară și proporțională cu situația care a determinat-o (HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 20).

B. FONDUL CAUZEI

 

A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

 

28. Autorul excepției susține că restrângerea dreptului de acces la informații trebuie să corespundă standardelor stabilite de articolul 54 din Constituție, i.e. să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să fie necesară într-o societate democratică.

29. Așadar, autorul excepției consideră că prevederile contestate nu corespund exigențelor prevăzute de Constituție, deoarece nu urmăresc niciun scop legitim și nu sunt necesare într-o societate democratică.

30. De asemenea, autorul excepției susține că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că protecția drepturilor persoanelor nu poate împiedica accesul societății la informații de interes public. Un astfel de obstacol poate descuraja societatea civilă de a-și îndeplini misiunea și poate submina capacitatea ei de a-și exercita rolul vital de „câine de pază”, afectându-i capacitatea de a furniza informații corecte și fiabile.

31. Sub acest aspect, în viziunea autorului excepției, informațiile deținute de Serviciul Vamal sunt de interes public. Îngrădirea accesului la aceste informații nu este justificată. Prevederile contestate nu-i permit societății civile să-și îndeplinească rolul vital de „câine de pază”.

32. Autorul excepției a făcut referință și la considerentele Curții Constituționale privind accesul la informații stabilite în Hotărârile nr. 19 din 22 iunie 2015, nr. 16 din 18 mai 2016, nr. 29 din 12 decembrie 2019 și nr. 3 din 14 ianuarie 2021.

33. În opinia autorului excepției, prevederile contestate contravin articolelor 34 alineatele (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituție.

 

B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile

 

34. În opinia prezentată de Parlament se menționează că prevederile contestate garantează, pe de o parte, furnizarea informațiilor pertinente și adecvate, iar pe de altă parte, asigură protecția eficientă a intereselor economice ale entităților, prin nedivulgarea secretului comercial și protejarea informațiilor confidențiale. Astfel, prevederile contestate asigură echilibrul dintre interesele titularilor dreptului la informație și interesele societății.

35. Textul „informațiile oficiale cu accesibilitate limitată (informațiile cu caracter confidențial sau secretul comercial)” prevăzut la articolul 17 alin. (2) din Codul vamal își găsește detaliere în articolul 7 din Legea privind accesul la informație și în articolul 2047 alin. (3) din Codul civil. Așadar, deținătorii secretului comercial au dreptul să exercite mijloace prevăzute de lege pentru a preveni dobândirea, utilizarea și divulgarea ilegală a secretului comercial. De asemenea, informațiile confidențiale obținute de autoritățile vamale în cadrul îndeplinirii atribuțiilor trebuie să fie prelucrate și utilizate doar în scopuri vamale.

36. Prin urmare, Parlamentul conchide că prevederile contestate corespund exigențelor calității legii. Cu privire la restrângerea dreptului de acces la informații, prevederile legale urmăresc un scop justificat, i.e. protecția cetățenilor și siguranța națională. Justificarea interesului legitim este bazată pe gravitatea prejudicierii acestuia în cazul furnizării unor informații. Autoritățile publice prin adoptarea unor reglementări clare și precise au demonstrat că interesele cetățenilor sunt protejate de riscurile unor ingerințe în viața privată și în activitatea comercială. Raportul de proporționalitate dintre restricțiile stabilite de prevederile contestate și dreptul de acces la informații este respectat.

37. În opinia prezentată de Guvern se menționează că într-un stat de drept orice persoană beneficiază de protecția datelor cu caracter personal și a secretului comercial. Articolul 17 din Codul vamal corespunde exigențelor prevăzute de articolul 34 din Constituție. Prevederile contestate stabilesc condiții și restricții pentru divulgarea informațiilor care conțin date cu caracter personal sau secrete comerciale deținute de organul vamal. Prin urmare, prevederile contestate instituie măsuri de protecție a cetățenilor și a siguranței naționale. Restrângerea dreptului de acces la informațiile oficiale trebuie să corespundă triplului test: (i) să fie prevăzută de lege; (ii) să protejeze un interes legitim; (iii) să fie necesară într-o societate democratică.

