Curtea Constituţională a Republicii Moldova

Hotărârea nr. 22 din 25.10.2011

Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 22 din 25.10.2011 pentru controlul constituţionalităţii prevederilor articolului IX pct.2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi articolului 20 lit.a), b), d), f) şi l) din Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr.52 din 31 martie 2011

Monitorul: Monitorul Oficial nr.192-196/30 din 11.11.2011
Subiectul sesizării: deputat, Vladimir Voronin, Serghei Sîrbu, Igor Dodon şi dna Zinaida Greceanîi
Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului
Prevedere: prevederi declarate constituționale

Hotărârea Curții Constituționale:
1. ro_2011_h_22.pdf
2. h_22_2011_ru.pdf

Sesizare:

1. Sesizarea nr.11a din 28.04.2011 privind controlul constituţionalităţii unor dispoziţii din Legea nr.48 din 26 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative şi din Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr.52 din 31 martie 2011.

OPINIE SEPARATĂ expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale (Elena SAFALERU)

Opinie separată:
1. ro-OP-dos11a-2011-Hot-22ro08bc4.pdf
2. OP_h22_2011_rus.pdf

1. La 25 octombrie 2011 Curtea Constituţională a adoptat Hotărîrea pentru controlul constituţionalităţii prevederilor art.IX pct.2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011 "Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative" şi art.20 lit.a), b), d), f) şi l) din Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr.52 din 31 martie 2011, prin care a recunoscut normele legale contestate ca fiind constituţionale.

2. Nefiind de acord cu concluziile Curţii privind constituţionalitatea art.IX punctele 2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011, îmi expun opinia separată.

3. În şedinţa plenară a Curţii Constituţionale reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului au subliniat că modificările şi completările efectuate au scopul de a facilita utilizarea în termen a mijloacelor din împrumuturi pentru proiecte finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), intrate peste limitele aprobate în bugetul de stat pe anul respectiv, a soldurilor din anii precedenţi la granturi, donaţii, sponsorizări şi alte mijloace băneşti intrate cu destinaţie specială, excluzînd rectificarea permanentă formală a Legii bugetului de stat, şi de a încuraja donatorii interni şi externi să investească în economia Republicii Moldova.

4. Este indiscutabil că legiuitorul este în drept să opteze pentru diverse soluţii în vederea realizării scopurilor propuse, inclusiv în vederea concretizării şi realizării drepturilor economice, pentru instituirea regulilor de administrare şi utilizare a resurselor financiare ale statului, însă aceste soluţii trebuie să se încadreze în limitele principiilor şi normelor constituţionale statuate.

5. Consider că la adoptarea Legii nr.48 nu s-a ţinut cont de prevederile imperative ale art.130 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege.

De asemenea, au fost ignorate dispoziţiile art.129 din Constituţie, potrivit cărora Parlamentul aprobă direcţiile principale ale activităţii economice, principiile utilizării împrumuturilor şi creditelor străine.

6. Susţinînd opinia Guvernului şi Parlamentului, Curtea Constituţională, în hotărîrea sa, a subliniat că normele contestate din Legea nr.847-XIII "vizează exclusiv utilizarea mijloacelor provenite din surse externe doar în baza acordurilor financiare ratificate de către Parlament". Acordurile de împrumut, fiind tratate internaţionale, sînt obligatorii pentru executare, iar destinaţia şi modul de utilizare a mijloacelor financiare sînt consimţite în aceste acorduri.

7. Într-adevăr, conform prevederilor legale, acordurile de împrumut şi de finanţare sînt ratificate de Parlament prin lege şi sînt transmise Guvernului pentru realizare. În acest context menţionez că deseori în aceste acorduri nu este indicată destinaţia mijloacelor financiare provenite din surse externe (spre exemplu, legile nr.57 din 25 martie 2010, nr.203 din 16 iulie 2010, nr.125 din 18 iunie 2010), mai mult ca atît, consider că legile de ratificare a acordurilor de împrumut nu se înscriu în cerinţele prevăzute de art.130 alin.(1) din Constituţie.

