HOTĂRÂRE
pentru controlul constituționalității articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral, introdus prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023
(sesizarea nr. 197a/2023)

CHIŞINĂU
19 septembrie 2023

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dlui Nicolae ROȘCA, Președinte,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată la 4 august 2023,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând la 19 septembrie 2023, în camera de consiliu, 

Pronunță următoarea hotărâre: 

PROCEDURA 

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituțională pe 4 august 2023, pe baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova și dl Denis Ulanov, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curții să verifice constituționalitatea articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral, introdus prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023.

3. Prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale din 19 septembrie 2023 a fost respinsă cererea de recuzare a dlui judecător Nicolae Roșca înaintată de reprezentanții autorilor sesizării.

4. În procesul soluționării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Guvernului, Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Asociației „Promo-LEX” și Avocatului Poporului.

5. La ședința publică a Curții au fost prezenți dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu și dl Petru Jardan, deputați în Parlament, autori ai sesizării, precum și dnii avocați Vadim Banaru, Aureliu Colenco, Denis Calaida, Cristian Bizian și Brazil Shaul David (asistat de dna translatoare Victoria Cravcenco). Parlamentul a fost reprezentat de dna Claudia Lachi. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.”

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

„(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

(2) Nici o ideologie nu poate fi instituită ca ideologie oficială a statului.”

Articolul 16

Egalitatea

„(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în fața legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

„Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos.”

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

„(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional.”

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

„(1) Voința poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puși sub interdicție în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleși le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.”

Articolul 39

Dreptul la administrare

„(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică.”

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

„(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în fața legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exercițiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

Articolul 68

Mandatul reprezentativ

„(1) În exercitarea mandatului, deputații sunt în serviciul poporului.

(2) Orice mandat imperativ este nul.”

Articolul 69

Mandatul deputaţilor

„(1) Deputaţii intră în exerciţiul mandatului sub condiţia validării.

(2) Calitatea de deputat încetează la data întrunirii legale a Parlamentului nou ales, în caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces.”

7. Prevederile relevante ale Legii nr. 220 din 31 iulie 2023 sunt următoarele:

„Articolul I. – Codul electoral nr. 325/2022 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2022, nr. 426–427, articolul 770), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 16, alineatul (2) se completează cu litera e) cu următorul cuprins:

„e) persoanele care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic, dețineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituțional, precum și persoanele care ocupau funcții elective din partea partidului politic declarat neconstituțional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale.”

[…].”

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizării

8. Autorii sesizării menționează că dispozițiile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii parlamentare. În acest sens, autorii notează că proiectul de lege a fost înregistrat la 10 iulie 2023, iar la doar patru zile de la înregistrarea sa, a fost votat în prima lectură fără nicio dezbatere efectivă, fără vreo avizare și o expertiză a proiectului, contrar principiului transparenței în procesul decizional. Deși legislatorul a organizat consultări publice la 18 și 19 iulie 2023, autorii consideră că acestea au avut un caracter formal, deoarece au participat foarte puțini actori relevanți. În cadrul consultărilor, proiectul de lege a fost criticat de unii participanți, menționându-se că acesta afectează dreptul constituțional de a fi ales. Legislatorul nu a avut în vedere criticile formulate cu privire la textul proiectului și l-a votat în lectură finală în 31 iulie 2023. Autorii susțin că după votarea proiectului în prima lectură, durata interdicției de a candida la alegeri a fost majorată de la trei ani la cinci ani, fără nicio motivare.

9. De asemenea, dispoziția contestată a fost adoptată cu câteva zile înainte de începerea perioadei electorale pentru alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023, contrar Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneția în 2002, care nu recomandă modificarea legislației electorale cu un an înainte de alegeri.

10. Autorii consideră că interdicția contestată excedează considerentelor și interdicțiilor stabilite de Curtea Constituțională prin Hotărârea nr. 10 din 19 iunie 2023, în contextul controlului constituționalității Partidului Politic „Șor”.

11. Potrivit autorilor, domeniul de aplicare a interdicției contestate este foarte larg și aceasta nu este individualizată de un tribunal independent, nu are în vedere faptele precise comise de eventualul candidat și nu este aplicată pe baza unei proceduri care asigură dreptul la un proces echitabil. În acest sens, autorii sesizării fac trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia restricționării exercițiului dreptului de a candida la o funcție electivă și la standardele aplicabile în această materie și notează că dispozițiile contestate contravin dreptului de a fi ales, garantat de articolul 38 din Constituție.

12. Autorii consideră că interdicția contestată nu afectează doar exercițiul dreptului de a fi ales, ci și dreptul la asociere, de vreme ce le interzice candidaților să se asocieze în alte partide, garantat de articolul 41 din Constituție.

