H O T Ă R Î R E
pentru controlul constituţionalităţii Hotărîrii Parlamentului nr.83 din 21 aprilie 2011
„Privind numirea în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi"

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională în componenţa:
Dumitru PULBERE - preşedinte
Victor PUŞCAŞ - judecător - raportor
Petru RAILEAN - judecător
Valeria ŞTERBEŢ - judecător
Alexandru TANASE - judecător

grefier - Dina Musteaţa, în lipsa autorilor sesizării legal citaţi, cu participarea reprezentantului Parlamentului, Ion Creangă, reprezentantului Guvernului, Vladimir Grosu, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit. a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii Hotărîrii Parlamentului nr.83 din 21 aprilie 2011 „Privind numirea în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi".

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor în Parlament V.Voronin, A.Petcov, E.Bodnarenco, V.Abramciuc, M.Postoico, G.Morcov, O.Reidman, S.Sîrbu, A.Zagorodnîi, G.Petrenco, A.Reşetnicov, Iu.Muntean, depusă la 3 mai 2011, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 31 mai 2011 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.

Asupra problemei ce face obiectul sesizării Curtea Constituţională a dispus de punctele de vedere comunicate de Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Justiţiei.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor, argumentele expuse de participanţii la şedinţă,

Curtea Constituţională

a c o n s t a t a t :

1. La 21 aprilie 2011 Parlamentul a adoptat Hotărîrea nr.83 „Privind numirea în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi" (în continuare - Hotărîrea nr.83). Prin hotărîrea în cauză dl Serafim Urechean a fost numit în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi pe un termen de 5 ani.

Autorii sesizării menţionează că numirea dlui Serafim Urechean în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi s-a efectuat cu încălcarea prevederilor Legii Supreme şi a legislaţiei în vigoare, invocînd în mod special art.133 din Constituţie. Art.133 alin.(5) din Constituţie prevede reglementarea modului de organizare a Curţii de Conturi prin lege organică şi, în cazul în care legea organică nu se respectă, evident, nu se respectă nici norma constituţională, opinează ei.

Autorii sesizării subliniază că persoana desemnată nu are studii economice superioare şi în ultimii doi ani a deţinut funcţii care implică atribuţii de administrare a resurselor financiare publice. Astfel, prin hotărîrea adoptată Parlamentul a încălcat prevederile imperative ale art.6 şi art.17 din Legea Curţii de Conturi, ignorînd principiul constituţional al legalităţii, care decurge din art.1 alin.(3) din Constituţie, conform căruia Republica Moldova este un stat de drept.

În opinia lor, deoarece au fost încălcate obligaţiile statuate de Legea Curţii de Conturi, s-au încălcat şi normele art.15 din Constituţie, care stipulează că cetăţenii Republicii Moldova au drepturi, dar şi obligaţii prevăzute de legi.

În sesizare se invocă, de asemenea, prevederile art.66 lit.j) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege, afirmîndu-se că prin violarea prevederilor Legii Curţii de Conturi referitoare la condiţiile de numire în funcţie s-a încălcat şi această normă constituţională.

Astfel, în opinia autorilor sesizării, hotărîrea Parlamentului contravine prevederilor art. 1 alin. (3), art. 4, art. 7, art. 15, art. 66 şi art. 133 din Constituţie.

2. Curtea Constituţională urmează să verifice constituţionalitatea unui act cu caracter individual, cu efecte juridice aplicabile doar unui singur caz, ce vizează desemnarea unei persoane într-o funcţie de demnitate publică, avînd în vedere evoluţia jurisdicţiei constituţionale în domeniul respectiv.

Faţă de alte sesizări, prin care au fost contestate acte cu caracter individual, sesizarea în cauză comportă unele particularităţi. Dacă în sesizările anterioare s-a solicitat protejarea drepturilor individuale prin prisma accesului liber la justiţie, fiind contestate acte privind demiterea unor persoane ce deţineau funcţii de demnitate publică, persoane care, în virtutea restricţiilor impuse prin art.4 din Legea contenciosului administrativ şi a practicii Curţii Constituţionale de a nu accepta spre examinare acte cu caracter individual, nu-şi puteau apăra în justiţie drepturile lezate, în sesizarea în cauză se invocă interesul general al societăţii în defavoarea unui drept individual atribuit prin Hotărîrea nr.83, pretinzîndu-se contrariul: neconstituţionalitatea deţinerii unei funcţii de demnitate publică.