8. În Hotărîrea nr.29 din 22 mai 2001 "Privind interpretarea prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova" Curtea Constituţională a subliniat: "Raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare. Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament, drept care rezultă expres din norma supusă interpretării, este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art.130 alin.(1) din Constituţie, sînt reglementate prin lege."

9. Astfel, în opinia mea, legile privind ratificarea acordurilor de împrumut (tratate internaţionale) nu pot fi considerate drept legi ce reglementează administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale instituţiilor publice.

10. Ţin să subliniez că utilizarea, fără rectificarea bugetului de stat, a mijloacelor băneşti cu destinaţie specială, îndeosebi a cheltuielilor din împrumuturi pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), granturi, donaţii şi sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice şi neincluse în bugetul aprobat, care de fapt sînt surse reale pentru majorarea deficitului bugetar, constituie o derogare esenţială de la regulile de gestionare a deficitului bugetar şi afectează controlul financiar-bugetar pe care trebuie să-l efectueze Parlamentul.

11. Completînd art.43 din Legea nr.847-XIII cu alin.(2¹), Parlamentul a admis majorarea deficitului bugetar în legătură cu intrările şi utilizarea peste prevederile aprobate în buget a împrumuturilor pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), precum şi în legătură cu utilizarea soldurilor din anii precedenţi de la împrumuturi pentru proiecte finanţate din surse externe (ratificate de Parlament) şi de la granturi, donaţii, sponsorizări, intrate în posesia instituţiilor publice, fără modificarea separată a legii bugetare anuale.

Care au fost motivele instituirii derogărilor de la regula generală referitoare la deficitul şi excedentul bugetar nu este clar.

Consider că prevederile alin.(2¹) art.43 încalcă art.131 alin.(5) din Constituţie şi art.43 alin.(2) din Legea nr.847-XIII. Potrivit acestui articol din lege, orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în conformitate cu art.131 alin.(5) al Constituţiei.

12. Modificările la Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, în opinia mea, afectează grav principiul universalităţii bugetare.

Potrivit acestui principiu, bugetul de stat trebuie să cuprindă toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare, de unde rezultă că nici un venit şi nici o cheltuială bugetară nu trebuie să se realizeze în afara cadrului bugetar.

Este vorba despre o regulă severă şi precisă care vizează crearea unui buget integral şi are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului.

Acest principiu nu se poate aplica în modul corespunzător în cazul bugetelor finanţate şi din mijloace extrabugetare, atunci cînd nu se adoptă legi de rectificare a bugetului de stat anual.

13. Modificările operate aduc atingere şi principiului unităţii, potrivit căruia toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare trebuie să fie înscrise în bugetul unic de stat.

Principiul unităţii impune ca "veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document bugetar, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice cheltuite". El are drept scop evitarea dispersării operaţiunilor financiare ale statului în multiple documente pentru a asigura pe această cale eficienţa controlului exercitat de Parlament şi a conferi claritate formării şi administrării bugetului. Acest principiu porneşte de la regula elementară a transparenţei, dînd posibilitate legiuitorului să cunoască operaţiunile într-o optică globală şi completă.

14. În opinia mea, ca urmare a modificărilor operate în Legea nr.847-XIII, Ministerul Finanţelor, căruia îi revine rolul de a sintetiza şi coordona procesul bugetar, devine o instituţie de legiferare a proceselor şi politicilor bugetare, încălcîndu-se astfel dispoziţiile art.6 din Constituţie.

15. Modificările criticate încalcă de asemenea dispoziţiile art.3 alin.(2) şi art.4 alin.(3) lit.a) din Legea nr.780-XV din 27 decembrie 2001 "Privind actele legislative", potrivit cărora actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei...; la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente. Dispoziţiile modificate ale art.9 alin.(2), art.11 alin.(5) lit.b), art.43 din Legea nr.847-XIII vin în coliziune cu alte articole din această lege, care se referă la balanţa bugetului, executarea şi rectificarea bugetului de stat etc.