38. Guvernul menționează că informațiile prezentate organului vamal de către persoanele fizice/juridice pot conține date cu caracter personal sau secrete comerciale. Protecția acestor informații urmărește realizarea scopurilor legitime prevăzute de articolul 54 din Constituție: protejarea drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale (a se vedea HCC nr. 22 din 6 august 2020, § 58; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 51).

39. Așadar, Guvernul susține că la soluționarea cererilor privind accesul la informații, Serviciul Vamal și instanțele de drept comun trebuie să se ghideze de criteriile menționate în Hotărârea Curții Constituționale nr. 29 din 12 decembrie 2019 și confirmate în Hotărârea Curții Constituționale nr. 24 din 10 august 2021. Acest fapt ține de aplicarea legii.

40. De asemenea, conform articolului 17 alin. (3) din Codul vamal, Serviciul Vamal este obligat să furnizeze informații cu caracter general. În aceste condiții, nu poate fi invocat faptul că accesul la informații de interes public este îngrădit. Prin urmare, Guvernul susține că prevederile contestate nu afectează normele constituționale invocate de autorul sesizării.

41. În opinia prezentată Curții, Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice menționează că articolul 17 alin. (1) din Codul vamal stabilește o interdicție absolută a furnizării informațiilor deținute de organele vamale. Acest articol acordă o prioritate absolută dreptului la respectarea confidențialității informațiilor de care dispun organele vamale în detrimentul dreptului de acces la informații al solicitanților. Prin urmare, articolul 17 alin. (1) din Cod contravine articolului 34 alineatele (1) și (2) din Constituție.

42. Articolul 17 alin. (2) din Codul vamal se referă la furnizarea informațiilor oficiale cu accesibilitate limitată (informațiile cu caracter confidențial sau secretul comercial) doar autorităților expres menționate la acest articol. Aceste prevederi sunt compatibile cu articolul 34 alin. (3) din Constituție. Articolul 17 alin. (3) din Codul vamal nu prezintă probleme de ordin constituțional, deoarece permite efectuarea testului de proporționalitate, potrivit articolului 54 din Constituție.

 

C. Aprecierea Curții

 

1. Principii generale privind dreptul de acces la informații

 

43. Curtea reiterează că, potrivit articolului 34 alin. (1) şi (2) din Constituție, dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competențelor ce le revin, autoritățile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal. Dreptul de acces la orice informație vizează modul, mijloacele şi condițiile în care se realizează administrarea treburilor de stat şi dreptul de a difuza astfel de informații (HCC nr. 19 din 22 iunie 2015, § 31-32; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 34). Curtea reține că prevederile menționate trebuie citite în lumina clauzelor limitative conținute de articolele 34 alin. (3) și 54 din Constituție (HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 50; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 35).

44. Dreptul de acces la informații reprezintă un aspect al libertății de exprimare. Libertatea de exprimare constituie unul din fundamentele esențiale ale unei societăți democratice şi una din condițiile de bază pentru progresul ei şi pentru împlinirea fiecărei persoane. Orice limitare a exercițiului acestei libertăți trebuie justificată în mod convingător. Justificarea limitării trebuie să se facă cu respectarea standardului proporționalității, impus de articolul 54 din Constituție, standard care reclamă, inter alia, ca motivele avansate de către legislator să fie pertinente şi suficiente (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, §§ 37-38; HCC nr. 3 din 14 ianuarie 2021, § 52; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 36).

 

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

a) Cu privire la respectarea standardului calității legii (dacă ingerința este „prevăzută de lege”)

 

45. Așa cum prevede articolul 54 alin. (2) din Constituție, exercițiul drepturilor şi libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor „prevăzute de lege”. Principiul legalității presupune îndeplinirea standardului calității prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr. 21 din 4 august 2020, § 46; HCC nr. 11 din 25 martie 2021, § 45; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 37).

