HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII 

unor prevederi din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, a Hotărârii Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232-VIII din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar 

(Sesizarea nr. 168a/2019)

 CHIŞINĂU
21 mai 2020 

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, președinte,
dlui Eduard ABABEI,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Aliona Balaban, asistent judiciar, 

Având în vedere sesizarea înregistrată la 23 septembrie 2019,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunță următoarea hotărâre: 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea referitoare la controlul constituționalității articolelor 11 alineatele (2¹) și (2²), 17 alineatele (2), (3), (5), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹), 58 alineatele (7), (8) și (9), 69 alineatele (1), (2) și (4) și 70 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, în redacția Legii nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură și a Legii nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, Hotărârii Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar.

2. Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituțională în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale de către domnii Pavel Filip, Dumitru Diacov, Vladimir Cebotari, Serghei Sîrbu, Igor Vremea, Alexandru Jizdan, Vladimir Vitiuc, Violeta Ivanov, Corneliu Padnevici, Nicolae Ciubuc, Eleonora Graur și Vasile Bîtcă, deputați în Parlament.

3. Pe 20 mai 2020, domnii Pavel Filip, Dumitru Diacov, Igor Vremea, Alexandru Jizdan și Nicolae Ciubuc, deputați în Parlament, au depus un demers privind retragerea sesizării, potrivit articolului 41 din Codul jurisdicției constituționale. Curtea a luat act de această cerere și, în consecință, va examina doar sesizarea depusă de domnii Vladimir Cebotari, Serghei Sîrbu, Vladimir Vitiuc, Violeta Ivanov, Corneliu Padnevici, Eleonora Graur și Vasile Bîtcă, deputați în Parlament.

4. Autorii sesizării i-au solicitat Curții să suspende acțiunea unor prevederi din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură în partea referitoare la desfășurarea concursului pentru selectarea Procurorului General (sistarea concursului anunțat de Consiliul Superior al Procuraturii și inițierea unui concurs nou). Prin Decizia nr. 96 din 25 septembrie 2019, Curtea a respins această solicitare.

5.  Prin Decizia Curții Constituționale din 5 decembrie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

6.  Pe 7 octombrie 2019, Curtea Constituțională a solicitat o opinie amicus curiae de la Comisia de la Veneția în legătură cu pretinsa neconstituționalitate a unor prevederi din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură. La cea de-a 121-a sesiune plenară, pe 6-7 decembrie 2019, Comisia de la Veneția a adoptat Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034).

7.  De asemenea, în procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Procurorilor, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Institutului de Reforme Penale, Universității de Stat din Moldova și Universității Libere Internaționale din Moldova.

8.  La ședința publică a Curții, a participat dl Serghei Sîrbu, deputat în Parlament, unul din autorii sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcția Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Dorin Lișman, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției.

9.  La deschiderea ședinței Curții, dl Serghei Sîrbu, autor al sesizării, a prezentat plenului Curţii Constituţionale o cerere de recuzare a dlui judecător constituţional Vladimir Țurcan. Analizând motivele invocate în cererea de recuzare, Curtea Constituţională a decis admiterea acesteia.

ÎN FAPT

10. Pe 19 iulie 2019, Parlamentul a adoptat Legea nr. 87 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură.

11. Articolul 11 din Legea cu privire la Procuratură a fost completat cu alin. (2¹) și (2²). În alin. (2¹) s-a prevăzut că, dacă intervine vacanța funcției de Procuror General, Președintele Republicii Moldova desemnează, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, un Procuror General interimar până la organizarea concursului și numirea unui nou Procuror General. Președintele Republicii Moldova poate respinge candidatura propusă de Consiliul Superior al Procurorilor pentru funcția de Procuror General interimar în cazul depistării unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcția respectivă, de încălcare de către candidat a legislației sau de încălcare a procedurilor legale de selecție a acestuia.

12. Alin. (2²) stabilește procedura desemnării Procurorului General interimar. Astfel, în cazul în care candidatura se respinge sau Consiliul Superior al Procurorilor nu propune în termen candidatura Procurorului General interimar, Procurorul General interimar se desemnează prin decret al Președintelui Republicii Moldova, la propunerea Parlamentului Republicii Moldova, cu avizul Consiliului Superior al Procurorilor. Parlamentul propune candidatura Procurorului General interimar în maximum trei zile de la respingerea candidaturii de către Președintele Republicii Moldova sau de la expirarea termenului în care Consiliul Superior al Procurorilor trebuia să propună candidatura Procurorului General interimar.

13. Alin. (2) din Art. II al Legii nr. 87 din 19 iulie 2019 stabilește că ședința Consiliului Superior al Procurorilor la care se face propunerea privind desemnarea Procurorului General interimar conform articolului 11 alin. (2¹) din Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură se convoacă în maximum trei zile de la intrarea în vigoare a acestei legi.

14. Pe 30 iulie 2019, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr. 101 privind înaintarea candidatului la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova.

15. Pe 31 iulie 2019, Președintele Republicii Moldova, prin Decretul nr. 1232, l-a desemnat pe dl Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar.

16. Pe 16 septembrie 2019, Parlamentul a adoptat Legea nr. 128 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură. Prin această lege s-au modificat și s-au completat articolele 17 alineatele (2), (3), (5), (6), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹), 58 alineatele (7), (8) și (9), 69 alineatele (1), (2) și (4) și 70 alin. (1) lit. d) din Legea cu privire la Procuratură.

17. Dispozițiile contestate ale articolului 17 alin. (2) din Legea cu privire la Procuratură stabilesc etapele concursului pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General.

18. Alin. (3) prevede că modul de organizare și de desfășurare a fiecărei etape a concursului se stabilește prin regulamente aprobate de către ministrul Justiției și, respectiv, de către Consiliul Superior al Procurorilor. În conformitate cu alin. (5), informația referitoare la inițierea preselecției se publică pe pagina web oficială a Ministerului Justiției cu cel puțin 15 zile înainte de data-limită de depunere a dosarelor. Potrivit alin. (6), dosarul de participare la concurs a candidatului se depune la Ministerul Justiției și se înregistrează în modul stabilit.

19. Alin. (7) prevede că preselecția candidaților la funcția de Procuror General se efectuează de către comisia instituită de Ministerul Justiției, compusă din ministrul Justiției, un fost procuror sau un fost judecător cu cel puțin 10 ani de experiență în funcția respectivă, un expert internațional, un expert recunoscut sau un profesor titular în domeniul dreptului, un reprezentant al societății civile și un expert național recunoscut desemnat de Președintele Parlamentului. De asemenea, se prevede că, în activitatea sa, comisia va fi asistată de un psiholog și că membrii comisiei trebuie să se bucure de o reputate ireproșabilă și să aibă cel puțin 10 ani de vechime în domeniul de specialitate.

20. Alin. (8) se referă la procedura de selectare a candidaților la funcția de Procuror General și prevede că, în baza dosarelor și a interviurilor, comisia selectează, printr-o hotărâre motivată, cel puțin doi candidați la funcția de Procuror General și transmite lista candidaților preselectați și dosarele acestora Consiliului Superior al Procurorilor. Alin. (9) prevede că Consiliul Superior al Procurorilor îi poate restitui comisiei de concurs lista candidaților recepționată, printr-o hotărâre motivată, dacă candidații nu corespund condițiilor. Ca urmare a înlăturării încălcărilor, comisia îi prezintă Consiliului Superior al Procurorilor aceeași listă sau o altă listă de candidați. De asemenea, comisia va respinge decizia Consiliului Superior al Procurorilor privind restituirea listei candidaților, în cazul în care Consiliul nu invocă motivele indicate la alin. (1) sau dacă lista este restituită în mod repetat.