16. Astfel, consider că prevederile art.IX pct.2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 contravin art.130 alin.(1) şi art.6 din Constituţie.

HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII
prevederilor articolului IX pct.2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011
pentru modificarea şi completarea unor acte legislative
şi articolului 20 lit.a), b), d), f) şi l) din Legea bugetului de stat pe anul
2011 nr.52 din 31 martie 2011
(Sesizarea nr. 11a/2011)

CHIŞINĂU
25 octombrie 2011

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dna Elena SAFALERU, judecător-raportor,
Dl Dumitru PULBERE,
Dl Victor PUŞCAŞ,
Dl Petru RAILEAN,
Dna Valeria ŞTERBEŢ, judecători,
cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 28 aprilie 2011, înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea deputaţilor în Parlament, dnii Vladimir Voronin, Serghei Sîrbu, Igor Dodon şi dna Zinaida Greceanîi, depusă la Curtea Constituţională la 28 aprilie 2011, în temeiul art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, în vederea exercitării controlului constituţionalităţii prevederilor articolului IX pct. 2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (M.O. nr. 53/114, 2011) şi articolului 20 lit.a), b), d), f) şi l) din Legea nr. 52 din 31 martie 2011 a bugetului de stat pe anul 2011 (M.O. nr.63-64/151, 2011).

2. Autorii sesizării au pretins, în special, că dispoziţiile pentru modificarea şi completarea articolelor 9 alin. (2), 11 alin. (5) lit.b), 36 alin. (5) şi 43 din Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, precum şi prevederile articolului 20 din Legea nr. 52 din 31 martie 2011 a bugetului de stat pe anul 2011 autorizează utilizarea resurselor financiare publice fără aprobarea Parlamentului şi că, astfel, ele contravin competenţei şi procedurilor de formare, administrare, utilizare şi control al resurselor financiare ale statului, fiind încălcate articolele 1, 6, 60, 66, 72, 107, 130 şi 131 din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 10 mai 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile scrise ale Parlamentului, Preşedintelui interimar al Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Finanţelor, Curţii de Conturi, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Academiei de Studii Economice din Moldova, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei.

5. La şedinţa plenară publică a Curţii autorii sesizării nu au participat, solicitând examinarea cauzei în lipsa lor. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Veaceslav Negruţă, ministru al finanţelor.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O. nr. 1/1, 1994) sunt următoarele:

Articolul 1
Statul Republica Moldova

„[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate."

Articolul 6
Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sânt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 8
Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale

„(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional. [...]"

Articolul 60
Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. [...]"

Articolul 66
Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărîri şi moţiuni; [...]

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului; [...]

f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie;

g) ratifică, denunţă, suspendă şi anulează acţiunea tratatelor internaţionale încheiate de Republica Moldova;

h) aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui;

i) exercită controlul asupra acordării împrumuturilor de stat, asupra ajutorului economic şi de altă natură acordat unor state străine, asupra încheierii acordurilor privind împrumuturile şi creditele de stat din surse străine; [...]"

Articolul 72
Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. [...]

(3) Prin lege organică se reglementează: [...]

p) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice; [...]"

Articolul 96
Rolul [Guvernului]

„(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament."

Articolul 107
Administraţia publică centrală de specialitate

„ (1) Organele centrale de specialitate ale statului sînt ministerele. Ele traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. [...]"

Articolul 130
Sistemul financiar-creditar

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sânt reglementate prin lege. [...]"

Articolul 131
Bugetul public naţional

„(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.

(3) Dacă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern.

(5) Bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.

(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (M.O. nr.19-20/197, 1997; republicată, M.O. nr.91-96/420, 2003; republicată, M.O. ediţie specială, 2005) sunt următoarele:

Articolul 9
Alocaţii

„[...] (2) Autorităţile publice nu pot admite efectuarea de cheltuieli adiţionale neprevăzute în legea bugetară anuală, cu excepţia cheltuielilor legate de achitarea sumelor conform titlurilor executorii eliberate în baza hotărârilor rămase definitive ale instanţelor judecătoreşti, precum şi a cheltuielilor din împrumuturi pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), granturi, donaţii şi sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice şi neincluse în bugetul aprobat. [...]"