46. Curtea subliniază că exigența legalității restrângerii exercițiului unui drept nu-i impune legislatorului obligația definirii tuturor termenilor folosiți în cuprinsul normelor de drept substanțial. În acest context, pornind de la principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea reține că formularea lor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai curând la categorii generale, decât la liste exhaustive. Astfel, multe legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 18 din 30 iunie 2020, § 92; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 38).

47. Cu privire la condiția accesibilității, Curtea reține că prevederile contestate corespund acestui criteriu, deoarece ele se regăsesc în textul Codului vamal, republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediție specială din 1 ianuarie 2007.

48. Cu privire la condiția previzibilității prevederilor contestate, Curtea notează că, conform articolului 17 alin. (1) din Codul vamal, informațiile puse de către persoane la dispoziția organului vamal pot fi folosite numai în scopuri vamale, adică doar în vederea exercitării atribuțiilor pe care le dețin (articolul 11 din Cod vamal). Legislatorul a stabilit că informațiile obținute de organul vamal din diferite acte vamale (i.e. declarații vamale, autorizații, formulare tipizate) completate de către persoane fizice și/sau juridice sunt considerate informații oficiale cu accesibilitate limitată (informația cu caracter confidențial sau secretul comercial). Aceste informații nu pot fi divulgate niciunei autorități sau niciunei persoane fizice/juridice terțe la procedurile vamale, cu excepțiile expres menționate la articolul 17 alin. (2) lit. a) - e) din Cod. Totodată, doar informațiile cu caracter general sunt furnizate de către organul vamal persoanelor fizice/juridice sau mass-mediei care le solicită (articolul 17 alin. (3) din Cod).

49. Așadar, din analiza abstractă a prevederilor contestate, Curtea constată că ingerința în dreptul la informații este prevăzută de lege, ea fiind accesibilă şi previzibilă.

 

b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

 

50. Curtea reține că una dintre condițiile obligatorii pe care trebuie să le respecte ingerințele în articolul 34 din Constituție este raportarea la cel puțin un scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituție.

51. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a considerat că, în baza Convenției, informațiile, datele sau documentele pentru care se solicită accesul trebuie să treacă un test privind existența interesului public pentru a se putea susține necesitatea dezvăluirii lor. O asemenea necesitate poate exista acolo unde, inter alia, dezvăluirea presupune transparentizarea modului de administrare a treburilor publice şi chestiuni de interes pentru întreaga societate, permițând, astfel, participarea întregului public la guvernarea publică (Magyar Helsinki Bizottság v. Ungaria [MC], 8 noiembrie 2016, § 161) [HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 23].

52. Curtea observă că organul vamal are ca atribuții, inter alia, asigurarea respectării legislației vamale şi fiscale, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanei în cadrul activității vamale; încasarea drepturilor de import şi a drepturilor de export; exercitarea şi perfecționarea controlului vamal, efectuarea vămuirii (articolul 11 din Codul vamal). De asemenea, organul vamal asigură evidența drepturilor de import şi de export, a penalităților şi a amenzilor aplicate pentru contravențiile vamale a căror administrare şi/sau evidență sunt atribuite, în conformitate cu legislația în vigoare, organelor vamale (125¹ alin. (1) din Cod). Organul vamal autorizează plasarea bunurilor sub un regim vamal, asigură supravegherea şi controlul acestui regim. Astfel, persoanele fizice/juridice completează, după caz, declarații vamale, autorizații sau formulare tipizate pentru a putea trece bunurile peste frontiere de stat. Aceste acte vamale conțin date cu caracter personal, concept care presupune orice informație care ar putea identifica o persoană.

53. Curtea reiterează că viața privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiție exhaustivă. Curtea Europeană a reținut, în jurisprudența ei, că numele, identificarea de gen, apartenența etnică, viziunea religioasă, informația privind starea sănătății, dreptul la reputație, orientarea sexuală ş. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului [HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 39; HCC nr. 5 din 25 februarie 2020, § 60; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 47]. Dezvăluirea de informații referitoare la numele unei persoane, de exemplu, face incident dreptul la respectarea vieții private, garantat de articolul 28 din Constituție (a se vedea S. şi Marper v. Regatul Unit [MC], 4 decembrie 2008, § 66) [HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 48].