21. Potrivit alin. (9¹), în termen de 10 zile de la data recepționării listei candidaților și a dosarelor acestora, Consiliul Superior al Procurorilor evaluează și intervievează candidații.

22. Alin. (11¹) prevede că, în cazul în care candidatura este respinsă de către Președintele Republicii în condițiile alin. (11), Consiliul Superior al Procurorilor restituie comisiei lista candidaților prezentată anterior. Ca urmare a înlăturării încălcărilor constatate, comisia îi prezintă Consiliului Superior al Procurorilor aceeași listă sau o altă listă de candidați din rândul candidaților care au depus dosare de participare la concurs. În funcție de abaterile și de incompatibilitățile constatate, comisia poate decide reluarea preselecției candidaților.

23. Articolul 58 din Legea cu privire la Procuratură reglementează modalitatea de eliberare din funcție a procurorului, a procurorului-șef și a adjunctului Procurorului General. Alin. (7) prevede că, la sesizarea Președintelui Republicii sau a ministrului justiției, poate fi instituită o comisie cu o componență similară celei prevăzute la articolul 17 alin. (7), pentru evaluarea activității Procurorului General, în caz de imixtiune ilegală în activitatea unui alt procuror sau în caz de intervenție ilegală, de orice natură, pe lângă autorități, instituții ori funcționari pentru soluționarea oricărei chestiuni, sau în caz de comitere a unor acțiuni ce afectează grav imaginea Procuraturii ori independența procurorilor. Alin. (8) prevede că Comisia de evaluare a activității Procurorului General întocmește un raport motivat și propune Consiliului Superior al Procurorilor eliberarea din funcție a Procurorului General dacă, ca urmare a evaluării, se constată existența motivelor prevăzute la alin. (7). În conformitate cu alin. (9), Consiliul Superior al Procurorilor poate respinge o singură dată propunerea comisiei de evaluare a activității Procurorului General dacă evaluarea efectuată de comisie a avut loc cu încălcarea prevederilor legale sau dacă argumentele invocate de comisie în raport nu sunt concludente pentru eliberarea din funcție a Procurorului General. În ambele cazuri, Consiliul Superior al Procurorilor va prezenta o argumentare detaliată în favoarea respingerii raportului.

24. Prevederile contestate ale articolului 69 alineatele (1), (2) și (4) din Legea cu privire la Procuratură se referă la componența Consiliului Superior al Procurorilor, precum și la modalitatea de desemnare a membrilor Consiliului Superior al Procurorilor.

25. Dispozițiile articolului 70 din Legea cu privire la Procuratură reglementează competențele Consiliului Superior al Procurorilor. În conformitate cu prevederile alin. (1) lit. d) din articolul menționat supra, Consiliul Superior al Procurorilor selectează candidatul la funcția de Procuror General, pe care îl propune Președintelui Republicii.

26. Potrivit Art. II alin. (2) din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019, la momentul intrării în vigoare a acestei legi, se sistează concursul pentru funcția de Procuror General, demarat în conformitate cu prevederile legale de până la intrarea în vigoare a acestei legi.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

27. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 124

Procuratura

„(1) Procuratura este o instituție publică autonomă în cadrul autorității judecătorești, ce contribuie la înfăptuirea justiției, apărarea drepturilor, libertăților se intereselor legitime ale persoanei, societății și statului prin intermediul procedurilor penale și al altor proceduri prevăzute de lege.

(2) Atribuțiile Procuraturii sunt exercitate de procurori.

(3) Competențele, modul de organizare și funcționare a Procuraturii se stabilesc prin lege.”

Articolul 125

Procurorul

„(1) Procurorul General este numit în funcție de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit.

(2) Procurorul General este demis din funcție de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, în condițiile legii, pentru motive obiective şi în temeiul unei proceduri transparente.

(3) Numirea, transferarea, promovarea și demiterea procurorilor ierarhic inferiori se efectuează de către Procurorul General, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.”

Articolul 125¹

Consiliul Superior al Procurorilor

„(1) Consiliul Superior al Procurorilor este garantul independenței și imparțialității procurorilor.

(2) Consiliul Superior al Procurorilor este constituit, în condițiile legii, din procurori aleși din cadrul procuraturilor de toate nivelurile și din reprezentanți ai altor autorități, instituții publice sau ai societății civile. Procurorii în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor constituie o parte importantă.

(3) Consiliul Superior al Procurorilor asigură numirea, transferarea, promovarea în funcție și aplicarea măsurilor disciplinare față de procurori.

(4) Modul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Procurorilor se stabilește prin lege.”

28. Prevederile relevante ale Legii nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură sunt următoarele:

Articolul 11

 Atribuțiile Procurorului General

„(1) Procurorul General are următoarele atribuții:

[...]

(2¹) În cazul în care intervine vacanta funcției de Procuror General, Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, desemnează un Procuror General interimar până la organizarea concursului și numirea, urmare a acestuia, a Procurorului General prin decret al Președintelui Republicii Moldova. Prevederile art.17 alin.(1) se aplică în mod corespunzător. Ședința Consiliului Superior al Procurorilor la care se face propunerea privind desemnarea Procurorului General interimar se convoacă în maximum 3 zile de la intervenirea vacanței funcției. Președintele Republicii Moldova poate respinge candidatura propusă de Consiliul Superior al Procurorilor pentru funcția de Procuror General interimar în cazul depistării unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcția respectivă, de încălcare de către candidat a legislației sau de încălcare a procedurilor legale de selecție a acestuia.

(2²) În cazul în care candidatura se respinge sau Consiliul Superior al Procurorilor nu propune în termenul prevăzut la alin.(2¹) candidatura Procurorului General interimar, Procurorul General interimar se desemnează prin decret al Președintelui Republicii Moldova la propunerea Parlamentului Republicii Moldova, cu avizul Consiliului Superior al Procurorilor. Prevederile art.17 alin.(1) se aplică în mod corespunzător. Parlamentul propune candidatura Procurorului General interimar în maximum 3 zile de la respingerea candidaturii de către Președintele Republicii Moldova sau de la expirarea termenului în care Consiliul Superior al Procurorilor trebuia să propună candidatura Procurorului General interimar. Ședința Consiliului Superior al Procurorilor la care se avizează propunerea Parlamentului privind desemnarea Procurorului General interimar se convoacă în maximum 3 zile de la adoptarea hotărârii Parlamentului, termenul respectiv fiind unul de decădere. Mandatul Procurorului General interimar durează până la numirea, urmare a concursului, a Procurorului General prin decret al Președintelui Republicii Moldova.

 [...]”

Articolul 17

Numirea în funcția de Procuror General

„[...]

„(2) Candidatul la funcția de Procuror General este selectat prin concurs public, care cuprinde următoarele etape:

a) preselecția candidaților de către comisia instituită de Ministerul Justiției;

b) selecția candidatului de către Consiliul Superior al Procurorilor.

(3) Modul de organizare și desfășurare a fiecărei etape a concursului se stabilește prin regulamente aprobate de către ministrul justiției și, respectiv, de către Consiliul Superior al Procurorilor.

[...]

(5) Informația privind inițierea preselecției se publică pe pagina web oficială a Ministerului Justiției cu cel puțin 15 zile înainte de data-limită de depunere a dosarelor.