3. Curtea Constituţională relevă că în intervalul de timp care începe cu anul 2001 (cînd a fost instituit contenciosul administrativ şi a fost adoptată Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.39 din 09.07.2001) şi care se încheie cu data de 16.04.2010 (cînd a fost adoptată Hotărîrea nr.10 "Pentru revizuirea Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.16 din 28.05.1998 "Cu privire la interpretarea art.20 din Constituţia Republicii Moldova" în redacţia Hotărîrii nr.39 din 09.07.2001", în continuare - Hotărîrea nr.10) toate actele cu caracter individual erau exceptate de la controlul constituţionalităţii. O parte din aceste acte intrau în competenţa Curţii Supreme de Justiţie, altă parte nu puteau fi supuse controlului judiciar. Deoarece Curtea Europeană a Drepturilor Omului (în continuare - CtEDO) şi-a modificat jurisprudenţa, fapt ce a condus la amendarea legislaţiei naţionale, Curtea Constituţională, în baza Hotărîrii nr.10, a decis să admită pentru controlul constituţionalităţii, sub aspectul competenţei autorităţii de a adopta actul respectiv şi procedurii de adoptare, actele emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern referitoare la persoane oficiale exponente ale unui interes public deosebit, alese sau numite pentru durata mandatului.

Contrar concluziilor expuse de Curtea Constituţională în Hotărîrea nr.10, Parlamentul, prin Legea nr.95 din 21.05.2010 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, a modificat art.31 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.4 din Codul jurisdicţiei constituţionale, excluzînd verificarea hotărîrilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova şi hotărîrilor Guvernului cu caracter individual în contenciosul constituţional. Fiind contestate, prevederile respective au fost declarate neconstituţionale prin Hotărîrea nr.29 din 21.12.2010 „Pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.95 din 21 mai 2010 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative" (în continuare - Hotărîrea nr.29). În Hotărîrea nr.29 Curtea Constituţională a reiterat poziţia expusă în Hotărîrea nr.10: „Constituţia Republicii Moldova, prin art.135 alin.(1) lit.a), abilitează Curtea Constituţională cu controlul constituţionalităţii tuturor actelor adoptate de Parlament, fără a face distincţie între actele normative şi cele individuale". În aceeaşi ordine de idei, Curtea a constatat că „în afirmarea sa ca instrument de bază pentru protejarea principiilor democratice, Curtea Constituţională îşi orientează jurisprudenţa în aşa fel, încît aceasta să rămînă dinamică şi evolutivă, perfecţionînd astfel mecanismul de asigurare a exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor garantate de Constituţie. Curtea relevă că după adoptarea Legii Supreme Republica Moldova a procedat la reforma sistemului judiciar, urmînd ca instanţele judecătoreşti nou-formate să judece toate cauzele privind raporturile juridice civile, administrative şi penale."

4. Conform principiilor generale ale dreptului, pentru asigurarea supremaţiei Constituţiei şi legii, controlul jurisdicţional al actelor publice poate fi exercitat în contenciosul constituţional şi în cel administrativ. Exceptarea de la controlul jurisdicţional a unor categorii de acte publice poate duce la excese de putere şi încălcări din partea autorităţilor emitente, fapt ce poate genera incertitudini de natură să afecteze esenţa dreptului şi principiile statului de drept.

Concluziile expuse în Hotărîrea nr.29, prin care au fost declarate neconforme cu Constituţia prevederile ce excludeau de la controlul constituţionalităţii actele cu caracter individual emise de autorităţile publice centrale, şi enunţurile de mai sus permit Curţii să-şi asume, în baza art.135 din Constituţie, controlul jurisdicţional al acestei categorii de acte.

Avînd în vedere că prin art.4 din Legea contenciosului administrativ o parte din actele administrative emise de autorităţile publice centrale au fost exceptate de la orice formă de control jurisdicţional, Curtea Constituţională va examina, la sesizare, hotărîrile Parlamentului, decretele Preşedintelui Republicii Moldova şi hotărîrile Guvernului ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice, cu responsabilităţi de protecţie a intereselor generale ale statului sau ale instituţiilor publice, a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes public deosebit. Cu referire la aceste dosare Curtea va aplica art.31 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, care conturează limitele de competenţă şi prescrie obligativitatea de a examina în exclusivitate probleme de drept.

Curtea Constituţională va realiza aprecierea juridică a circumstanţelor de drept în limitele prevederilor constituţionale, principiilor de drept general recunoscute sau concluziilor şi raţionamentelor expuse în actele de jurisdicţie internaţională, care sînt obligatorii pentru Republica Moldova.

În baza celor expuse, Curtea nu se va pronunţa asupra circumstanţelor de fapt, un astfel de control fiind de competenţa instanţelor de drept comun. Acest raţionament decurge din concluzia Curţii Constituţionale expusă în Hotărîrea nr.10, conform căreia actele respective „trebuie să fie examinate numai în aspect formal, prin stabilirea competenţei autorităţii publice centrale de a emite actul individual şi respectării procedurii de adoptare, fără să fie examinate circumstanţele de fapt ale cauzei."