Articolul 11
Balanţa bugetului

„[...] (5) După adoptarea legii bugetare anuale: [...]

b) nici o lege, alta decât privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat nu poate fi adoptată. Această prevedere nu se extinde asupra cazurilor prevăzute la art.43 alin.(2¹)."

Articolul 36
Efectuarea cheltuielilor

„[...] (5) Se interzice dezafectarea incontestabilă a resurselor financiare din conturile bancare ale Trezoreriei de Stat şi ale trezoreriilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor, cu excepţiile prevăzute de prezenta lege."

Articolul 43
Deficitul şi excedentul bugetar în legea bugetară anuală

„ (1) Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea bugetară anuală, cu condiţia să fie conformă obligaţiunilor interne şi externe ale Republicii Moldova.

(2) Orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative, ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în conformitate cu art.131 alin.(5) al Constituţiei.

(2¹) Excepţie de la prevederile alin.(1) şi (2) este majorarea deficitului bugetar în legătură cu intrările şi utilizarea peste prevederile aprobate în buget a împrumuturilor pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), precum şi în legătură cu utilizarea soldurilor din anii precedenţi de la împrumuturi pentru proiecte finanţate din surse externe (ratificate de Parlament) şi de la granturi, donaţii, sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice.

(3) În caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea Guvernului decide în ce măsură şi în ce scopuri se va utiliza acesta."

8. Prevederile relevante ale Legii nr.52 din 31 martie 2011 a bugetului de stat pe anul 2011 (M.O. nr.63-64/151, 2011) sunt următoarele:

Articolul 20

„Ministerul Finanţelor se autorizează:

a) să modifice, la cererea întemeiată a executorilor primari de buget, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat:

- privind mijloacele speciale (fără granturi, donaţii, sponsorizări şi alte intrări cu titlu gratuit) şi fondurile speciale, ca urmare a acumulărilor de venituri la aceste componente peste limitele anuale aprobate în total executorului primar de buget;

- privind proiectele finanţate din surse externe, ca urmare a intrărilor suplimentare de împrumuturi şi granturi externe, precum şi a utilizării soldurilor băneşti existente la începutul anului în conturile proiectelor respective;

- privind granturile, donaţiile, sponsorizările şi alte mijloace intrate suplimentar cu titlu gratuit în posesia instituţiilor publice, precum şi utilizarea soldurilor băneşti existente la începutul anului din aceste surse;

b) să includă în bugetul de stat, la venituri şi cheltuieli, mijloacele acumulate la conturile speciale pentru ajutorarea persoanelor sinistrate în urma inundaţiilor din luna iulie 2010 şi altor calamităţi naturale; [...]

d) să accepte, la propunerile întemeiate ale autorităţilor publice centrale, efectuarea de cheltuieli capitale (cu excepţia investiţiilor capitale) peste limitele alocaţiilor prevăzute în acest scop în buget, în cazul posibilităţii acoperirii acestor cheltuieli din contul şi în limita alocaţiilor pentru cheltuielile curente aprobate autorităţilor respective în bugetul de stat la grupele funcţionale principale corespunzătoare. În cazul formării de economii la cheltuielile de personal, se permite redirecţionarea economiilor respective şi spre cheltuielile curente; [...]

f) să redistribuie, la propunerile Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, bazate pe deciziile Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale, mijloacele Fondului naţional pentru dezvoltare regională între grupe funcţionale principale; [...]

l) să blocheze, în caz de sporire a deficitului bugetului de stat, anumite cheltuieli în cuantum suficient pentru menţinerea nivelului deficitului aprobat, cu excepţia cheltuielilor de onorare a angajamentelor de deservire a datoriei de stat, a cheltuielilor de personal, a burselor, pensiilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, alocaţiilor şi ajutoarelor sociale."

