La 27 iulie 2017, Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea privind controlul constituţionalităţii Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII  din  28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional (Sesizarea nr. 40a/2017).  

Circumstanţele cauzei

La originea cauzei se află sesizarea depusă de către un grup de deputaţi ai Fracţiunii parlamentare a Partidului Liberal, privind controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII  din  28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

Potrivit art.1 din Decretul Președintelui, desfășurarea referendumului consultativ a fost stabilită pentru data de  24 septembrie 2017.

Art.2 din Decretul menționat conține următoarele întrebări, propuse a fi supuse referendumului republican consultativ:

„1. Susţineţi abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (privind acoperirea furtului miliardului)?

2. Susţineţi acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului şi organizarea alegerilor parlamentare anticipate?

3. Susţineţi reducerea numărului de deputaţi în Parlament de la 101 la 71?

4. Susţineţi studierea în instituţiile de învățământ a disciplinei „Istoria Moldovei?”

Autorii sesizării au pretins, în esenţă, că Decretul Preşedintelui Republicii Moldova  nr. 105-VIII  din  28 martie 2017  este contrar prevederilor art. 66 lit. b), 72 alin.(3) lit. b), 75, 141, 142 și 143 din Constituție.

Sesizarea a fost examinată de către Curtea Constituţională, în următoarea componenţă:

Dl Tudor PANȚÎRU, președinte

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători

Concluziile Curţii

A. Aspecte generale privind desfășurarea referendumului

Audiind argumentele părţilor și examinând materialele dosarului, Curtea a reținut că, potrivit articolului 2 alin. (1) din Constituție, suveranitatea națională aparține poporului Republicii Moldova, pe care acesta o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituție.

Exercitarea suveranităţii în mod direct de către popor se realizează prin participarea lui la referendumuri şi alegeri. Referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca modalitate prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

Curtea a reținut că recurgerea la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu.

În acest sens, în jurisprudența sa Curtea a subliniat că instanţa constituţională trebuie să verifice îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei referendare și trebuie să vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca instituţie juridică esenţială într-un stat de drept.

B. Cu referire la Decretul Președintelui privind desfășurarea referendumului 

Curtea a menționat că dispoziţiile art. 88 lit. f) din Constituţie, abilitează Preşedintele Republicii Moldova cu atribuția de a cere poporului prin referendum să-și exprime voința  asupra unei probleme de interes național.

Curtea a constatat că la 28 martie 2017, Preşedintele Republicii Moldova a emis Decretul nr.105–VIII pentru desfăşurarea la 24 septembrie 2017 a unui referendum republican consultativ care cuprinde patru întrebări.

Prin urmare, Curtea a examinat în mod separat dacă întrebările incluse în Decretul Președintelui țin de competența șefului statului pentru a fi supuse unui referendum, precum și dacă pot fi corelate între ele după conținut și natură, astfel încât în ansamblu să se asigure preeminența dreptului.

-  Cu privire la abrogarea unei legi

Curtea a observat că prima întrebare vizează abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

Curtea a relevat că dreptul constituţional al Preşedintelui de a recurge la referendum nu îi conferă acestuia competențe în materie de legiferare. Adoptarea/abrogarea unei legi prin referendum, poate constitui obiectul unui referendum legislativ şi nu poate fi supusă referendumului consultativ inițiat de Președintele Republicii Moldova.

De asemenea, Curtea a relevat că asupra acestei legi instanța de contencios constituțional s-a pronunțat prin Decizia de inadmisibilitate nr. 77 din 12 octombrie 2016. Or, actele Curții sunt definitive și obligatorii.

-  Cu privire la acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului precum și modificarea numărului deputaților

În partea ce ține de această întrebare, în continuare Curtea a examinat distinct aspectul ce ține de faptul (a) dacă Președintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituției și (b) cu privire la instituirea unor noi temeiuri pentru dizolvarea Parlamentului.

a) Dacă Președintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituției

Curtea a reținut că orice aspect care ține de modificarea Constituției urmează să se circumscrie procedurii de revizuire a Constituţiei, strict determinată de Legea Supremă.

Curtea a subliniat că subiecții abilitați cu dreptul constituțional de a iniția modificarea Legii Supreme sunt enumerați exhaustiv în art. 141 alin.(1) din Constituție. Potrivit normei constituționale Președintele Republicii Moldova nu dispune de dreptul de a iniția modificarea Constituției.

Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a menţionat că prin textul art. 88 lit. f) din Constituţie, care stipulează dreptul Preşedintelui Republicii Moldova de a cere poporului să-şi exprime prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional, legiuitorul constituant a prevăzut posibilitatea adresării Preşedintelui către electorat, doar pentru probleme majore, cu care ar putea fi confruntată naţiunea la un anumit moment, dar nu şi în legătură cu aprobarea sau respingerea unei legi de modificare a Constituţiei (Hotărârea  nr. 57 din 3 noiembrie 1999).

Prin urmare, Curtea a subliniat că aspectele ce țin de modificarea Constituției, nu pot fi supuse unui referendum consultativ de către Șeful Statului. Or, această modalitate ar implica acordarea în mod implicit Președintelui Republicii Moldova a dreptului de inițiativă pentru modificarea Constituției, fapt contrar articolului 141 din Legea Supremă.

În același timp, cu referire la invocarea de către reprezentantul Președintelui, în cadrul ședinței Curții, a faptului că prin Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 930 din 22 martie 1999 a fost inițiat referendumul consultativ privind schimbarea sistemului de guvernare, aspect ce ține de materie constituțională, Curtea reține că, până la modificările operate în Constituție prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Președintele Republicii Moldova era subiect cu drept de inițiativă de revizuire a Constituției. În urma amendamentelor operate la art.141 din Constituție prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Președintele nu mai dispune de respectiva prerogativă. Prin urmare, având în vedere excluderea expresă a dreptului Președintelui de a iniția revizuirea Constituției, referendumul din anul 1999 invocat nu este opozabil în prezenta cauză.