Aşadar, Curtea Constituţională va analiza problemele de drept referitoare la procedura şi competenţa autorităţii de a adopta Hotărîrea nr.83.

5. Competenţa autorităţii de a adopta Hotărîrea nr.83. Titlul IV din Constituţie statuează principiile fundamentale ce guvernează economia naţională şi finanţele publice. Art.133 din Constituţie atribuie Curţii de Conturi calitatea de organ de control asupra finanţelor publice. Conform legii de organizare, Curtea de Conturi este unica autoritate publică a statului care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie supremă de audit şi este protejată legal de interferenţa din partea organelor de drept sau cu funcţii de control. Art.133 alin.(3) din Constituţie stipulează că Preşedintele Curţii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Preşedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani.

Art.66 lit.(a) din Constituţie prevede că Parlamentul adoptă trei categorii de acte: legi, hotărîri şi moţiuni. Acelaşi articol, la lit.(j), conferă Parlamentului funcţia de a alege şi numi persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege. Dezvoltînd normele constituţionale, art.11 alin.(2) lit.(c) din Legea privind actele legislative prevede că hotărîrile Parlamentului se adoptă pentru alegerea, numirea, revocarea, destituirea şi suspendarea din funcţii publice.

Din normele constituţionale şi legale enunţate Curtea conchide că Hotărîrea nr.83, privind numirea Preşedintelui Curţii de Conturi, corespunde cerinţelor prevăzute de art.66 şi art.133 din Constituţie. Astfel, actul a fost adoptat de Parlament, la propunerea Preşedintelui Parlamentului, în formă de hotărîre şi conţine părţile structurale necesare.

6. Procedura de adoptare a Hotărîrii nr.83. Prin procedura de adoptare a actului se are în vedere toată gama de acţiuni pe care organul emitent trebuie să le execute conform cerinţelor constituţionale şi legale în vigoare: iniţierea, elaborarea şi avizarea proiectului de către autorităţile competente, supunerea actului unui număr anumit de lecturi, prezenţa cvorumului la discutarea şi adoptarea actului, contrasemnarea, promulgarea, publicarea ş.a.

Din materialele prezentate Curţii Constituţionale rezultă că în şedinţa Parlamentului din 21 aprilie 2011, în cadrul căreia a fost adoptată Hotărîrea nr.83, au fost respectate prevederile art.133 alin.(3) din Constituţie, potrivit cărora Preşedintele Curţii de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Preşedintelui Parlamentului.

Conform procedurii reglementate de art.11 din Legea privind actele legislative, hotărîrile Parlamentului, ca acte legislative subordonate legilor, se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi, dacă prin Constituţie nu se prevede o altă majoritate. Curtea menţionează că art.133 din Constituţie nu prevede pentru adoptarea hotărîrii în cauză a Parlamentului un număr mai mare de voturi.

Potrivit stenogramei, la şedinţa din 21 aprilie 2011 au participat 54 de deputaţi. Hotărîrea nr.83 a fost adoptată unanim de deputaţii prezenţi, respectîndu-se prevederile art.38 din Regulamentul Parlamentului, şedinţa fiind deliberativă, şi art.11 din Legea privind actele legislative, hotărîrea acumulînd numărul necesar de voturi.

Art.11 din Legea privind actele legislative stipulează că hotărîrile cu caracter individual şi alte hotărîri care nu conţin norme de drept pot fi examinate fără a fi supuse tuturor procedurilor prealabile în organele de lucru ale Parlamentului. Proiectul Hotărîrii nr.83, precum şi candidatura propusă de Preşedintele Parlamentului pentru funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi au fost examinate şi aprobate de Comisia juridică, pentru numiri şi imunităţi a Parlamentului. Astfel, Hotărîrea nr.83 corespunde rigorilor constituţionale şi legale privind procedura de adoptare.

7. Autorii sesizării consideră drept circumstanţe de incompatibilitate faptul că Preşedintele Curţii de Conturi nu are studii superioare în domeniul economic, financiar sau juridic, nu dispune de vechimea necesară în aceste sfere de activitate, iar în ultimii 2 ani a deţinut funcţia de prim-vicepreşedinte al Parlamentului, funcţie care, conform Regulamentului Parlamentului, îi permite să exercite atribuţiile Preşedintelui în lipsa acestuia, inclusiv în domeniul administrării finanţelor publice.

Curtea Constituţională reţine în legătură cu aceste argumente ale autorilor sesizării că art.17 din Legea Curţii de Conturi prevede pentru persoana care candidează la funcţia de membru al Curţii de Conturi drept condiţii imperative deţinerea de „studii superioare în domeniul economic, financiar sau juridic şi a cărei calificare profesională şi experienţă de lucru din ultimii 10 ani este corespunzătoare pentru exercitarea sarcinilor Curţii de Conturi", restricţionînd accederea la această funcţie în cazul în care „în ultimii 2 ani a fost membru al Guvernului, conducător al unei autorităţi publice centrale sau a deţinut o altă funcţie de răspundere al cărei mod de numire sau alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi de legile organice, învestită cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice".