54.  În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că noțiunea de „viață privată” poate include activități profesionale sau comerciale (Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29). Astfel, datele bancare pot constitui informații care vizează secretul profesional, iar respectarea secretului profesional intră în sfera de aplicare a noțiunii de „viață privată” din articolul 8 al Convenției Europene a Drepturilor Omului (a se vedea Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portugalia, 1 decembrie 2015, §§ 42-44). Așadar, informațiile obținute și prelucrate de organul vamal în scopuri vamale fac incident articolul 28 din Constituție (HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 49).

55. Curtea mai observă că organul vamal luptă împotriva contrabandei, a încălcării reglementărilor vamale şi legislației fiscale care se referă la trecerea mărfurilor peste frontiera vamală; contribuie la prevenirea şi combaterea spălării banilor, precum şi a terorismului internațional (articolul 11 pct. h), i) din Cod). Organul vamal desfășoară activitate operativă de investigații, efectuează cercetarea penală şi ancheta preliminară în privința infracțiunilor atribuite în competența sa (articolele 219 și 223 din Cod). În exercitarea acestor atribuții organul vamal operează cu documente care ar putea conține informații cu caracter confidențial.

56. Prin urmare, restrângerea dreptului de acces la informațiile vamale urmărește realizarea unor scopuri legitime prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție: protejarea drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale și prevenirea comiterii de infracțiuni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 44; HCC nr. 22 din 6 august 2020, § 58; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 51).

c) Cu privire la respectarea condiției ingerinței minime și la existența unui echilibru corect între principiile concurente

 

57. Testul măsurilor mai puțin intruzive verifică dacă legislatorul putea adopta măsuri legislative care să realizeze la fel de eficient scopul/scopurile legitim/e urmărit/e şi care să limiteze mai puțin dreptul fundamental protejat, în comparație cu măsurile contestate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 16 din 9 iunie 2020, § 67).

58. În acest caz, Curtea nu întrevede o măsură care să afecteze mai puțin dreptul persoanelor de acces la informațiile vamale, dar care să realizeze la fel de eficient scopurile legitime urmărite. Astfel, Curtea va trece la următoarea etapă a testului de proporționalitate, verificând dacă este asigurat un echilibru corect între gradul de afectare a dreptului de acces la informații și importanța realizării scopurilor legitime.

59. Curtea notează că, din perspectiva articolului 54 din Constituție, în această cauză există un conflict de principii.

60. Curtea trebuie să stabilească, la această etapă, care este ponderea principiilor concurente. Dreptul de acces la informații reprezintă primul principiu de care beneficiază persoanele care solicită comunicarea informațiilor de către organul vamal. Principiile care vin în concurs cu dreptul de acces la informații sunt protecția drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale și prevenirea comiterii de infracțiuni (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 60).

61. Așadar, Curtea observă că toate principiile concurente menționate au un caracter relativ. Niciunul din aceste principii nu are, la modul abstract, o prioritate absolută. Astfel, nu se poate afirma existența unor poziții avantajate. Constituția Republicii Moldova nu stabilește o ierarhie a priori între aceste principii concurente. Ca o chestiune de principiu, ele merită un respect egal (a se vedea, mutatis mutandis, Timciuc v. România, 12 octombrie 2010, § 144; Von Hannover v. Germania (nr. 2) [MC], 7 februarie 2012, § 106; Bédat v. Elveția, 29 martie 2016, § 52; OOO Regnum v. Rusia, 8 septembrie 2020, § 63). Prin urmare, ele trebuie puse în balanță de o manieră care le recunoaște importanța într-o societate bazată pe pluralism, pe toleranță şi pe spiritul deschis, așa cum trebuie să fie societatea din Republica Moldova (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, §§ 47-48; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 61).