ÎN DREPT

9. La 26 martie 2011 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.48 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative. Prin punctele 2, 3, 5 şi 7 ale articolului IX din legea menţionată au fost operate următoarele modificări şi completări în Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar:

- articolul 9 alineatul (2) a fost completat în final cu textul:

„ , precum şi a cheltuielilor din împrumuturi pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), granturi, donaţii şi sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice şi neincluse în bugetul aprobat." [punctul 2];

- articolul 11 alin. (5) lit.b) a fost completat în final cu textul:

„Această prevedere nu se extinde asupra cazurilor prevăzute la art.43 alin.(2¹)." [punctul 3];

- articolul 36 alineatul (5) a fost completat în final cu textul:

„ , cu excepţiile prevăzute de prezenta lege";

- au fost abrogate alin.(6)-(8) ale articolului 36 [punctul 5];

- articolul 43 a fost completat cu alineatul (2¹) cu următorul cuprins:

„(2¹) Excepţie de la prevederile alin.(1) şi (2) este majorarea deficitului bugetar în legătură cu intrările şi utilizarea peste prevederile aprobate în buget a împrumuturilor pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), precum şi în legătură cu utilizarea soldurilor din anii precedenţi de la împrumuturi pentru proiecte finanţate din surse externe (ratificate de Parlament) şi de la granturi, donaţii, sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice." [punctul 7].

10. Ca urmare a amendamentelor operate la Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar:

- autorităţile publice nu pot admite efectuarea de cheltuieli adiţionale neprevăzute în legea bugetară anuală, cu excepţia cheltuielilor legate de achitarea sumelor conform titlurilor executorii eliberate în baza hotărârilor definitive ale instanţelor judecătoreşti, precum şi a cheltuielilor din împrumuturi pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), granturi, donaţii şi sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice şi neincluse în bugetul aprobat [articolul 9 alin. (2)];

- după adoptarea legii bugetare anuale nici o lege, alta decât privind modificarea legii bugetare anuale, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată. Această prevedere nu se extinde asupra cazurilor prevăzute la art.43 alin.(2¹) [articolul 11 alin. (5) lit.b)];

- orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată a legii bugetare anuale, cu excepţia prevăzută la art.43 alin.(2¹) [articolul 43 alineatul (1)];

- „orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor acte legislative, ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în conformitate cu art.131 alin.(5) din Constituţie [articolul 43 alineatul (2)];

- Excepţie de la aceste norme este majorarea deficitului bugetar în legătură cu intrările şi utilizarea peste prevederile aprobate în buget a împrumuturilor pentru proiectele finanţate din surse externe (ratificate de Parlament), precum şi în legătură cu utilizarea soldurilor din anii precedenţi de la împrumuturi pentru proiecte finanţate din surse externe (ratificate de Parlament) şi de la granturi, donaţii, sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice, fără modificarea separată a legii bugetare anuale. [articolul 43]

11. La 31 martie 2011 Parlamentul a adoptat Legea bugetului de stat pe anul 2011. Prin articolul 20 din lege, Parlamentul a autorizat Ministerul Finanţelor să efectueze un şir de acţiuni, inclusiv următoarele:

„a) să modifice, la cererea întemeiată a executorilor primari de buget, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat:

12. În opinia autorilor sesizării, dispoziţiile legale contestate autorizează utilizarea resurselor financiare ale statului fără aprobarea Parlamentului şi, astfel, ele contravin competenţei şi procedurilor de formare, administrare, utilizare şi control al resurselor financiare publice, fiind încălcate articolele 1, 6, 60, 66, 72, 107, 130 şi 131 din Constituţie.

13. Curtea reţine că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

14. În acest context, Curtea reţine faptul că, în esenţă, normele contestate vizează două aspecte: (a) posibilitatea autorităţilor publice de a efectua cheltuieli neincluse în bugetul aprobat de Parlament; (b) competenţa Parlamentului şi Ministerului Finanţelor privind utilizarea resurselor financiare ale bugetului de stat.

