Verificarea judecătorilor de către SIS – neconstituțională

La 5 decembrie 2017, Curtea Constituţională a pronunțat hotărârea privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice (sesizarea nr. 115g/2017).

Circumstanţele cauzei 

La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea judecătorilor de către Serviciul de Informații și Securitate, ridicată de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr.3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

Conform articolului 5 lit. a) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008, „sunt supuşi verificării titularii şi candidaţii: la funcţiile de demnitate publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, cu excepţia alegerilor parlamentare sau locale, sau indirect, prin numire, specificate în Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică”.

Potrivit articolului 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008, „titularul, candidatul la funcţia publică se consideră compatibili cu interesele funcţiei publice dacă îndeplinesc cerinţele şi restricţiile stabilite de lege pentru funcţia publică şi dacă nu au fost descoperiţi factori de risc. În cazul unei decizii de incompatibilitate cu interesele funcţiei publice, candidatul nu poate ocupa funcţia publică respectivă. Decizia privind incompatibilitatea titularului cu interesele funcţiei publice serveşte drept temei pentru eliberarea lui din funcţie.”.

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate a pretins, în esenţă, că verificarea judecătorilor de către Serviciului de Informaţii şi Securitate precum și, obligativitatea avizului pentru Consiliul Superior al Magistraturii aduce atingere principiul independenței judecătorului și principiul separării puterilor în stat, contrar articolelor 1 alin.(3), 6, 20 și 116 alin.(1) din Constituţie.

Excepția de neconstituționalitate a fost examinată de către Curtea Constituţională, în următoarea componenţă:

Dl Tudor PANȚÎRU, preşedinte, 

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători 

Concluziile Curţii

Examinând materialele dosarului și audiind argumentele părților, Curtea a reținut că Legea fundamentală consacră principiul independenţei și inamovibilității judecătorilor.

În jurisprudenţa sa Curtea a relevat că independenţa judecătorilor este o garanţie împotriva presiunilor exterioare în luarea deciziilor, fiind justificată de necesitatea de a permite judecătorilor să-şi îndeplinească rolul lor de gardieni ai drepturilor şi libertăţilor omului (HCC nr.23 din 25 iulie 2016, §58).

Totodată, Curtea a menționat că independența autorității judecătorești este asigurată de Consiliul Superior al Magistraturii care joacă un rol determinant în partea ce ține de cariera judecătorilor.

În speță, Curtea a observat că, o condiție sine qua non pentru: 1) accederea în funcția de judecător; 2) menținerea în această funcție; 3) transferarea la o altă instanţă; este avizul emis de Serviciul de Informații și Securitate în baza Legii nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice.

Curtea a menționat că verificarea judecătorilor de către Serviciul de Informații și Securitate interferează cu independenţa puterii judecătorești.

Așa fiind, Curtea a examinat dacă ingerinţa este prevăzută de lege, în sensul în care sunt respectate condițiile privind calitatea legii, dacă urmărește un scop legitim şi dacă este proporţională scopului urmărit.

-       Dacă ingerința este prevăzută de lege

Curtea a constatat că autorii excepției de neconstituţionalitate au invocat că noțiunea „factori de risc” utilizată în articolul 15 alin. (2) din lege nu corespunde cerințelor de previzibilitate și claritate a legii.

Curtea a notat că noțiunea „factori de risc” își găsește detaliere expresă în articolul 4 din lege. Curtea a constatat că, deși legiuitorul a recurs la formule oarecum generale pentru descrierea factorilor de risc în sensul Legii nr. 271/2008, cum ar fi: „activităţi contrare intereselor funcţiei publice”; „exercitarea activităţilor [...] în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului”, totuși, nivelul de precizie al legislaţiei depinde într-o mare măsură de domeniul pe care îl acoperă, precum și de cercul și de calitatea destinatarilor săi.

Curtea a menționat că exigența previzibilității nu ar putea fi aceeaşi în toate domeniile. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară.

Cu toate acestea, este indubitabil că, în procesul de „descoperire” a factorilor de risc Serviciul de Informații și Securitate nu poate analiza și da apreciere calității actelor judecătorești. Or, organul de verificare nu este o instanță judecătorească superioară.

Din identitate de rațiuni, Curtea nu a acceptat argumentul avansat de Serviciul de Informații și Securitate precum că acesta ar fi împuternicit în sensul Legii nr. 271/2008 „să analizeze contextul, circumstanțele și informațiile disponibile în ceea ce vizează emiterea unor decizii ce denotă suspiciuni privind caracterul părtinitor al judecătorului la examinarea dosarelor”. Or, în vederea garantării principiului constituțional al imparțialității judecătorilor, normele procesuale reglementează situațiile de incompatibilitate a judecătorului la examinarea cauzelor. Prin edictarea dispozițiilor legale privitoare la incompatibilitate sunt vizate nu doar ocrotirea intereselor parților litigante, ci și realizarea unei optime administrări a justiției, prin pronunțarea unor hotărâri bazate pe adevăr și pe o deplină imparțialitate a judecătorilor.

