Prin hotărîrea  pronunţată Curtea a recunoscut drept constituţională

sintagma  "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2)

lit.f)  din Legea  nr.123-XV  din 18 martie 2003 "Privind  administraţia

publică  locală" (în continuare - Legea nr.123-XV) şi a sistat  procesul

asupra  Hotărîrii  Guvernului  nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu  privire  la

structura  şi  statele de personal ale primăriilor satelor  (comunelor),

oraşelor (municipiilor)" (în continuare - Hotărîrea nr.688).

    Nu sîntem de acord cu decizia adoptată, pentru care motiv ne expunem

opinia asupra normelor contestate.

    1. Articolul  72  alin.(3)   din  Constituţie  stabileşte  domeniile

relaţiilor  sociale care se reglementează prin lege organică,  incluzînd

la  litera  f)  organizarea  administraţiei locale,  a  teritoriului  şi

regimul   general   privind   autonomia   locală.   Astfel   legiuitorul

constituant,    sesizînd    importanţa    autonomiei    locale    pentru

colectivităţile    din   teritoriu,   a   statuat   dispoziţia   privind

reglementarea  regimului  autonomiei locale numai prin lege organică  şi

numai sub aspect general.

    Legea nr.123-XV,   în   art.7   alin.(1),   stipulează   expres   că

"autorităţile   administraţiei  publice  locale  dispun  de   autonomie,

consfinţită  şi  garantată  prin Constituţia  Republicii  Moldova,  prin

tratatele  internaţionale  la  care Republica Moldova este  parte,  prin

prezenta lege şi prin alte acte legislative".

    Teza enunţată îşi află fundamentare de asemenea în Carta Europeană a

Autonomiei  Locale*  (în  continuare - Carta), care,  în  art.6  alin.1,

prevede  că  fără  a prejudicia dispoziţiile generale  create  de  lege,

colectivităţile  locale  trebuie să poată defini ele însele  structurile

administrative  interne  cu  care ele înţeleg să se doteze,  în  vederea

adaptării  lor  la  nevoile lor specifice şi cu scopul de  a  permite  o

gestiune eficace.

------------------------

    * Tratate internaţionale 1999, vol.14, pag.14.

    Dispoziţiile  precitate nu includ actele normative ale Guvernului în

şirul  actelor  prin care se reglementează domeniul  autonomiei  locale.

Parlamentul,  însă, prin derogare de la dispoziţiile constituţionale  şi

normele  dreptului  internaţional,  a delegat   Guvernului, prin  art.18

alin.(2) lit.f)  din  Legea   nr.123-XV, atribuţia de a stabili la nivel

primar  statele  de personal ale primăriilor. În  opinia  subsemnaţilor,

opinie  fundamentată  pe dispoziţiile art.72  alin.(3)  şi  art.102  din

Constituţie,  acest  domeniu  nu poate fi reglementat prin  hotărîre  de

Guvern.  În hotărîrile sale anterioare* privind delimitarea  competenţei

de reglementare a relaţiilor sociale Curtea a constatat că Legea Supremă

nu abilitează Guvernul cu dreptul de a stabili norme juridice primare în

domeniul raporturilor sociale care necesită reglementare legală.

------------------------

    * Hotărîrile  Curţii  Constituţionale nr.64 din 30.11.99, nr.22  din

18.05.2000, nr.35 din 24.09.02.

    Sintagma "prin  prezenta  lege  şi prin alte acte  legislative"  din

art.7  alin.(1)  al  Legii  nr.123-XV şi  sintagma  "fără  a  prejudicia

dispoziţiile  generale create de lege" din art.6 alin.1 al Cartei denotă

clar  că relaţiile în domeniul autonomiei locale se reglementează  numai

prin dispoziţii legale generale.

    2. Unul din cele   mai   importante  şi  distincte  principii   care

guvernează  administraţia  publică  locală  este  principiul  autonomiei

locale,  consfinţit  în art.109 din Constituţie.  Potrivit  prevederilor

constituţionale  şi  normelor dreptului  internaţional,  colectivităţile

locale  dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua  iniţiativa

pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor

sau  care este atribuită unei alte autorităţi; competenţele încredinţate

colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi.

Ele  nu  pot  fi puse în cauză sau limitate de către o  altă  autoritate

centrală sau regională decît în cazurile prevăzute de lege.

    În sensul prevederilor menţionate şi al enunţurilor expuse în  pct.1

al  prezentei  opinii,  Guvernul nu poate impune  consiliilor  locale  o

schemă de încadrare a personalului primăriilor.