Cu referire la primul argument de incompatibilitate - lipsa studiilor necesare în domeniile specificate în lege, Curtea Constituţională menţionează că, potrivit materialelor prezentate, persoana numită în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi posedă titlul de doctor habilitat în ştiinţe economice. Faptul dacă acest titlu corespunde sau nu criteriului legal privind deţinerea studiilor superioare în domeniul economic nu poate fi apreciat de Curtea Constituţională ca o problemă de drept susceptibilă controlului constituţionalităţii. Această problemă comportă caracter de oportunitate şi poate fi supusă interpretării de către organul legislativ suprem, dar nu de către organul de jurisdicţie constituţională.

În acest context Curtea remarcă aplicarea neomogenă în dispoziţiile legale referitoare la candidarea pentru funcţii publice a criteriului privind deţinerea studiilor superioare. În sensul art.12 al Legii învăţămîntului, studiile de postdoctorat pentru obţinerea titlului de doctor habilitat se încadrează în învăţămîntul postuniversitar, care urmează după învăţămîntul superior format din două cicluri: studii superioare de licenţă şi studii superioare de masterat. După cum a constatat Curtea, în prevederile referitoare la selectarea candidaţilor pentru funcţii publice actele legislative operează cu două noţiuni: „studii superioare" şi „studii de licenţă". Astfel, pentru aspiranţii la funcţiile de judecător, procuror, notar, avocat parlamentar, avocat, secretar al consiliului local ş.a. legea prevede deţinerea diplomei de licenţă în domeniu, fără a specifica necesitatea absolvirii masteratului, care, conform rigorilor procesului de la Bologna, este obligatoriu pentru deţinerea studiilor superioare complete. Pe de altă parte, pentru a putea ocupa anumite funcţii în domeniile: audit, contabilitate, aviaţia civilă, piaţa valorilor imobiliare, audiovizual, turism ş.a. persoana trebuie să posede studii superioare, însă legile respective nu concretizează ciclul: de licenţă sau de masterat. Aşadar, prevederile legale învederează incertitudini legislative, soluţionarea cărora ţine de competenţa Parlamentului, acestea fiind apreciate de Curtea Constituţională ca lacune legislative, asupra cărora, în baza art.79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, atrage atenţia Parlamentului printr-o adresă.

Cel de-al doilea argument de incompatibilitate, invocat de autorii sesizării, - deţinerea în ultimii doi ani a funcţiei de prim-vicepreşedinte al Parlamentului - constituie, de asemenea, o problemă de oportunitate şi este de competenţa Parlamentului, ca organ legislativ şi reprezentativ suprem. După formă şi conţinut această funcţie, aparent, nu se încadrează în funcţiile definite prin prevederile legale ca fiind învestite cu atribuţii de administrare a resurselor financiare publice. Aprecierea raportului dintre aceste funcţii - de Preşedinte al Curţii de Conturi şi de ex-prim-vicepreşedinte al Parlamentului - ar însemna să fie examinate circumstanţe de fapt, ceea ce pentru Curtea Constituţională este inadmisibil, avînd în vedere enunţurile de mai sus.

Curtea consideră inoportună aprecierea corespunderii titularului funcţiei deţinute în cazul în care acesta în ultimii 10 ani a activat în calitate de primar general al mun.Chişinău, deputat, prim-vicepreşedinte al Parlamentului. Fiind circumstanţe de fapt, acestea nu pot fi analizate de Curtea Constituţională.

Faptul dacă circumstanţele enumerate intră în contradicţie cu rigorile art. 17 din Legea Curţii de Conturi, în opinia Curţii Constituţionale, constituie o problemă de interpretare a legii şi de oportunitate, care face domeniul Parlamentului, organul emitent al actului. Astfel, problemele în cauză nu pot fi definite ca probleme de constituţionalitate, ele constituie probleme de oportunitate, asupra cărora Parlamentul şi-a expus poziţia prin adoptarea Hotărîrii nr.83.

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu prevederile art.135 alin.(1) lit.a) şi art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.62 lit.a) şi art.70 alin.(2) din Codul jurisdicţiei constituţionale,

Curtea Constituţională

H O T Ă R Ă Ş T E:

1. Se recunoaşte drept constituţională Hotărîrea Parlamentului nr.83 din 21 aprilie 2011 „Privind numirea în funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi".

2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

Preşedinte                                                                                       Dumitru PULBERE

Chişinău,
7 iulie 2011, nr.14
Dosarul nr.13a/2011