62. Totuși, Curtea observă că legislatorul a acordat o prioritate absolută scopurilor legitime, prin stabilirea faptului că informațiile de care dispune organul vamal pot fi utilizate doar în scopuri vamale, în detrimentul dreptului de acces la informații, care face parte din dreptul mai vast la libera exprimare. O excepție este dezvăluirea informațiilor oficiale cu accesibilitate limitată (informații cu caracter confidențial sau secrete comerciale) doar în condițiile și/sau autorităților stabilite la articolul 17 alin. (2) din Codul vamal și a informațiilor cu caracter general (articolul 17 alin. (3) din Cod).

63. Curtea reține că doar comunicarea informațiilor cu caracter general către solicitanți nu este suficientă pentru exercitarea rolului lor de „câini de pază” ai societății democratice. Modul în care „câinii de pază” publici își efectuează activitățile poate avea un impact semnificativ asupra funcționării adecvate a societății democratice. Este în interesul societății democratice să-i permită solicitantului de informații (presei, jurnaliștilor, ONG-urilor, cercetătorilor, autorilor literari, bloggerilor, utilizatorilor populari ai media sociale ș.a.) să-şi exercite rolul vital de „câine de pază public” atunci când comunică informații de interes public (vezi Bladet Tromsø şi Stensaas v. Norvegia [MC], 20 mai 1999, § 59; Başkaya şi Okçuoğlu v. Turcia [MC], 8 iulie 1999, § 61-67; Lindon, Otchakovsky-Laurens şi July v. Franţa [MC], 22 octombrie 2007, § 48; Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, 14 aprilie 2009, § 38; Gillberg v. Suedia, 3 aprilie 2012, § 93; Delfi AS v. Estonia [MC], 16 iunie 2015, § 133). Astfel, este necesar ca persoanele şi organizațiile care exercită o funcție de „câine de pază” al societății democratice să aibă acces la informații pentru a-şi exercita rolul de comunicare a chestiunilor de interes public. Obstacolele create pentru a împiedica accesul la informații poate conduce la imposibilitatea celor care activează în media sau în sferele înrudite să-şi mai asume în mod efectiv rolul de „câine de pază”, putând fi afectată şi capacitatea de a oferi informații corecte şi de încredere (a se vedea Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, 14 aprilie 2009, § 38) [HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 23].

64. Curtea mai reține că interdicția furnizării unor informații destinate realizării scopurilor vamale și a informațiilor oficiale cu accesibilitate limitată nu poate fi considerată necesară în toate cazurile. Totodată, unele informații deținute de organul vamal nu pot fi încadrate în categoria informațiilor oficiale cu accesibilitate limitată şi nu pot fi excluse din sfera interesului public, la modul abstract. Mai mult, pot exista informații care, deși nu pot fi dezvăluite pentru că s-ar realiza, astfel, un scop legitim, la o punere în balanță, ele trebuie să fie dezvăluite, pentru că confidențialitatea lor nu are o pondere mai mare decât necesitatea asigurării accesului la informații. Totuși, concluziile depind de circumstanțele factuale și juridice ale fiecărui caz, iar la aceste concluzii pot ajunge, pe de o parte, funcționarii responsabili din cadrul organului vamal, cărora li se solicită accesul la aceste informații, iar pe de altă parte, judecătorii de drept comun, în eventualitatea în care sunt sesizați în privința unui refuz al funcționarilor vamali de a asigura accesul la informații (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 63).

65. Sub acest aspect, Curtea subliniază că echilibrul dintre principiile concurente nu trebuie să presupună existența unei sarcini individuale şi excesive pentru persoane (HCC nr. 16 din 9 iunie 2020, § 74; HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 64). Astfel, Curtea consideră că posibilitatea comunicării de către organul vamal doar a informațiilor cu caracter general și interdicția absolută a divulgării informațiilor oficiale cu accesibilitate limitată, cu excepția cazurilor prevăzute la articolul 17 alin. (2) din Codul vamal, este o sarcină excesivă pentru solicitanții de informații și, prin urmare, dreptul lor de acces la informații este garantat, la modul abstract, de o manieră insuficientă.