    Dispoziţia contestată din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV

pe  de  o parte, obligă consiliile locale să aprobe statele de  personal

ale  primăriilor în strictă corespundere cu statele-tip, iar, pe de altă

parte,  obligă  Guvernul să adopte statele-tip pentru toate  primăriile.

Sintagma   "în   baza  statelor-tip,  aprobate  de  Guvern"   contrazice

prevederile constituţionale şi normele dreptului internaţional, potrivit

cărora   colectivităţile  locale  stabilesc  în  mod  independent,  prin

intermediul   reprezentanţilor  lor  locali,  statele  de  personal  ale

structurilor  lor  administrative. Ea restrînge exerciţiul  principiului

constituţional  al  autonomiei locale şi încalcă art.54 din  Constituţie

privind   caracterul  excepţional  al  restrîngerii  unor  drepturi  sau

libertăţi.

    3. Deducţia Curţii   privind  caracterul  nenormativ  al   Hotărîrii

Guvernului  nr.688,  pentru  care  motiv nu a  fost  supusă  controlului

constituţionalităţii, nu are suport constituţional, legal şi ştiinţific.

    Normele juridice  sînt  chemate  să reglementeze  anumite  raporturi

sociale, fiind nişte reguli de conduită de aplicare repetată la un număr

nedefinit  de situaţii juridice. Un act juridic are caracter normativ în

cazul  în care conţine norme juridice cu caracter general  (impersonal),

spre  deosebire  de  cele cu caracter individual, care se  referă  la  o

persoană şi o situaţie juridică concretă.

    Potrivit teoriei   generale   a  dreptului,  precum   şi   practicii

legislative,  normele  juridice se identifică şi în funcţie  de  puterea

discreţionară  a  adresantului.  Unele norme juridice  sînt  imperative,

adică adresantul nu are libertatea de a alege, trebuind să se conformeze

prescripţiei  sau  interdicţiei  prevăzute  de normă.  Există  şi  norme

juridice  cu caracter permisiv. Această categorie de norme juridice lasă

la  latitudinea adresantului, în mod absolut sau relativ,  posibilitatea

de  acţiune.  La  categoria normelor permisive  sînt  atribuite  normele

juridice  de  stimulare  sau de recomandare, întîlnite  şi  în  domeniul

public.  Acestea  se  emit  în cazurile  în  care  autorităţile  publice

executive  nu  pot  interveni prin prescripţii directe (de  exemplu,  în

activitatea  nemijlocită  de întreprinzător,  activitatea  formaţiunilor

nestatale). Dacă adresantul le acceptă, el va acţiona în conformitate cu

normele  juridice prevăzute în actul respectiv, acestea devenind  pentru

el  obligatorii. Pentru a atinge eficienţa necesară, actele juridice  de

recomandare pot întruni norme de stimulare.

    În practica legislativă   şi  în  practica  Curţii   Constituţionale

divizarea actelor juridice în acte normative şi individuale s-a efectuat

în  special  după subiecţii la care se referă, după organul  emitent  şi

forma  pe care o îmbracă (lege, decret, ordonanţă, hotărîre,  dispoziţie

ş.a.).  Actele  cu caracter normativ sînt aplicabile unui cerc  larg  de

persoane,  pe  cînd actele cu caracter individual sînt aplicabile  numai

subiecţilor expres indicaţi. Deseori această informaţie este cuprinsă în

titlul actului.

    Legea nr.317-XV  din  18  iulie 2003 "Privind actele  normative  ale

Guvernului  şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice  centrale

şi  locale"* enunţă actele normative ale Guvernului şi  caracteristicile

acestora.   Conform  art.11  "pentru  organizarea  executării   legilor,

Guvernul  adoptă  hotărîri  şi  ordonanţe".  Atît  Constituţia,  cît  şi

legislaţia  în  vigoare  nu  atestă o categorie distinctă  -  actele  de

recomandare   ale  Guvernului.  Legea  nr.317-XV   însă   precizează  că

prevederile  sale  "nu se aplică la elaborarea actelor individuale".  Se

prezumă   că   aceasta  divizează  actele  Guvernului   (hotărîrile   şi

ordonanţele)  numai  în  acte  cu caracter normativ  şi  individual.  De

menţionat   că   legislativul  a  divizat  actele  Guvernului  în   acte

individuale  şi  acte  normative de asemenea prin  Legea  contenciosului

administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000**.

------------------------

    * M.O., 2003, nr.208-210, art.783.

    ** M.O., 2000, nr.57-58, art.375.

    4. Curtea nu  a  supus  unei analize juridice  exigente  prevederile

Hotărîrii  nr.688,  prin  care   Guvernul  iniţial  "aprobă  statele  de

personal  ale primăriilor", iar ulterior "recomandă" consiliilor  locale

"să le aprobe în corespundere cu anexele respective".