15. Curtea Constituţională va analiza prevederile legale contestate prin prisma normelor constituţionale invocate de autorul sesizării, luând în considerare cele două aspecte identificate. În acest sens, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 130 din Constituţie şi încălcarea articolului 6 combinat cu articolele 66 şi 131 din Constituţie.

I. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 130 DIN CONSTITUŢIE

16. Autorii sesizării au pretins că normele supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolul 130 din Constituţie, care prevede următoarele:

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sînt reglementate prin lege. [...]"

A. Argumentele autorilor sesizării

17. Autorii sesizării consideră că prevederile modificate ale Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, care autorizează efectuarea cheltuielilor adiţionale, neprevăzute în legea bugetară anuală, din împrumuturi pentru proiectele finanţate din surse externe, granturi, donaţii şi sponsorizări intrate în posesia instituţiilor publice şi neincluse în bugetul aprobat, fără a se recurge la rectificarea bugetului de stat anual de către Parlament, aduc atingere competenţei Parlamentului şi încalcă procedurile constituţionale de gestionare a deficitului bugetar.

18. Potrivit autorilor sesizării, modificările operate în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar instituie o derogare de la norma generală, permiţând majorarea deficitului bugetar în legătură cu intrările şi utilizarea peste prevederile adoptate în buget a împrumuturilor din surse externe.

19. În opinia autorului sesizării, astfel s-a acordat Guvernului şi Ministerului Finanţelor dreptul de a rectifica bugetul de stat fără adoptarea unei legi de către Parlament.

B. Argumentele autorităţilor

20. În şedinţa publică a Curţii, reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului au susţinut că modificările operate în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar au avut ca obiectiv simplificarea administrării fiscale, precum şi consolidarea şi eficientizarea utilizării resurselor financiare publice.

21. Potrivit reprezentanţilor Parlamentului şi Guvernului, mijloacele financiare obţinute din surse financiare externe, precum şi destinaţia granturilor şi donaţiilor sunt prestabilite în acordurile de finanţare, ratificate de Parlament. Donatorii determină, de regulă, destinaţia granturilor şi donaţiilor, specificând modul de utilizare şi scopul acestora. Având destinaţii concrete, aceste mijloace nu pot fi utilizate de Parlament pentru alte scopuri atunci când se aprobă sau rectifică bugetul de stat.

22. În acelaşi timp, reprezentantul Parlamentului a susţinut că amendamentele efectuate au scopul de a facilita utilizarea acestor mijloace şi de a încuraja donatorii interni şi externi să investească în economia Republicii Moldova.

23. În viziunea reprezentantului Guvernului, prin normele contestate, Parlamentul a reglementat administrarea şi utilizarea resurselor financiare ale statului, instituind reguli speciale şi eliminând contradicţiile dintre normele aplicabile în domeniu.

24. Potrivit reprezentantului Guvernului, auditul efectuat de Curtea de Conturi a scos în evidenţă faptul că practica anterioară, prin care în legile bugetare anuale erau inserate prevederi speciale privind utilizarea soldurilor de mijloace băneşti la conturile de mijloace speciale şi fonduri speciale, precum şi la conturile proiectelor finanţate din surse externe, care sunt surse reale pentru majorarea deficitului bugetar, şi efectuarea cheltuielilor din aceste surse erau în contradicţie cu prevederile art.9 alin.(2), art.11 alin.(5) lit.b), art.36 alin.(5) şi art.43 alin.(2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar.

25. În acelaşi context, potrivit reprezentantului Guvernului, excepţia de la regula specificată la alin.(5) art.36, stipulată în art.43 alin.(2¹) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, este argumentată prin prevederile articolului 8 din Constituţie, care statuează principiul pacta sunt servanda, Republica Moldova fiind obligată să respecte tratatele internaţionale la care este parte.

C. Aprecierea Curţii

26. Curtea reţine că destinaţia şi modul de utilizare a mijloacelor financiare acordate cu titlu de împrumut, grant, donaţie sau sponsorizare, provenite din surse financiare externe, neincluse în bugetul anual aprobat, sunt consimţite prin acordurile de finanţare respective, acestea fiind o categorie a tratatelor internaţionale.