13. Mai mult, autorii susțin că interdicția contestată este discriminatorie. În acest sens, autorii compară situația unui candidat care nu a contribuit la acțiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituțional cu situația unui candidat dintr-un alt partid care nu a fost declarat neconstituțional. Deși declararea neconstituționalității partidului nu are nicio legătură cu candidatul din acel partid, interdicția contestată îl tratează de o manieră diferită față de celălalt candidat, doar pentru că a fost membru al partidului. În acest sens, autorii notează că interdicția contestată contravine articolului 16 din Constituție.

14. Autorii mai notează că dispozițiile contestate încalcă prezumția de nevinovăție a candidaților, garantată de articolul 21 din Constituție, deoarece le interzice să candideze la funcții elective, chiar dacă nicio instanță de judecată nu a constatat, printr-o sentință definitivă, că aceștia au contribuit la acțiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituțional.

15. De asemenea, autorii menționează că neconstituționalitatea Partidului Politic „Șor” a fost constatată până la adoptarea dispozițiilor contestate. Faptul că în prezent legislatorul introduce interdicții noi pentru candidați și are în vedere situații care s-au consumat până la intrarea în vigoare a legii contravine principiului neretroactivității legii, garantat de articolul 22 din Constituție.

16. Autorii mai susțin că dispozițiile contestate îi afectează și pe deputații partidului declarat neconstituțional, deoarece, în opinia lor, aceștia ar putea să-și piardă mandatul de deputat în legătură cu neîndeplinirea condiției acestei restricții de eligibilitate. În acest sens, autorii fac trimitere la considerentele Hotărârii Curții Constituționale nr. 2 din 20 ianuarie 2015.

17. Așadar, autorii consideră că dispozițiile literei e) din articolul 16 alin. (2), introduse prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023 în Codul electoral, contravin articolelor 1 alin. (3), 2, 5, 16, 21, 22, 32, 38, 39, 41, 54, 68 și 69 din Constituție.

II. Argumentele autorităților cărora le-a fost solicitată și care și-au prezentat opinia

18. În opinia sa, Parlamentul a menționat că norma contestată a fost adoptată pentru a ajusta cadrul normativ la considerentele Hotărârii Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023 cu privire la verificarea constituționalității Partidului Politic „Șor”. Potrivit Parlamentului, dreptul de a candida la alegeri nu este unul absolut, ci poate fi supus unor limitări implicite, iar autoritățile statului au o discreție largă în acest domeniu. Astfel, drepturile electorale ale persoanelor pot fi limitate dacă acestea au comis, de exemplu, abuzuri grave într-o funcție publică sau a căror conduită riscă să submineze statul de drept. Parlamentul consideră că dispozițiile contestate instituie o limitare legitimă, de vreme ce urmărește să stabilească un mecanism de prevenție a situațiilor constatate prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023. De asemenea, făcând trimitere la instrumentele naționale și internaționale de prevenire a corupției, Parlamentul a notat că interdicția contestată este o măsură proporțională.

19. În opinia sa, Președintele Republicii Moldova a notat că drepturile electorale ale persoanelor pot fi limitate dacă acestea au comis, de exemplu, abuzuri grave într-o funcție publică sau a căror conduită riscă să submineze statul de drept. Criteriile de eligibilitate variază în funcție de factorii istorici și politici specifici fiecărui stat. Cu toate acestea, statul are obligația de a respecta un principiu fundamental, și anume exprimarea liberă a opiniei poporului la alegerea legislatorului. Președintele Republicii notează că categoriile de persoane afectate de interdicția contestată au fost definite în mod clar și precis și că aceasta oferă cel mai înalt grad posibil de individualizare și garanții împotriva arbitrariului. Prin urmare, există o legătură clară între interdicția contestată și comportamentul persoanelor vizate. Faptul că interdicția de a candida la alegeri nu se bazează pe o hotărâre judecătorească care a evaluat circumstanțele individuale ale candidatului nu afectează constituționalitatea normei criticate, de vreme ce constatarea neconstituționalității partidului a fost făcută de Curtea Constituțională. Cerința individualizării acestei măsuri nu este o precondiție a compatibilității ei cu Constituția. În acest sens, Președintele Republicii face trimitere la cauza Ždanoka v. Letonia, 16 martie 2006, § 114.

20. Potrivit Președintelui Republicii Moldova, această măsură are un caracter preventiv, nu punitiv. Acțiunile unui partid sunt imputabile membrilor săi, în special celor care sunt figuri importante în partid, cu excepția cazurilor în care membrii partidului se distanțează de acele acte. Interdicția contestată a urmărit să protejeze integritatea procesului democratic prin excluderea de la participarea la lucrările unei legislaturi democratice a persoanelor care și-au asumat un rol activ și de conducere într-un partid implicat în acte de incitare la violență sau care își propune o politică care nu respectă democrația, sau care urmărește distrugerea democrației și încălcarea drepturilor omului. Această interdicție este temporară, fiind aplicată pentru o perioadă de cinci ani.

21. Guvernul în opinia sa a prezentat argumente similare celor prezentate de Parlament și de Președintele Republicii Moldova.