66. În acest context, Curtea reiterează că a examinat cazuri similare privind accesul la informațiile referitoare la declararea voluntară a bunurilor și accesul la informații calificate ca secret fiscal (Hotărârea nr. 29 din 12 decembrie 2019 și Hotărârea nr. 24 din 10 august 2021). În hotărârile menționate, Curtea a reținut că legislatorul a acordat o prioritate absolută scopurilor legitime prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție, prin interzicerea absolută a accesului la informațiile solicitate de persoane, în detrimentul dreptului de acces la informații (HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 46; HCC nr. 245 din 10 octombrie 2021, § 62). În acest sens, Curtea a reținut că carențele constituționale ale prevederilor contestate constau în imposibilitatea legală a funcționarilor din cadrul Serviciului Fiscal și a judecătorilor de drept comun de a pune în balanță și de a pondera cele două principii concurente, care merită, în general, un respect egal, în funcție de circumstanțele factuale şi juridice ale fiecărui caz (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 50; HCC nr. 245 din 10 octombrie 2021, § 66). În consecință, Curtea a enunțat criterii care pot fi utilizate la punerea în balanță a dreptului de acces la informații de interes public cu dreptul la respectarea vieții private: (a) contribuția informației solicitate la o dezbatere de interes public; (b) gradul de notorietate a persoanei/persoanelor afectate de informația solicitată; (c) conținutul, forma şi consecințele publicării informației; (d) alte criterii relevante pentru cazul pe care îl examinează (punctul 3 din dispozitivul Hotărârii nr. 29 din 12 decembrie 2019). Aceste criterii au fost preluate și în Hotărârea nr. 24 din 10 august 2021, § 65.

67. Așadar, și în prezenta cauză, Curtea reține lipsa unui echilibru corect între principiile concurente, i.e. dreptul de acces la informații, garantat de articolul 34 din Constituție, și scopurile legitime, prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție (protecția drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane, împiedicarea divulgării informațiilor confidențiale și prevenirea comiterii de infracțiuni). Curtea consideră că echilibrul corect ar putea fi asigurat prin posibilitatea punerii în balanță a drepturilor și a intereselor concurente de organul vamal și de instanța de judecată, în cazurile concrete cu care se confruntă (a se vedea HCC nr. 24 din 10 august 2021, § 66).

68. În acest condiții, Curtea menționează că organul vamal și instanța de judecată trebuie să evalueze cererile de furnizare a unor informații în funcție de circumstanțele factuale și juridice ale fiecărui caz concret, verificând dacă blocarea accesului la informații urmărește vreun scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituție și dacă nu există o ingerință disproporționată în dreptul de acces la informații. Această evaluare se face prin punerea în balanță a drepturilor și intereselor concurente și prin asigurarea unui echilibru corect între aceste principii, pornind de la criteriile și raționamentele menționate în Hotărârea nr. 29 din 12 decembrie 2019 și confirmate în Hotărârea nr. 24 din 10 august 2021.

69. Rezumând cele enunțate supra, Curtea conchide că dispozițiile articolului 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal sunt constituționale, în măsura în care organul vamal și instanța de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informații, existența unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informațiile utilizate în scopuri vamale (informațiile oficiale cu accesibilitate limitată) și pot pune în balanță principiile concurente.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 literele a) și e) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

 

HOTĂRĂȘTE:

1. Se admite parțial sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal, adoptat prin Legea nr. 1149 din 20 iulie 2000, ridicată de dl avocat Vitalie Zama, reclamant în dosarul nr. 3-761/2021, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

2. Se recunoaște constituțional articolul 17 alineatele (1), (2) și (3) din Codul vamal, în măsura în care organul vamal și instanța de judecată pot verifica, la examinarea cazurilor privind accesul la informații, existența unui scop legitim pentru îngrădirea accesului la informațiile utilizate în scopuri vamale și pot pune în balanță principiile concurente.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

 

Președinte                                                        Domnica MANOLE 

 

 

Chișinău, 26 octombrie 2021
HCC nr. 33
Dosarul nr. 115g/2021