(6) Dosarul de participare la concurs, care cuprinde actele indicate la art. 22 alin. (2) lit. a), b), c), e) şi f), scrisoarea de motivare şi conceptul de management şi dezvoltare instituţională, se depune la Ministerul Justiţiei şi se înregistrează în modul stabilit. Dosarele incomplete sau depuse după expirarea termenului-limită nu se examinează.

 (7) Preselecția candidaților la funcția de Procuror General se efectuează de către comisia instituită de Ministerul justiției, compusă din ministrul justiției, un fost procuror sau un fost judecător cu cel puțin 10 ani de experiență în funcția respectivă, un expert internațional cu o vastă experiență în procuratură sau în domeniul anticorupție, un expert recunoscut sau un profesor titular în domeniul dreptului, un reprezentant al societății civile. Un alt expert național recunoscut va fi desemnat în comisie de către Președintele Parlamentului. În activitatea sa, comisia va fi asistată de un psiholog. Membrii comisiei trebuie să se bucure de o reputație ireproșabilă şi să aibă cel puțin 10 ani de vechime în domeniul de specialitate.

(8) În termen de 10 zile lucrătoare de la data-limită de depunere a dosarelor, comisia menționată la alin.(7), în baza dosarelor și a interviurilor, în funcție de pregătirea și abilitățile profesionale, de integritatea și de alte calități personale ale candidaților, selectează, printr-o hotărâre motivată, cel puțin doi candidați la funcția de Procuror General și transmite lista candidaților preselectați și dosarele acestora Consiliului Superior al Procurorilor. Interviurile se înregistrează prin mijloace video/audio, iar înregistrările sunt plasate pe pagina web oficială a Ministerului justiției imediat după încheierea ultimului interviu.

(9) În termen de 5 zile lucrătoare de la data recepționării listei candidaților şi a dosarelor acestora, Consiliul Superior al Procurorilor poate restitui comisiei de concurs lista menționată, printr-o hotărâre motivată, dacă cel puțin un candidat nu corespunde în mod vădit condițiilor prevăzute la alin.(1). În urma înlăturării încălcărilor respective, comisia prezintă la Consiliul Superior al Procurorilor aceeași listă sau o altă listă de candidați din rândul candidaților care au depus dosare de participare la concurs. În funcție de încălcările constatate, comisia poate decide reluarea preselecției candidaților. Totodată, comisia va respinge decizia Consiliului Superior al Procurorilor privind restituirea listei candidaților dacă Consiliul nu invocă motivele indicate la alin.(1) sau dacă lista este restituită în mod repetat.

(9¹) Consiliul Superior al Procurorilor, în termen de 10 zile lucrătoare de la data recepționării listei candidaților şi a dosarelor acestora, evaluează şi intervievează candidații. Interviurile se înregistrează prin mijloace video/audio, iar înregistrările sunt plasate pe pagina web oficială a Consiliului Superior al Procurorilor imediat după încheierea ultimului interviu.

[...]

(11¹) În cazul în care candidatura este respinsă de către Președintele Republicii în condițiile alin.(11), Consiliul Superior al Procurorilor restituie comisiei lista candidaților prezentată anterior. În urma înlăturării încălcărilor constatate, comisia prezintă la Consiliul Superior al Procurorilor aceeași listă sau o altă listă de candidați din rândul candidaților care au depus dosare de participare la concurs. În funcție de abaterile și incompatibilitățile constatate, comisia poate decide reluarea preselecției candidaților. Dispozițiile alin.(5)–(10) se aplică în mod corespunzător.”

Articolul 58

Eliberarea din funcție

„[...]

(7) Suplimentar față de prevederile alin. (6), la sesizarea Președintelui Republicii sau a ministrului justiției, poate fi instituită o comisie pentru evaluarea activității Procurorului General, având o componență similară celei prevăzute la art.17 alin.(7), în caz de imixtiune ilegală în activitatea unui alt procuror sau în caz de intervenție ilegală, de orice natură, pe lângă autorități, instituții ori funcționarii pentru soluționarea oricărei chestiuni, sau în caz de comitere a unor acțiuni ce afectează grav imaginea Procuraturii ori independența procurorilor.

(8) Comisia de evaluare a activității Procurorului General întocmește un raport motivat și propune Consiliului Superior al Procurorilor eliberarea din funcție a Procurorului General dacă, în urma evaluării, se constată existența motivelor prevăzute la alin.(7).

(9) Consiliul Superior al Procurorilor poate respinge o singură dată propunerea comisiei de evaluare a activității Procurorului General dacă evaluarea efectuată de comisie a avut loc cu încălcarea prevederilor legale sau dacă argumentele invocate de comisie în raport nu sunt concludente pentru eliberarea din funcție a Procurorului General. În ambele cazuri, Consiliul Superior al Procurorilor va prezenta o argumentare detaliată în favoarea respingerii raportului.”

Articolul 69

 Componența Consiliului Superior al Procurorilor

„(1) Consiliul Superior al Procurorilor este constituit din 15 membri.

(2) Din Consiliul Superior al Procurorilor fac parte de drept Procurorul General, procurorul-şef al Procuraturii UTA Găgăuzia, președintele Consiliului Superior al Magistraturii, ministrul justiției, președintele Uniunii Avocaților și Avocatul Poporului.

[...]

(4) Patru membri ai Consiliului Superior al Procurorilor sunt aleși prin concurs din rândul societății civile, după cum urmează: unul de către Președintele Republicii, unul de către Parlament, unul de către Guvern și unul de către Academia de Ştiinţe a Moldovei. Candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Procurorilor din partea societății civile trebuie să aibă studii superioare juridice şi experienţă în domeniul dreptului de cel puțin 3 ani.”

Articolul 70

Competența Consiliului Superior al Procurorilor

„(1) Consiliul Superior al Procurorilor are următoarele competențe:

[...]

d) selectează candidatul la funcția de Procuror General, pe care îl propune Președintelui Republicii;

[...].”

29. Prevederile relevante ale Legii nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură sunt următoarele:

„Art. II

[...]

(2) Ședința Consiliului Superior al Procurorilor la care se face propunerea privind desemnarea Procurorului General interimar conform art.11 alin. (2¹) din Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură se convoacă în maximum 3 zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.”

30. Prevederile relevante ale Legii nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură sunt următoarele:

„Art. II

[...]

(2) La momentul intrării în vigoare a prezentei legi, concursul pentru funcția de Procuror General, demarat în conformitate cu prevederile legale de până la intrarea în vigoare a prezentei legi, se sistează.”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

31. Conform articolelor 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații posedă prerogativa sesizării Curții Constituționale. Prin decizia sa din 5 decembrie 2019, Curtea a constatat că sesizarea a fost formulată de un grup de deputați și că obiectul acesteia îl constituie unele prevederi din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, Hotărârea Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar. Verificarea constituționalității acestor tipuri de acte ține de competența sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

32. Curtea a constatat că actele contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate.

33. Curtea a observat că unul din capetele sesizării vizează prevederile Legii nr. 87 din 19 iulie 2019 și unele prevederi din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019, care modifică Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură. Având în vedere faptul că prevederile contestate fac parte din legi de modificare și completare, iar dispozițiile de modificare și completare se includ, din data intrării lor în vigoare, în actul de bază, Curtea a operat cu prevederile actului de bază, i.e. cu prevederile Legii nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură.

34. Cu privire la exercitarea controlului constituționalității alin. (2) din Art. II din Legea nr. 87 din 19 iulie 2019, Curtea a menționat că aceste prevederi nu mai produc efecte juridice și presupun o situație consumată. Prin urmare, acest capăt al sesizării urmează a fi declarat inadmisibil.