27. În conformitate cu principiul pacta sunt servanda, consfinţit de articolul 8 din Constituţie, Republica Moldova se obligă să respecte tratatele la care este parte şi să-şi bazeze relaţiile pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

28. În acest context, Curtea reţine că normele contestate vizează exclusiv utilizarea mijloacelor provenite din surse externe doar în baza acordurilor de finanţare ratificate de Parlament.

29. În conformitate cu articolul 12 alin. (1) din Legea nr. 595 din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale ale Republicii Moldova (M.O. nr. 24-26/137, 2000):

„Ratificarea [...] un[ui] tratat internaţional se efectuează de către Parlamentul Republicii Moldova prin adoptarea unei legi organice."

30. Prin urmare, Curtea consideră că acordurile de împrumut pentru proiectele finanţate din surse externe, fiind ratificate de Parlament prin legi organice, respectă cerinţele prevăzute de articolul 130 alin.(1) din Constituţie.

II. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 6 COMBINAT CU ARTICOLELE 66 ŞI 131 DIN CONSTITUŢIE

31. Potrivit autorilor sesizării, normele contestate încalcă articolul 6 din Constituţie, care prevede că:

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

32. În acest sens, autorii sesizării consideră că normele contestate încalcă prerogativele acordate Parlamentului prin articolul 66 din Constituţie:

„Parlamentul aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui".

33. În acelaşi timp, potrivit autorilor sesizării, normele contestate încalcă articolul 131 din Constituţie, care prevede următoarele:

„Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului."

A. Argumentele autorilor sesizării

34. Potrivit autorilor sesizării, prin prevederile articolului 20 din Legea bugetului de stat pe anul 2011, Ministerului Finanţelor i-au fost acordate prerogative improprii privind gestionarea mijloacelor financiare ale bugetului de stat şi i s-a permis să modifice bugetul de stat fără ca Parlamentul să adopte o lege de rectificare a acestuia. Astfel, executivului i-au fost acordate competenţe care aparţin exclusiv puterii legislative, încălcându-se principiul separaţiei puterilor în stat, consacrat de articolul 6 din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor

35. Reprezentantul Guvernului consideră că nu au fost încălcate normele constituţionale, deoarece acestea stipulează doar că administrarea şi utilizarea resurselor financiare se reglementează prin lege şi nu interzic delegarea de către Parlament autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate a unor atribuţii ce ţin de aceste procese, cu condiţia respectării interdicţiei aprobării cheltuielilor bugetare fără stabilirea sursei de finanţare a acestora.

36. Potrivit reprezentantului Guvernului, aceste condiţii sunt întrunite, deoarece prevederile respective sunt reglementate prin legea bugetară anuală, iar împuternicirile de care dispune Ministerul Finanţelor nu îi permit să efectueze cheltuieli bugetare fără să stabilească sursele financiare.

C. Aprecierea Curţii

37. Curtea reţine că bugetul public, pe de o parte, este un act prin care puterea legislativă autorizează constituirea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor bugetare (corespunzător veniturilor planificate), iar, pe de altă parte, el este un act de planificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe o perioadă de timp determinată, limitată la un an.

38. Competenţele în sfera procesului bugetar se stabilesc în baza principiului constituţional al separaţiei puterilor şi delimitării atribuţiilor ce le revin.

39. Articolele 60, 66, 72, 130 şi 131 din Constituţie prevăd dreptul exclusiv al Parlamentului, ca unică autoritate legislativă a statului, să aprobe bugetul statului şi să exercite controlul asupra lui. Astfel, chiar dacă este un act de planificare financiară, bugetul de stat este adoptat de către organul legislativ, la propunerea Guvernului.

40. Potrivit legislaţiei în vigoare, Guvernul asigură executarea Legii bugetului anual. În procesul executării bugetului, Guvernul ia măsuri pentru reducerea deficitului bugetar şi consolidarea părţii de venituri a bugetului.