    Indicarea detaliată  a  statelor de personal, de la primar  pînă  la

conducător  auto, învederează caracterul executoriu al hotărîrii, nu cel

de recomandare.

    Prin Hotărîrea nr.688  Guvernul a ignorat dreptul consiliilor locale

de  a  stabili  ele însele statele de personal ale primăriilor.  Cele  4

anexe,  care formal au la bază numărul populaţiei, nu iau în considerare

diversitatea  necesităţilor şi capacitatea financiară a 903 de  primării

existente actualmente în Republica Moldova.

    Prin anexele  nr.3 şi nr.4  la  Hotărîrea nr.688 Guvernul a  aprobat

"efectivele-limită"  ale  primăriilor  municipiilor Chişinău  şi  Bălţi.

Sensul  pe care-l comportă sintagma "efectivele-limită" denotă expres că

nu se admite depăşirea statelor de personal.

    Teza privind  caracterul executoriu peremptoriu al Hotărîrii  nr.688

este  confirmată  şi de Hotărîrea anterioară a Guvernului nr.334 din  20

martie  2003  "Cu privire la măsurile de stopare a majorării  aparatului

administrativ  de  stat"*, care, în pct.1, stipulează că  "suplimentarea

statelor de personal şi încadrarea în aparatele organelor administraţiei

publice  centrale  şi locale - atît a funcţionărilor publici, cît  şi  a

altor  angajaţi, inclusiv a personalului tehnic, finanţaţi din buget, se

efectuează  doar  în  limita  efectivului de  personal  stabilit  pentru

organul   administraţiei  publice  respectiv,  coordonat  cu  Ministerul

Finanţelor  şi  aprobat prin hotărîre de Guvern" şi, în  pct.2,  prevede

răspunderea   conducătorilor  organelor  administraţiei  publice  locale

"pentru    angajarea    colaboratorilor   la   orice    funcţie    supra

efectivului-limită aprobat".

------------------------

    * M.O., 2003, nr.56-58, art.352.

    Restrîngerea   exerciţiului  principiului  autonomiei  locale   prin

Hotărîrea  nr.688 o învederează de asemenea Hotărîrea Guvernului  nr.507

"Cu  privire la suplimentarea statelor de personal ale primăriei satului

Varniţa,  raionul  Anenii  Noi", adoptată la 17 mai  2004,  în  procesul

examinării  cauzei,  din care rezultă că dispoziţiile  Hotărîrii  nr.688

sînt  obligatorii  şi că modificarea statelor de personal  din  primăria

unui  sat  se  efectuează prin hotărîre de Guvern, şi  nu  prin  decizia

consiliului local.

    Aceste hotărîri  infirmă deducţia Curţii că consiliile locale aprobă

statele   de   personal   pornind  de  la   capacitatea   financiară   a

colectivităţilor locale, specificul şi necesităţile proprii,

    Aşadar, concluzia   Curţii  privind  caracterul  de  recomandare  al

Hotărîrii  nr.688 este nefondată. Or, Hotărîrea nr.688 comportă caracter

normativ şi, în opinia subsemnaţilor, este neconstituţională.

    5. Prin sintagma   "în   baza  statelor-tip,  aprobate  de   Guvern"

Parlamentul  a delegat Guvernului atribuţia de a aproba statele-tip  ale

primăriilor   satelor  (comunelor),  oraşelor  (municipiilor).  Aprobînd

Hotărîrea   "Cu  privire  la  structura  şi  statele  de  personal   ale

primăriilor  satelor  (comunelor), oraşelor (municipiilor)", Guvernul  a

eliminat  din  sintagma respectivă termenul "tip" şi nu a  menţionat  în

subtitlu   caracterul  de  recomandare  al  prevederilor  hotărîrii   şi

anexelor, prin care fapt a depăşit delegarea legislativă.

    6. Conform art.1 din  Legea nr.123-XV, preşedintele raionului este o

autoritate   executivă  a  organului  reprezentativ  şi  deliberativ  al

populaţiei raionului - consiliul raional. Conform art.49 alin.(1) lit.k)

din  aceeaşi  lege, consiliul raional aprobă organigrama şi  statele  de

personal  ale aparatului preşedintelui raionului, ale direcţiilor şi ale

altor  subdiviziuni  subordonate  consiliului  raional,  luînd  ca  bază

organigrama  şi  statele-tip  aprobate de Guvern.  Art.58  alin.(2)  din

aceeaşi lege de asemenea stipulează că organigrama şi statele aparatului

preşedintelui   raionului   sînt  aprobate  de  consiliul  raional,   la

propunerea   preşedintelui   raionului,  în  baza  organigramei   şi   a

statelor-tip aprobate de Guvern.