35. Curtea a mai notat că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, ea exercită controlul constituționalității hotărârilor Parlamentului și a decretelor Președintelui Republicii Moldova. Această constatare a fost făcută în contextul solicitării controlului constituționalității Hotărârii Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar. Curtea a reamintit că actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes public deosebit fac obiectul controlului constituționalității la sesizarea subiectelor abilitate cu acest drept, sub aspectul formei şi al procedurii de adoptare, precum și al respectării exigențelor legale necesare pentru numirea/destituirea din funcție a persoanelor oficiale (DCC nr. 94 din 19 decembrie 2016, § 16; HCC nr. 8 din 20 mai 2013, §§ 29-31).

36. Curtea a menționat că, prin Decizia nr. 126 din 28 noiembrie 2019, a declarat inadmisibilă o sesizare referitoare la controlul constituționalității Hotărârii Parlamentului Republicii Moldova privind revocarea din funcția de consilier pentru soluționarea contestațiilor și de director general al Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor nr. 68 din 5 iulie 2019, notând că anterior Curtea a exercitat competența verificării constituționalității unor asemenea hotărâri ale Parlamentului cu caracter individual tocmai pentru că Legea contenciosului administrativ excludea orice remediu juridic de drept administrativ funcționarilor de rang infraconstituțional destituiți din funcția pe care o ocupau, în vederea protejării drepturilor lor, inclusiv a drepturilor lor fundamentale. Curtea a observat o evoluție a cadrului normativ relevant, Codul administrativ oferind, actualmente, remedii juridice de drept administrativ funcționarilor de rang infraconstituțional destituiți din funcție printr-o hotărâre a Parlamentului care reprezintă un act administrativ cu caracter individual (a se vedea §§ 25-26 din Decizia menționată supra).

37. Curtea a subliniat că această circumstanță nu presupune lipsa de competență a Curții în cazul în care sunt contestate hotărâri ale Parlamentului sau decrete ale Președintelui Republicii Moldova referitoare la funcții de demnitate publică de rang constituțional (i.e., care sunt prevăzute expres în Constituție sau care au un rol fundamental pentru ordinea juridică constituțională).

38. Curtea a considerat inadmisibile capetele de sesizare referitoare la Hotărârea Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar, date fiind efectele consumate ale acestor acte.

39. De asemenea, Curtea a considerat inadmisibil capătul de sesizare referitor la alin. (2) din Art. II din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019. Curtea a menționat că, odată cu sistarea concursului pentru funcția de Procuror General și desemnarea prin alt concurs a unui nou Procuror General, nu a fost semnalată vreo ingerință în drepturile fundamentale ale vreunei persoane. Această concluzie se bazează pe lipsa unor proceduri judiciare intentate de participanții la concursul sistat. Mai mult, potrivit Opiniei amicus curiae a Comisiei de la Veneția nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 38, „(...), este dificil să se identifice care drept al participanților (garantat la nivel național, european sau internațional) a fost afectat prin întreruperea concursului. Până la încheierea procesului, candidații nu sunt aleși. Dacă întreg procesul este oprit la jumătate din motive temeinice, acest fapt poate constitui o neplăcere pentru participanți, dar este dificil să se conchidă că au avut o așteptare legitimă (care să echivaleze cu un „drept”) de a vedea procesul îndeplinit sau, a fortiori, de a fi selectați (în primul rând din cauza incertitudinilor asociate procesului)”.

40. Curtea a reținut că, potrivit autorilor sesizării, prevederile contestate au fost adoptate de Parlament fără respectarea dispozițiilor articolelor 1 alin. (3), 6, 23, 66, 73, 74, 124, 125 și 125¹ din Constituție. Curtea a observat că autorii sesizării au prezentat argumente referitoare la încălcarea principiilor legalității, separației și colaborării ramurilor puterii în stat, independenței și autonomiei Procuraturii, precum și că unele prevederi contestate nu sunt clare.

41. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 1 alin. (3) din Constituție, care se referă la principiul preeminenței dreptului, Curtea a subliniat în jurisprudența sa că acest articol nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. Acesta poate fi invocat, în special, dacă se constatată aplicabilitatea sa cu alte dispoziții din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 25; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19; HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 18).

42. De asemenea, Curtea a reținut că articolul 6 din Constituție nu este aplicabil în acest caz. Procuratura nu face parte din puterea judecătorească, ci contribuie ca instituție publică autonomă la realizarea justiției. În acest sens, Curtea a menționat că, potrivit articolului 114 din Constituție, justiția se înfăptuiește în numele legii numai de instanțele judecătorești. În jurisprudența sa, Curtea a observat că plasarea instituției Procuraturii în Capitolul IX al Constituției, „Autoritatea judecătorească”, nu conduce la dobândirea automată a statutului de magistrat de către procurori. Acest fapt nu permite tratarea statutului procurorilor prin prisma principiului independenței justiției și a judecătorului, prevăzut de articolul 116 din Constituție (HCC nr. 27 din 20 decembrie 2011, § 93). În opinia Comisiei de la Veneția, din perspectiva internațională, există o diferență importantă între standardele referitoare la judecători și cele referitoare la procurori. Este recunoscut că autonomia procuraturii nu constituie un principiu cu aceeași forță normativă ca principiul independenței judiciarului (Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), §§ 33-34). Totodată, Curtea a notat că Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură stabilește principiile de organizare și de activitate ale Procuraturii. Astfel, potrivit articolului 3 alin. (3) din Lege, Procuratura este independentă de puterile legislativă, executivă și judecătorească.

43. Cu privire la incidența articolului 23 din Constituție, Curtea a notat că autorii sesizării au invocat neclarități legate de procedura de preselecție și de selecție a Procurorului General, de demiterea Procurorului General, precum și de mandatul Procurorului General interimar. În acest context, Curtea a reținut că articolul 23 din Constituție nu are o aplicare de sine stătătoare. Curtea a subliniat că pentru a putea fi invocat standardul calității legii, trebuie să existe o ingerință într-un drept fundamental. Testul calității legii se efectuează prin raportare la un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 27; DCC nr. 16 din 10 februarie 2020, § 17; DCC nr. 44 din 22 mai 2017, § 18; DCC nr. 38 din 8 iulie 2016, § 35).

44. Curtea a observat că articolul 66 din Constituție nu este incident în prezenta cauză, pentru că în sesizare autorii nu ridică o problemă referitoare la atribuțiile de bază ale Parlamentului, ci se referă la respectarea de către Parlament a prevederilor constituționale privind independența Procuraturii.

45. De asemenea, Curtea a notat că autorii sesizării consideră că prevederile contestate contravin articolelor 73 și 74 din Constituție, pentru că nu a fost respectat dreptul la inițiativă legislativă garantat deputaților, precum și procedura de examinare și adoptare a proiectelor de legi. În acest sens, Curtea a menționat că, potrivit jurisprudenței sale, Constituția stabilește că Parlamentul trebuie să respecte anumite condiții atunci când adoptă o lege organică, și anume, cvorumul decizional, votul majorităţii deputaţilor aleşi, examinarea în cel puțin două lecturi, trimiterea legii spre promulgare și publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova [articolele 74 alin. (1), (4) și 76]. Aceste cerinţe sunt de rang constituțional, în timp ce alte reguli de ordin procedural sunt stabilite prin Regulamentul Parlamentului, în baza principiului autonomiei regulamentare, prevăzut de articolele 64 alin. (1) şi 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, nefiind susceptibile de controlul constituționalității (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 27 din 17 noiembrie 2015, § 62; DCC nr. 45 din 18 mai 2020, § 26; DCC nr. 17 din 7 noiembrie 2013, § 66; DCC nr. 5 din 28 septembrie 2000). Prin urmare, în cazul dat Curtea nu a constatat incidența articolelor 73 și 74 din Constituție.