Cu referire la cercul de destinatari, Curtea a reținut că prevederile contestate sunt aplicabile, în speță, judecătorilor – persoane care, prin definiție, au o pregătire juridică. În cazul profesioniștilor și Curtea Europeană a subliniat că aceștia sunt obligați să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se așteaptă din partea lor să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care această activitate le prezintă.

Din aceste considerente, Curtea a admis că ingerința este prevăzută de lege.

-       Dacă ingerința urmărește un scop legitim

Curtea a reținut că verificarea judecătorilor în baza Legii nr. 271/2008 are drept scop prevenirea exercitării funcției de judecător de către persoane lipsite de integritate.

În această privință, Curtea a considerat că nu există nicio îndoială că cei care exercită funcția de judecător sau aspiră să acceadă în această funcție trebuie să aibă o reputație ireproșabilă, să îndeplinească anumite cerințe de integritate, moralitate și probitate, menite să consolideze încrederea persoanelor în sistemul judecătoresc. Or, încrederea justițiabililor în corectitudinea judecătorilor şi în instanțe în general este parte a „capitalului social” și constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora.

Prin urmare, Curtea a admis că verificarea judecătorilor urmărește un scop legitim.

-       Dacă ingerința este proporțională cu scopul urmărit

Curtea a constatat că rezultatele controlului sunt reflectate într-un aviz pretins a fi unul „consultativ”, care i se comunică persoanei verificate și se expediază autorității publice ce a inițiat controlul pentru examinare și emiterea deciziei privind compatibilitatea sau incompatibilitatea persoanei cu funcția publică.

În același timp, potrivit articolului 15 alin. (2) din Legea nr. 271/2008 titularul, candidatul la funcţia publică se consideră compatibili cu interesele funcţiei publice dacă îndeplinește cerinţele şi restricţiile stabilite de lege pentru funcţia publică şi dacă nu au fost descoperiţi factori de risc. Totodată, potrivit alin. (4)-(5) ale articolului citat, în cazul unei decizii de incompatibilitate, candidatul nu poate ocupa funcția publică respectivă. Decizia autorității publice privind incompatibilitatea titularului cu interesele funcţiei publice serveşte drept temei pentru eliberarea lui din funcţie.

Curtea a constatat că aceste prevederi menționate nu acordă o marjă de apreciere autorității publice ce a inițiat verificarea în vederea adoptării deciziei privind compatibilitatea sau incompatibilitatea titularului sau candidatului la funcția publică.

Astfel, cu toate că decizia privind compatibilitatea sau incompatibilitatea titularului cu interesele funcţiei publice aparține, în speță, Consiliului Superior al Magistraturii, în cazul în care avizul Serviciului de Informaţii şi Securitate stabilește că judecătorul nu îndeplinește cerinţele şi restricţiile stabilite de lege sau există factori de risc, acesta se declară incompatibil cu funcția deținută.

Prin urmare, Curtea a constatat că Consiliul Superior al Magistraturii este limitat și constrâns să procedeze la declararea quasi-automată a incompatibilității judecătorului cu interesele funcției în ipoteza în care avizul Serviciului de Informaţii şi Securitate prevede că titularul nu îndeplinește cerinţele şi restricţiile stabilite de lege sau există factori de risc. Corelativ, decizia de incompatibilitate cu interesele funcției publice servește temei pentru eliberarea de plano a judecătorului din funcție.

O atare situație conduce în mod evident la diminuarea rolului constituțional al Consiliului Superior al Magistraturii în calitatea sa de garant al independenţei puterii judecătorești, transformându-l în unul iluzoriu și neefectiv.

Mai mult, Curtea a observat că, legiuitorul a adoptat [ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 271/2008] o serie de măsuri legislative destinate să asigure integritatea persoanelor ce exercită o funcție publică sau aspiră să acceadă într-o atare funcție.

În special, în acest scop a fost creată Autoritatea Naţională de Integritate a cărei misiune este asigurarea integrității în exercitarea funcţiei publice sau funcţiei de demnitate publică şi prevenirea corupţiei prin realizarea controlului averii şi al intereselor personale şi privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese.

În acest sens, Curtea a constatat că scopurile declarate în Legea nr. 271/2008 se suprapun cu scopurile urmărite de noul cadru legal, și anume: în partea ce vizează asigurarea integrității persoanelor ce ocupă funcții publice sau aspiră să acceadă în acestea, a conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, ceea ce denotă existența unui paralelism legislativ ce generează incertitudine și insecuritate juridică.

Sintetizând cele reliefate supra, Curtea a reținut că prevederile articolelor 5 lit. a) și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 aduc atingere substanței principiilor independenței judecătorului, precum și încalcă exigențele statului de drept, fiind contrare astfel Constituţiei.

Totodată, având în vedere cele menționate mai sus, Curtea a considerat că nu este necesar să examineze separat prevederile articolului 14 din lege.

Adițional, Curtea va emite o Adresă Parlamentul în vederea excluderii paralelismelor legislative în materia verificării integrității tuturor titularilor sau candidaților la funcții publice.

Hotărârea Curţii 

Pornind de la argumentele invocate mai sus, Curtea Constituţională:

1) a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr.3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție;

2) a declarat neconstituționale articolele 5 lit. a) și 15 alineatele (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor.

Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Acest comunicat este disponibil și în limba engleză.