    Hotărîrea Guvernului  nr.689  din  10  iunie  2003  "Cu  privire  la

organigrama   şi  statele  de  personal  ale  aparatului   preşedintelui

raionului,  direcţiilor,  secţiilor, altor subdiviziuni  din  subordinea

Consiliului  raional"*  a fost adoptată pentru executarea  dispoziţiilor

cuprinse  în  sintagmele:  "luînd ca bază  organigrama  şi  statele-tip,

aprobate  de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în baza organigramei

şi  a  statelor-tip  aprobate de Guvern" din art.58 alin.(2)  ale  Legii

nr.123-XV.

------------------------

    * M.O., 2003, nr.116-120, art.711.

    Subsemnaţii consideră  că  sintagmele "luînd ca bază organigrama  şi

statele-tip  aprobate de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în  baza

organigramei  şi a statelor-tip aprobate de Guvern" din art.58  alin.(2)

ale Legii nr.123-XV, precum  şi Hotărîrea  nr.689 sînt de aceeaşi natură

ca  şi  sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din   art.18

alin.(2) lit.f) al Legii nr.123-XV şi Hotărîrea nr.688.

    7. În raport  cu prima lege, redacţiile ulterioare ale  prevederilor

analizate  din legile privind administraţia publică locală nu au fost de

natură  să  le  îmbunătăţească. Astfel, dacă,  potrivit  Legii  abrogate

nr.310-XIII  din  7 decembrie 1994, consiliul local urma să  stabilească

"statul de funcţii al aparatului primăriei, comitetului executiv raional

la  propunerea  primarului,  a preşedintelui executiv  raional"  (art.17

alin.(2)  lit.d)),  Legea nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998,  de  asemenea

abrogată,  prevedea pînă la data fixării alegerilor locale că  consiliul

local  aprobă  "la  propunerea primarului, luînd ca  bază   statele-tip,

aprobate  de Guvern, organigrama şi statele de personal" şi după fixarea

datei   alegerilor   locale  "aprobă  la  propunerea  primarilor,   după

coordonarea   cu  Guvernul,  organigrama  şi  schema  de  încadrare  ale

aparatului  primăriei"  (art.18  alin.(2) lit.d)). Legea  nr.123-XV,  în

vigoare, prevede că consiliul local va aproba aceste state la propunerea

primarului,  "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" (art.18 alin.(2)

lit.f)).

    O situaţie analogică  atestă şi actele Guvernului. Astfel, Hotărîrea

Guvernului  nr.544  din 15 iunie 1999, abrogată  prin  Hotărîrea nr.688,

se  intitula:  "Cu privire la statele-tip ale aparatului  primăriilor"*.

Spre  deosebire  de  Hotărîrea  nr.688,   Hotărîrea  nr.544,  în  pct.2,

atribuia  consiliilor locale dreptul de a aproba statele de personal  şi

de   a  organiza  serviciile  publice  locale  "în  limita   mijloacelor

financiare  de care dispun,... în funcţie de specificul şi  necesităţile

proprii"  şi  astfel garanta un nivel minim al exercitării  principiului

constituţional  al autonomiei locale şi dreptului autorităţilor  publice

locale la autonomie financiară.

------------------------

    * M.O., 1999, nr.65-66, art.575.

    Pentru motivele arătate, sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de

Guvern"  din  art.18  alin.(2) lit.f)  din Legea nr.123-XV şi  Hotărîrea

Guvernului  nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele

de    personal    ale   primăriilor   satelor   (comunelor),    oraşelor

(municipiilor)" trebuiau să fie declarate neconstituţionale.

    Conform art.31  alin.(1) şi alin.(3) din Legea cu privire la  Curtea

Constituţională,  art.6  alin.(2)  şi alin.(3)  din  Codul  jurisdicţiei

constituţionale,     Curtea     trebuia     să     extindă     controlul

constituţionalităţii  asupra  sintagmelor "luînd ca bază organigrama  şi

statele-tip  aprobate de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în  baza

organigramei  şi a statelor-tip aprobate de Guvern" din art.58  alin.(2)

ale Legii nr.123-XV, precum şi asupra Hotărîrii Guvernului nr.689 din 10

iunie  2003  "Cu  privire  la organigrama şi  statele  de  personal  ale

aparatului   preşedintelui  raionului,  direcţiilor,  secţiilor,   altor

subdiviziuni  din  subordinea  Consiliului  raional" şi  să  le  declare

neconstituţionale.