46. Cu privire la aplicabilitatea articolului 124 din Constituție, Curtea a reținut că acest articol stabilește statutul Procuraturii. Astfel, Procuratura contribuie la înfăptuirea justiției, la apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanei, ale societății și ale statului prin intermediul procedurilor penale și al altor proceduri prevăzute de lege. De asemenea, Constituția stabilește că competențele și modul de organizare și funcționare a Procuraturii se stabilesc prin lege. Având în vedere caracterul general al acestui articol și reieșind din conținutul sesizării, Curtea a considerat că articolul 124 din Constituție nu este incident în prezenta cauză. Curtea a reținut că problemele ridicate în sesizare trebuie abordate prin prisma articolelor 125 și 125¹ din Constituție.

47. Potrivit articolului 125 din Constituție, formula de desemnare și de demitere a Procurorului General presupune participarea Consiliului Superior al Procurorilor și a Președintelui Republicii Moldova. Totodată, potrivit articolului 125¹ alin. (1) din Constituție, Consiliul Superior al Procurorilor este garantul independenței și al imparțialității procurorilor.

48. În ceea ce privește solicitarea controlului constituționalității articolului 70 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură, Curtea a notat că acest articol reglementează competența Consiliului Superior al Procurorilor. Deși s-a solicitat controlul întregului alineat, Curtea a constatat că doar atribuția prevăzută la litera d) se referă la procedura de desemnare a Procurorului General. Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 70 alin. (1) lit. d) din Legea menționată supra, Consiliul selectează candidatul la funcţia de Procuror General, pe care îl propune Preşedintelui Republicii. Dat fiind faptul că selectarea unui candidat la funcția de Procuror General nu contravine, în sine, rolului constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor, stabilit de articolul 125 alin. (1) din Constituție, Curtea a considerat acest capăt al sesizării vădit inadmisibil.

49. De asemenea, Curtea a considerat inadmisibilă solicitarea autorilor sesizării referitoare la controlul constituționalității articolului 69 alin. (1), (2) și (4) din Legea cu privire la Procuratură, care vizează componența Consiliului Superior al Procurorilor și numărul procurorilor în cadrul Consiliului. În opinia Comisiei de la Veneția, autonomia procuraturii nu constituie un principiu cu aceeași forță normativă ca principiul independenței judiciarului. Standardul de bază este că trebuie să se asigure o autonomie suficientă pentru a proteja autoritățile procuraturii de influența politică nepotrivită. Astfel, de vreme ce există o tendință clară în standardele internaționale care recunosc importanța independenței procurorilor față de ingerințele politice, nu există standarde care să prescrie existența unui consiliu al procurorilor. Acolo unde există un asemenea consiliu – practică tot mai răspândită – nu există vreo cerință privind obligativitatea includerii unei majorități din procurori. Există un echilibru delicat care trebuie atins între nevoia de a include un număr semnificativ de procurori și, pe de altă parte, nevoia ca acest organism să nu devină un instrument de autoguvernare corporatistă. Consiliul procurorilor nu poate fi un instrument de autoguvernare pură, ci își derivă propria legitimitate democratică din alegerea a cel puțin o parte din membrii săi de către Parlament (a se vedea Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 34).

50. Curtea a notat că articolul 125¹ alin. (2) din Constituție stabilește componența Consiliului Superior al Procurorilor. Norma constituțională prevede că Consiliul este constituit, în condițiile legii, din procurori aleși din cadrul procuraturilor de toate nivelurile și din reprezentanți ai altor autorități, instituții publice sau ai societății civile. Curtea a observat că Constituția nu fixează numărul de membri ai Consiliului, nici proporția de membri procurori și membri reprezentanți ai altor autorități, instituții publice sau ai societății civile, stipulând doar că procurorii în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor constituie o parte importantă. Pe de altă parte, Curtea a observat că articolul 125¹ alin. (2) din Constituție prevede că Consiliul Superior al Procurorilor este constituit în condițiile legii. Astfel, Constituția lasă la discreția Parlamentului stabilirea prin lege a numărului membrilor Consiliului Superior al Procurorilor și a cotei membrilor din rândul procurorilor, cu condiția ca aceștia să constituie o parte importantă (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 7 din 24 ianuarie 2020, §§ 20-21).

51. Curtea a reținut că formula utilizată de constituantă în articolul 125¹ alin. (2), conform căreia procurorii în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor „constituie o parte importantă”, nu poate fi echivalată cu formula „constituie majoritatea”. Curtea a observat că, în situațiile în care a considerat necesar, constituanta a utilizat expres termenul „majoritatea”, e.g., articolele 59¹ alin. (3), 64 alin. (2), 74 alin. (1), (2), 98 alin. (3), 106 alin. (1), 118 alin. (3), 142 alin. (1) din Constituție. În plus, în Avizul nr. 5 din 19 aprilie 2016 la proiectul de lege pentru modificarea și completarea Constituției Republicii Moldova (instituția procuraturii), cu referire la instituţia Consiliului Superior al Procurorilor, Curtea a reținut că, dacă sunt formate într-un mod echilibrat, spre exemplu, din procurori, avocaţi şi reprezentanţi ai societăţii civile, şi dacă sunt independente de alte organe ale statului, asemenea consilii au avantajul de a furniza expertiză în procesul de numire şi disciplinare şi să-i apere pe procurori cel puţin de influenţele politice; componenţa Consiliului Procurorilor ar trebui să includă procurori de la toate nivelurile, dar şi alţi practicieni ai dreptului, precum avocaţi sau profesori de drept (a se vedea § 30 din Avizul menționat supra).

52. Așa cum decurge din articolul 69 al Legii, șapte membri din cei cincisprezece ai Consiliului Superior al Procurorilor sunt procurori (Procurorul General, procurorul-șef al Procuraturii UTA Găgăuzia, un membru din rândul procurorilor Procuraturii Generale, patru membri din rândul procurorilor de la procuraturile teritoriale și de la cele specializate). Se poate afirma, în mod rezonabil, că numărul de șapte procurori reprezintă o parte importantă din totalul membrilor Consiliului Superior al Procurorilor, așa cum prescrie articolul 125¹ alin. (2) din Constituție. În Opinia sa amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 31, Comisia de la Veneția susține că „pare dificil să se pună în discuție acest fapt”. Scopul pe care îl urmărește această prevedere constituțională este garantarea independenței și imparțialității procurorilor și protejarea acestora de influență politică. Numărul procurorilor, precum și prezența, în rândul Consiliului Superior al Procurorilor, a unor membri care se bucură de independență (e.g. Avocatul Poporului, președintele Consiliului Superior al Magistraturii, reprezentanții societății civile) fac posibile aceste deziderate. Componența Consiliului Superior al Procurorilor rămâne suficient de pluralistă, procurorii reprezentând încă o majoritate relativă. Echilibrul de forțe propus pentru componența Consiliului pare să fie conform cu recomandările anterioare ale Comisiei de la Veneția (a se vedea Opinia menționată supra, §§ 32, 35). În viziunea Curții, o asemenea soluție instituie un echilibru între condiția asigurării independenței procurorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor.