41. În conformitate cu articolul 107 din Constituţie, organele centrale de specialitate ale statului sunt ministerele, care traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor.În acest context, Curtea reţine că atribuţiile Ministerului Finanţelor, contestate de autorii sesizării, au fost instituite anume prin Legea bugetului de stat pe anul 2011. Funcţiile delegate Ministerului Finanţelor de către Parlament nu ţin de reglementarea procesului de administrare şi utilizare a resurselor financiare ale statului, ci ţin doar de administrarea acestora în temeiul prevederilor legale.

42. Prevederile constituţionale nu interzic Parlamentului să delege autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate unele atribuţii ce ţin de administrarea şi utilizarea resurselor financiare ale statului, iar prevederile constituţionale invocate de autorii sesizării (articolele 1, 6, 60, 66, 72, 107, 130 şi 131 din Constituţie) confirmă acest fapt. Ele însă stipulează două condiţii: reglementarea acestor procese se realizează doar prin lege şi cheltuielile bugetare se aprobă doar după stabilirea sursei de finanţare. Curtea consideră că aceste condiţii au fost respectate, procesele şi atribuţiile respective fiind reglementate prin legea bugetară anuală, iar împuternicirile de care dispune Ministerul Finanţelor nu-i permit să efectueze cheltuieli financiare fără stabilirea surselor financiare respective, pentru a nu admite majorarea deficitului bugetar aprobat.

43. Din analiza prevederilor contestate, rezultă că atribuţiile conferite Ministerului Finanţelor prin legea bugetară anuală nu au drept scop creşterea deficitului bugetar anual, ci urmăresc gestionarea eficientă a economiilor realizate în procesul executării bugetare. Potrivit obiectului său de reglementare, articolul 20 din Legea bugetului de stat pe anul 2011 nu împuterniceşte Ministerul Finanţelor să modifice balanţa de plăţi sau deficitul bugetului de stat, nefiindu-i transmise competenţele Parlamentului de a aproba şi de a controla executarea bugetului de stat.

44. Curtea observă că sporirea gradului de complexitate al societăţilor moderne, inclusiv în contextul crizei economice, determină necesitatea obiectivă de a avea guverne care să dispună de mecanisme instituţionale flexibile pentru a putea conduce economia. În acest context, rolul Parlamentului este de a se concentra asupra abordării politice a problemelor principiale din societate, mai puţin asupra celor de natură tehnică.

45. Curtea reţine că, potrivit articolului 104 din Constituţie, Guvernul este responsabil în faţa Parlamentului. Deputaţii îşi exercită atribuţiile de control asupra Guvernului prin întrebări, interpelări, moţiuni simple şi moţiuni de cenzură, în baza articolelor 105, 106 şi 106¹ din Constituţie. De asemenea, în arsenalul pe care partidele parlamentare îl au la dispoziţie pentru a controla puterea executivă se află şi comisiile de anchetă. Astfel, modificările financiar-bugetare respective operate în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nu afectează esenţa controlului bugetar efectuat de către Parlament.

46. Prin urmare, Curtea consideră că prevederile legale, prin care Parlamentul deleagă Ministerului Finanţelor anumite împuterniciri, nu încalcă principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat, fiind în concordanţă cu dispoziţiile articolelor 1, 6, 60, 66, 72, 107, 130 şi 131 din Constituţie.

Pentru motivele menţionate, în temeiul dispoziţiilor articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61 alin.(2), 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

H O T Ă R Ă Ş T E:

1. Se recunosc drept constituţionale:

- prevederile art.IX pct.2, 3, 5 şi 7 din Legea nr.48 din 26 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative;

- prevederile art.20 lit.a), b), d), f) şi l) din Legea bugetului de stat pentru anul 2011 nr.52 din 31 martie 2011.

2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte Alexandru TĂNASE

Chişinău, 25 octombrie 2011
HCC nr.22,
Dosarul nr.11a/2011