22. În opinia prezentată, Asociația „Promo-LEX” a notat că atât Codul bunelor practici în materie electorală din 2002, adoptat de Comisia de la Veneția, cât și articolul 11 alin. (1) din Codul electoral stabilesc principiul stabilității raporturilor electorale, care presupune că sistemul electoral, modalitatea de constituire a circumscripțiilor electorale sau a organelor electorale nu trebuie modificate într-o perioadă mai scurtă de un an înainte de alegeri. Chiar dacă nu este menționat expres, Asociația consideră că condițiile de candidare la alegeri reprezintă un element fundamental al alegerilor și, prin urmare, acestea nu ar trebui modificate într-o perioadă mai scurtă de un an înainte de alegeri. De asemenea, interdicția contestată nu pare să corespundă condițiilor de limitare a dreptului de a candida la alegeri, stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală. Mai mult, norma contestată include un segment larg de persoane și pare să nu aibă în vedere responsabilitatea individuală a acestora. Asociația admite că această măsură ar putea fi justificată în cazul persoanelor care au fost membri ai organului executiv al partidului declarat neconstituțional, având în vedere importanța deciziilor adoptate de ei în cadrul partidului. Pe de altă parte, în cazul persoanelor care ocupau funcții elective la nivel local, Asociația consideră că această măsură nu este justificată, decât dacă se demonstrează vinovăția individuală a fiecărei persoane.

23. În opinia prezentată, Avocatul Poporului face trimitere la condițiile de limitare a dreptului de a candida la alegeri, stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală, și notează că nu cunoaște nicio decizie sau sentință pronunțată în privința persoanelor menționate de prevederea contestată care să constate vinovăția acestor persoane de acțiunile pretins ilegale ale partidului declarat neconstituțional. Deși scopul legitim a fost atins odată ce partidul a fost dizolvat, ar trebui să existe o individualizare a responsabilității fiecărei persoane în parte. Fiecare persoană ar trebui să răspundă pentru propriile fapte, nu în mod colectiv. Restricția contestată pare să nu respecte exigențele articolului 54 din Constituție, de vreme ce nu permite o abordare individualizată. 

III. Aprecierea Curții

A. Admisibilitatea

24. Prin Decizia sa din 10 august 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

25. Curtea a reținut că în conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputații în Parlament sunt abilitați cu prerogativa sesizării Curții Constituţionale. Dispozițiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

26. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul electoral în redactarea Legii nr. 220 din 31 iulie 2023, ține de competența Curții Constituționale. Dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

27. Autorii sesizării consideră că dispozițiile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) (preeminența dreptului), 2 (suveranitatea și puterea de stat), 5 (democrația și pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumția nevinovăției), 22 (neretroactivitatea legii), 32 (libertatea opiniei și a exprimării), 38 (dreptul de vot și dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor și a altor organizații social-politice), 54 (restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți), 68 (mandatul reprezentativ) și 69 (mandatul deputaților) din Constituție.

28. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut în mod constant că democrația reprezintă un element fundamental al ordinii publice europene și că dreptul la alegeri libere, care include dreptul de a vota (aspectul „activ”) și dreptul de a candida la alegeri (aspectul „pasiv”), este crucial pentru stabilirea și pentru menținerea fundamentelor unei democrații coerente și efective, guvernate de preeminența dreptului (Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 141). Deși statele membre la Convenție beneficiază de o marjă de apreciere largă la limitarea exercițiului drepturilor electorale, limitarea nu trebuie să afecteze însăși esența drepturilor și să le priveze de efectivitate. De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim și să utilizeze mijloace care nu sunt disproporționate (a se vedea Selahattin Demirtaş v. Turcia (nr. 2) [MC], 22 decembrie 2020, § 387).

29. Curtea a reținut că dispozițiile contestate fac incident articolul 38 din Constituție, deoarece interzic candidarea la alegeri a persoanelor care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic, dețineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituțional, precum și a persoanelor care ocupau funcții elective din partea partidului politic declarat neconstituțional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale.

30. Curtea a constatat că această interdicție are ca rezultat o ingerință în exercitarea drepturilor electorale ale persoanelor care fac parte din categoriile de subiecte prevăzute de norma contestată. Așadar, Curtea a reținut incidența articolelor 38 și 54 din Constituție. 

B. Fondul cauzei 

31. Examinând sesizarea, Curtea Constituțională constată o paritate de voturi la pronunțarea hotărârii. Astfel, pe baza articolelor 60 lit. f) şi 66 alin. (5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, examinarea constituționalității prevederilor articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral, introduse prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023, se sistează. 

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a), 140 din Constituţie, 27 alin. (2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 60 lit. f) și 66 alin. (5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituțională 

HOTĂRĂŞTE:

1. Se sistează procesul privind controlul constituționalității prevederilor articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral, introduse prin Legea nr. 220 din 31 iulie 2023.

2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

Președinte Nicolae ROȘCA 

Chișinău, 19 septembrie 2023
HCC nr. 15
Dosarul nr. 197a/2023