53. În ceea ce privește solicitarea autorilor sesizării referitoare la controlul constituționalității articolului 17 din Legea cu privire la Procuratură, Curtea a notat că se contestă constituționalitatea alineatelor (2), (3), (5), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹). Curtea a reținut că și prevederile alin. (6) din articolul 17 al Legii, care nu au fost contestate de către autorii sesizării, se referă la procedura de preselecție a candidaților pentru funcția de Procuror General. În realizarea principiului suveranității Curții în materia controlului de constituționalitate, Curtea a decis verificarea constituționalității și a alin. (6) din articolul 17 al Legii menționate supra (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 34).

54. Așadar, Curtea a considerat că trebuie să procedeze la controlul constituționalității prevederilor articolului 11 alineatele (2¹) și (2²), articolului 17 alineatele (2), (3), (5), (6), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹) și articolului 58 alineatele (7), (8) și (9) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, prin prisma articolelor 125 și 125¹ din Constituție.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolelor 125 și 125¹ din Constituție

1.  Argumentele autorilor sesizării

55. În motivarea sesizării, autorii susțin că prin introducerea Ministerului Justiției în procesul de selectare a candidatului la funcția de Procuror General și prin reducerea rolului Consiliului Superior al Procurorilor în acest proces se afectează principiul separației și colaborării ramurilor puterii în stat.

56. De asemenea, autorii sesizării consideră că prin modificarea procedurii de selectare și de numire a Procurorului General, precum și prin introducerea noilor reglementări referitoare la demiterea Procurorului General se afectează principiile independenței și autoadministrării Procuraturii, garantate de articolele 125 și 125¹ din Constituție.

2. Argumentele autorităților și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia

57. În opinia prezentată de către Președintele Republicii Moldova se menționează că modificările operate prin Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 la Legea cu privire Procuratură au soluționat problema vacanței funcției Procurorului General. De asemenea, în opinie se menționează că Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 a fost adoptată cu respectarea standardelor internaționale și a procedurii de legiferare, precum și a tehnicii legislative. Prin urmare, modificările nu afectează independența și autonomia Procuraturii, deoarece Consiliului Superior al Procurorilor îi rămâne rolul decisiv la luarea deciziei privind numirea Procurorului General. În opinie se mai precizează că adoptarea modificărilor a fost rezultatul unor condiții obiective de soluționare a unor blocaje constituționale.

58. În opinia prezentată, Guvernul a menționat că adoptarea de către Parlament a unor norme prin care se instituie interimatul funcției de Procuror General nu contravine prevederilor constituționale, pentru că în aspectele legate de organizarea și funcționarea internă a Procuraturii, în privința cărora Constituția Republicii Moldova nu dispune, Parlamentul are libertatea să decidă în mod autonom. Cu referire la modificarea procedurii de desfășurare a concursului pentru funcția de Procuror General, Guvernul a reținut că prin realizarea competențelor prevăzute de Constituție și de Legea cu privire la Procuratură nu poate fi periclitată independența Consiliului Superior al Procurorilor, atât timp cât, în virtutea dispozițiilor constituționale, acesta deține un rol decisiv în procesul de desemnare a Procurorului General.

59. În opinia sa, Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice a reținut că la adoptarea modificărilor în Legea cu privire la Procuratură Parlamentul nu a neglijat dispozițiile articolelor 125 și 125¹ din Constituție. Astfel, mecanismul de selectare a Procurorului General, instituit prin modificările operate în Legea cu privire la Procuratură, nu afectează normele constituționale menționate, deoarece nu modifică, în esență, procedura de organizare și de desfășurare a concursului privind selectarea, alegerea și propunerea spre numire a candidatului la funcția de Procuror General. În fine, Consiliul Superior al Procurorilor selectează candidatul la funcția de Procuror General, pe care îl propune Președintelui Republicii.

60. În opinia prezentată Curții, Consiliul Superior al Procurorilor a menționat că prevederile articolului 17 din Legea cu privire la Procuratură nu sunt coroborate cu prevederile articolelor 125 și 125¹ din Constituție. Norma constituțională a delegat în competența Consiliului Superior al Procurorilor realizarea deplină a procedurii de selectare a candidatului la funcția de Procuror General. Dispozițiile contestate privează Consiliul Superior al Procurorilor de posibilitatea eficientă de a-și realiza atribuția constituțională, rolul ministrului justiției fiind unul decisiv pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General. De asemenea, în opinie se menționează că instituirea unui nou mecanism de preselecție a candidatului la funcția de Procuror General nu este prevăzut de Constituție.

61. Cu referire la prevederile legale care reglementează demiterea Procurorului General, Consiliul Superior al Procurorilor a menționat că acestea nu respectă prevederile articolului 125 din Constituție. Astfel, mecanismul stabilit în articolul 58 din Legea cu privire la Procuratură nu poate fi apreciat drept unul obiectiv, pentru că, potrivit dispozițiilor legale, în situația în care ministrul justiției consideră necesară demararea unei asemenea evaluări și, prin coroborare cu prevederile articolului 17 alin. (7), ministrul justiției selectează membrii comisiei și participă la lucrările comisiei, rezultatele stabilite nu vor respecta criteriile independenței și imparțialității.

62. Cu referire la mandatul Procurorului General interimar, se menționează că dispozițiile care reglementează mandatul Procurorului General interimar nu sunt clare și ridică probleme ce țin de implicarea Parlamentului în mecanismul de numire a Procurorului General interimar, care nu este prevăzut de Constituție.

63. În opinia Institutului de Reforme Penale se menționează că articolul 125 din Constituție prevede subiectele cu atribuții decizionale în procesul de numire a Procurorului General, acestea fiind Consiliul Superior al Procurorilor și Președintele Republicii Moldova. Consiliul Superior al Procurorilor, care are competența de a propune candidatura Procurorului General, este împuternicit să asigure în totalitate și procedura prealabilă numirii. Astfel, în procedura de selectare a Procurorului General, Consiliului Superior al Procurorilor îi revine o sarcină primordială. Cu privire la competența comisiei instituită de către executiv referitoare la selectarea candidatului pentru funcția de Procuror General, se impune concluzia că aceasta depășește normele prevăzute de articolul 125 din Constituție, iar Consiliului Superior al Procurorilor îi este atribuit un rol formal.

64. De asemenea, în opinie se menționează că dispozițiile contestate, care îi conferă executivului prerogativa de a efectua un control referitor la activitatea Procurorului General, ar afecta substanța normei constituționale prevăzute la articolul 125¹.

3. Aprecierea Curții

65. Din perspectiva afectării mandatului constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor, așa cum este stabilit acesta de articolele 125 și 125¹ din Constituție, Curtea a identificat trei categorii de probleme, pe care le va analiza punctual. Acestea se referă la (a) desemnarea Procurorului General interimar; (b) preselecția candidaților la funcția de Procuror General; și (c) eliberarea din funcție a Procurorului General.

(a) Cu privire la desemnarea Procurorului General interimar

66. Curtea menționează că, interimatul este o soluție temporară, care asigură exercitarea pentru o perioadă de timp a funcțiilor de către o altă persoană decât titularul. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că rațiunea dispunerii interimatului rezidă în depășirea situației create ca urmare a imposibilității exercitării atribuțiilor de către titularul mandatului și în evitarea unor perturbații în activitatea acestei instituții (HCC nr. 9 din 21 mai 2013, § 69).

67. Curtea notează că Constituția nu operează cu noțiunea de „Procuror General interimar”, de asemenea, nu conține prevederi referitoare la intervenirea vacanței acestei funcții. Astfel, în aspectele legate de organizarea și funcționarea internă a Procuraturii în privința cărora Constituția nu dispune, Parlamentul deține competența de a reglementa prin lege respectând principiile constituționale. În condițiile în care Legea cu privire la Procuratură asigură continuitatea exercitării atribuțiilor Procurorului General pe perioada absenței sale de către adjuncții acestuia, instituirea mandatului Procurorului General interimar are ca scop soluționarea situației în cazul în care intervine vacanța funcției de Procuror General.

68. Articolul 11 din Legea cu privire la Procuratură stabilește procedura care trebuie urmată în cazul în care intervine vacanța funcției de Procuror General. Într-un asemenea caz, Președintele Republicii Moldova trebuie să desemneze, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, un Procuror General interimar până la organizarea concursului și numirea, ca urmare a acestuia, a Procurorului General prin decret al Președintelui Republicii Moldova. Alin. (2¹) al acestui articol prevede că ședința Consiliului Superior al Procurorilor la care se face propunerea privind desemnarea Procurorului General interimar se convoacă în maxim trei zile de la intervenirea vacanței funcției. Președintele Republicii Moldova poate respinge candidatura propusă de Consiliul Superior al Procurorilor pentru funcția de Procuror General interimar în cazul depistării unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcția respectivă, de încălcare de către candidat a legislației sau de încălcare a procedurilor legale de selecție a acestuia. În eventualitatea în care Președintele respinge candidatura propusă sau Consiliul nu propune în termen de trei zile o candidatură, Procurorul General interimar este desemnat, potrivit alin. (2²) al aceluiași articol, prin decret al Președintelui Republicii Moldova la propunerea Parlamentului Republicii Moldova, cu avizul Consiliului Superior al Procurorilor. Mandatul Procurorului General interimar durează până la numirea, urmare a concursului, a Procurorului General prin decret al Președintelui Republicii Moldova.

69. Curtea observă că, pe de o parte, Consiliului i se impune, prin intermediul Legii cu privire la Procuratură, un termen scurt pentru a propune un Procuror General interimar, iar pe de altă parte, în situația în care nu este acceptată, propunerea poate fi respinsă de Președintele Republicii Moldova. Ulterior, rolul Consiliului devine secundar, cea de-a doua propunere fiind făcută de către Parlamentul Republicii Moldova.

70. Curtea reiterează că atribuțiile legale de bază ale Procurorului General interimar nu diferă de cele ale Procurorului General. În jurisprudența sa, Curtea a constatat că „legiuitorul, atât în legea veche, cât şi în legea nouă, a stabilit expres că interimarul preia de drept plenitudinea competenţelor titularului”. Cu alte cuvinte, Procurorul General interimar are aceleași competențe ca și Procurorul General (a se vedea DCC nr. 103 din 3 octombrie 2019, § 18; DCC nr. 94 din 19 decembrie 2016, § 30; DCC nr. 87 din 22 noiembrie 2016, § 20).

71. De asemenea, Curtea notează că articolul 125 din Constituție, care deși nu conține termene fixe care trebuie respectate de Consiliul Superior al Procurorilor, nu interzice instituirea lor prin lege. Totuși, aceste termene trebuie să fie rezonabile și să țină cont de circumstanțele deosebite ale fiecărui eveniment pe care îl reglementează. Curtea nu consideră că termenul de maxim trei zile pentru propunerea unui Procuror General interimar de către Consiliu este unul rezonabil, având în vedere importanța funcției în discuție și necesitatea imperioasă de desemnare a unui candidat care să respecte toate exigențele legale.

72. Comisia de la Veneția a recomandat în mod constant evitarea politizării excesive a numirii Procurorului General, inclusiv a celui interimar, prin instituirea unui stimulent profesional și nepolitic în vederea evaluării calificărilor. Acest stimulent îl constituie Consiliul Superior al Procurorilor (a se vedea Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 21). Instituirea unor termene restrânse golește de conținut rolul constituțional al Consiliului în procesul de propunere a candidaturii Procurorului General interimar.

73. Mai mult, în eventualitatea respingerii de către Președintele Republicii Moldova a candidaturii propuse de Consiliul Superior al Procurorilor, rolul constituțional al Consiliului este diminuat pregnant, având în vedere faptul că, potrivit alin. (2²) al articolului 11 din Lege, Parlamentul, organ pur politic, preia prerogativa propunerii unui candidat la funcția de Procuror General interimar, iar Consiliul devine un organ de avizare.

74. Curtea concluzionează că instituirea unui termen restrâns și redistribuirea competențelor în materie de propunere a Procurorului General interimar, prevăzute în articolul 11 alineatele (2¹) și (2²) din Legea cu privire la Procuratură, sunt de natură să afecteze rolul Consiliului Superior al Procurorilor rezervat de articolele 125 și 125¹ din Constituție.

(b) Cu privire la preselecția candidaților la funcția de Procuror General

75. Curtea reiterează că modul în care este numit și revocat Procurorul General joacă un rol semnificativ în sistemul care garantează funcționarea corectă a Procuraturii (a se vedea ACC nr. 5 din 19 aprilie 2016, § 27).

76. În conformitate cu articolul 17 alin. (2) din Legea cu privire la Procuratură, selectarea candidatului la funcția de Procuror General are loc printr-un concurs public, compus din etapa preselecției și etapa selecției. Preselecția candidaților se efectuează de o Comisie instituită de Ministerul Justiției. Această Comisie trebuie să selecteze cel puțin doi candidați la funcția de Procuror General, iar lista candidaților preselectați este trimisă, împreună cu dosarele lor, la Consiliul Superior al Procurorilor. Consiliul poate să-i restituie Comisiei lista menționată, dacă cel puțin un candidat nu corespunde în mod vădit condițiilor prevăzute de Lege. După ce înlătură încălcările, Comisia îi poate prezenta Consiliului aceeași listă sau o altă listă de candidați. Comisia poate respinge decizia Consiliului privind restituirea listei candidaților dacă nu sunt invocate motivele bazate pe criteriile de eligibilitate sau dacă lista este restituită în mod repetat.

77. În esență, Consiliul Superior al Procurorilor nu poate refuza să accepte lista propusă de Comisie altfel decât din motive formale (Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 13). În orice caz, Consiliul are obligația de a selecta candidații din lista propusă de Comisie, aprobată printr-o hotărâre, care, de facto, nu poate fi supusă nici unei căi de atac.

78. Într-o Opinie amicus curiae privind proiectul de reformă a Curții Supreme și a Procuraturii în Republica Moldova, Comisia de la Veneția a examinat o reformă similară referitoare la Consiliul Superior al Magistraturii (CSM). Potrivit acesteia, dacă articolul 123 din Constituție prevede că CSM „asigură […] aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători”, proiectul de lege supus examinării acordă competența de luare a deciziilor în materie disciplinară Comisiei de Evaluare, care nu este prevăzută de Constituție (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Directoratului pentru Drepturile Omului și Preeminența Dreptului al Consiliului Europei privind proiectul de reformă a Curții Supreme și a Procuraturii în Republica Moldova nr. 966/2019, adoptată la cea de-a 120-ea sesiune plenară, desfășurată pe 11-12 octombrie 2019, (CDL-AD(2019)020), §§ 52-56, 61). Atât timp cât nu este amendată Constituția, Comisia de la Veneția și Directoratul nu au considerat că decizia poate fi delegată altor organisme specializate cum ar fi Comisia de Evaluare (a se vedea § 61 din Opinie).

79. Curtea relevă că stipularea în Constituţie a procedurii de desemnare a Procurorului General constituie o garanţie a independenţei acestuia şi a exercitării cu imparţialitate a atribuţiilor ce-i revin conform Legii cu privire la Procuratură (HCC nr. 8 din 20 mai 2013, § 53). Curtea subliniază că articolul 125 alin. (1) din Constituție prevede explicit subiectele cu atribuții decizionale în procesul de numire a Procurorului General, acestea fiind Consiliul Superior al Procurorilor și Președintele Republicii Moldova. În opinia Comisiei de la Veneția, cadrul constituțional național pare să impună mai curând o regulă strictă privind competențele Consiliului Superior al Procurorilor în procesul de numire a Procurorului General. Orice redistribuire a competențelor de luare a deciziilor care afectează în mod substanțial mandatul constituțional al unei autorități pretinde un amendament constituțional. În sens contrar, va fi compromis scopul creării unei asemenea autorități la nivel constituțional (a se vedea Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), §§ 22, 26).

80. Simpla implicare a unui corp de experți cum este Comisia instituită de Ministerul Justiției nu presupune, în mod necesar, un element inacceptabil de politizare (a se vedea § 21 din Opinia nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034)). Legea cu privire la Procuratură poate lăsa loc, în principiu, pentru alte organisme, comitete, comisii etc. care contribuie la activitatea Consiliului Superior al Procurorilor sau cărora Consiliul le poate delega o parte din competențele sale. Un organism specializat implicat în procesul de selectare a candidaților pentru funcția de procuror poate fi constituțional dacă nu uzurpează competența substanțială de luare a deciziilor de către Consiliul Superior al Procurorilor (§ 27 din Opinia menționată supra). Dacă un organism extern ar fi avut un rol consultativ sau, de exemplu, ar fi efectuat o examinare a candidaților pe baza calificărilor lor profesionale pentru a asigura transparența și integritatea procesului de recrutare, acesta nu ar fi interferat substanțial cu mandatul constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor (§ 28 din Opinia menționată supra).

81. Modificările de substanță din Legea cu privire la Procuratură sub aspectul preselecției și propunerii candidaturii Procurorului General conduc Curtea la concluzia că Comisia instituită de Ministerul Justiției nu are doar un rol consultativ. Consiliul Superior al Procurorilor este obligat să selecteze un candidat din lista întocmită de Comisie. Atât timp cât Consiliul nu poate selecta o candidatură din afara listei de candidați preselectați de Comisie, se poate afirma că aceasta din urmă intervine substanțial în mandatul constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor. În viziunea Comisiei de la Veneția, Constituția abilitează Parlamentul să definească, printr-o lege, procedurile generale care trebuie urmate de Consiliul Superior al Procurorilor. Pe de altă parte, Consiliul Superior al Procurorilor are un rol constituțional care nu trebuie uzurpat de către Parlament – este rolul formării unei liste și al selectării unui candidat care să-i fie propus Președintelui Republicii pentru numire. Consiliul ar trebui să urmeze legea, iar legislatorul ar trebui să nu-și depășească competența de legiferare pentru a împiedica Consiliul Superior al Procurorilor să-și exercite mandatul constituțional (Opinia amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 39).

82. În baza celor menționate, Curtea consideră că implicarea Comisiei instituită de Ministerul Justiției în procesul de numire în funcție a Procurorului General în modul stabilit de articolul 17 din Legea cu privire la Procuratură contravine articolului 125 din Constituție.

83. Curtea notează că potrivit prevederilor articolului 140 alin. (1) din Constituție, legile sau unele părţi ale acestora devin nule din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curţii Constituţionale. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că textul „din momentul adoptării hotărârii” din norma constituţională citată se referă la efectul ex nunc al hotărârilor Curţii Constituţionale, fapt care presupune că acestea produc efecte pentru viitor (HCC nr. 5 din 25 februarie 2020, § 141; HCC nr. 21 din 1 octombrie 2018, §§ 33 și 41). Reieșind din cele menționate, Curtea reține că constatarea din § 82 supra nu afectează procedurile deja desfășurate pentru numirea Procurorului General în funcție și nu se aplică raporturilor ex ante momentului intrării în vigoare a Hotărârii.

(c) Cu privire la eliberarea din funcție a Procurorului General 

84. Articolul 58 alin. (7) din Legea cu privire la Procuratură prevede că, la sesizarea Președintelui Republicii sau a ministrului justiției, poate fi instituită o Comisie pentru evaluarea activității Procurorului General. Potrivit alin. (8) al articolului 58 din Lege, dacă sunt întrunite condițiile legale pentru eliberarea din funcție, Comisia de evaluare care are o componență similară celei prevăzute la articolul 17 alin. (7) din Lege întocmește un raport motivat, care este prezentat Consiliului Superior al Procurorilor. Potrivit alin. (9) al articolului 58 din Lege, Consiliul Superior al Procurorilor poate respinge o singură dată propunerea Comisiei de evaluare a activității Procurorului General dacă evaluarea efectuată de Comisie a avut loc cu încălcarea prevederilor legale sau dacă argumentele invocate de Comisie în raport nu sunt concludente pentru eliberarea din funcție a Procurorului General. Din modul în care este redactat acest text legal rezultă că, odată ce Comisia de evaluare îi trimite din nou Consiliului Superior al Procurorilor propunerea de eliberare din funcție a Procurorului General, Consiliul trebuie să se conformeze voinței acesteia.

85. Curtea menționează că articolul 125 alin. (2) din Constituție prevede explicit autoritățile cu atribuții decizionale în procesul de demitere din funcție a Procurorului General, acestea fiind Consiliul Superior al Procurorilor și Președintele Republicii Moldova. Comisia de la Veneția observă, în opinia sa amicus curiae nr. 972/2019 despre amendamentele la Legea cu privire la Procuratură (CDL-AD(2019)034), § 27, o „diluare” în această situație a competențelor constituționale ale Consiliului Superior al Procurorilor în procesul de demitere a Procurorului General din funcție.

86. Curtea reiterează, ca și în cazul preselecției candidaturilor pentru funcția de Procuror General, că este afectat rolul constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor (a se vedea §§ 75-82 supra), prin competența oferită Comisiei de evaluare a activității Procurorului General fiind introdus un mecanism apt să pericliteze scopul urmărit de constituantă prin articolul 125¹ din Constituție: garantarea independenței și a imparțialității procurorilor. 

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE: 

1. Se admite parțial sesizarea domnilor deputați Vladimir Cebotari, Serghei Sîrbu, Vladimir Vitiuc, Violeta Ivanov, Corneliu Padnevici, Eleonora Graur și Vasile Bîtcă referitoare la controlul constituționalității articolelor 11 alineatele (2¹) și (2²), 17 alineatele (2), (3), (5), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹), 58 alineatele (7), (8) și (9), 69 alineatele (1), (2) și (4) și 70 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, Hotărârii Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar. 

2. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea ce ține de controlul constituționalității articolului 69 alin. (1), (2) și (4) și articolului 70 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea articolului 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, alin. (2) din Art. II din Legea nr. 128 din 16 septembrie 2019 pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, Hotărârii Parlamentului nr. 101 din 30 iulie 2019 privind înaintarea candidaturii la funcția de Procuror General interimar al Republicii Moldova și a Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1232 din 31 iulie 2019 privind desemnarea domnului Dumitru Robu în funcția de Procuror General interimar. 

3. Se declară neconstituționale articolul 11 alineatele (2¹) și (2²), articolul 17 alineatele (2), (3), (5), (6), (7), (8), (9), (9¹) și (11¹) și articolul 58 alineatele (7), (8) și (9) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură. 

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                         Domnica MANOLE

Chişinău, 21 mai 2020
HCC nr. 13
Dosarul nr. 168a/2019