Totodată, examinând sesizarea, Curtea a observat că, deși art.148 din Codul electoral stabilește că inițierea referendumului privind revizuirea Constituției se efectuează în condițiile art.141 din Constituție, în același timp, prevederile art.144 alin. (2) din cod stabilesc că subiecții menționați la alin. (1), printre care se regăsește și Președintele Republicii Moldova, pot iniția orice tip de referendum. În acest sens, Curtea a constatat că prevederile art.144 alin. (2) din Codul electoral contravin art. 141 din Constituție.

b) Cu privire la instituirea unor noi temeiuri de dizolvare a Parlamentului

Curtea a subliniat că art. 85 din Constituție stabilește exhaustiv cazurile şi temeiurile pentru care Parlamentul poate fi dizolvat înainte de expirarea mandatului său, şi anume imposibilitatea formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni. 

Potrivit jurisprudenței sale anterioare, Curtea a reiterat că dreptul Președintelui de a dizolva Parlamentul trebuie înțeles ca un mecanism de contrabalanță și nu unul care ar dezechilibra puterile în stat și ar genera crize politice.

Curtea a menționat că mandatul popular în sine nu modifică competențele constituționale ale șefului statului și nu presupune acordarea puterii discreționare de dizolvare a Parlamentului.

Curtea a subliniat că cumularea cazurilor specifice existente de dizolvare cu altele noi ar putea fi interpretată ca și oferind Președintelui dreptul de a utiliza instrumentul dizolvării Parlamentului drept unealtă pentru promovarea politicilor de partid, în contradicție cu rolul său de putere neutră în cadrul actualului regim parlamentar.

Această opinie este împărtășită și de către Comisia de la Veneția expusă în Avizul asupra propunerilor Președintelui Republicii Moldova de modificare a Constituției în vederea extinderii competențelor de dizolvare a Parlamentului, adoptat la cea dea 111-a Sesiune Plenară din 16-17 iunie 2017.

În Avizul menționat mai sus, Comisia de la Veneția a subliniat că conferirea Președintelui a unor competențe discreționare de a dizolva Parlamentul face ca celelalte temeiuri indicate să fie total superfluu. S-ar putea înțelege chiar că competența generală de dizolvare nu este legată de situații de criză instituțională, dar oferă Președintelui posibilitatea de a dizolva Parlamentul pentru motive pur politice, de exemplu, atunci când nu este de acord cu opțiunea de politici a legislativului și își dorește alegeri noi. O astfel de interpretare a competențelor Președintelui de a dizolva Parlamentul schimbă rolul neutru al Președintelui și îl transformă într-un jucător politic. Acest lucru nu este compatibil cu logica regimului parlamentar.

Curtea a reținut că atribuirea Președintelui Republicii Moldova a unor competențe extinse și discreționare de a dizolva Parlamentul nu asigură echilibrul materiei constituționale într-un regim parlamentar în care atribuțiile Președintelui sunt limitate și tinde să obstrucționeze activitatea legislativului prin generarea unor crize constituționale.

Mai mult, Curtea a subliniat, cu titlu de principiu, că orice modificare care vizează competențele Președintelui urmează să producă efecte doar pentru mandatul succesorului și nu poate afecta atribuțiile Președintelui aflat în exercițiul funcției. Această opinie este împărtășită și de către Comisia de la Veneția în Avizul menționat supra.

-       Cu privire la studierea istoriei în instituțiile de învățământ

În partea ce ţine de studierea în instituţiile de învăţământ a disciplinei „Istoria Moldovei” Curtea a reamintit că în jurisprudența sa a statuat că aprecierea științifică a unei probleme, fiind resortul mediului academic, şi nu al mediului politic, urmează a fi tratată de către experţi şi savanţi (HCC nr. 36 din 5 decembrie 2013).

Curtea a constatat că chestiunea dată ține de cercetarea prin prisma regulilor specifice metodelor ştiinţifice care se fundamentează doar pe baza unor dovezi ale analizei istoriografice.

Din motivele enunțate, Curtea a subliniat că aspectele care vizează materia științei nu pot fi politizate și nu pot fi supuse votului politic și/sau votului popular.

-       Cu privire la formularea mai multor întrebări în cadrul unui singur referendum

Curtea a constatat că întrebările propuse de către Președinte a fi supuse referendumului vizează patru domenii distincte și anume ce țin de (1) abrogarea unei legi; (2) acordarea drepturilor constituționale Președintelui pentru dizolvarea Parlamentului; (3) reducerea numărului de deputați; și (4) studierea în instituţiile de învăţământ a disciplinei „Istoria Moldovei”.

Curtea a reiterat că între natura întrebărilor supuse referendumului urmează să existe un raport intrinsec, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorilor.

Curtea a subliniat că în cadrul unui exercițiu referendar nu pot fi puse întrebări de natură diferită, chiar dacă aceste întrebări se regăsesc în buletine de vot distincte.

În același sens, articolul 145 alin. (2) din Codul electoral interzice desfășurarea unui referendumul republican în ziua altui referendum republican.

Având în vedere faptul că întrebările formulate vizează domenii de natură diferită, între care nu există nici un raport intrinsec, această situație echivalează cu desfășurarea concomitentă a unor referendumuri diferite, eludând astfel interdicția constituțională și legală în acest sens.

- Cu privire la aspectele procedurale privind desfășurarea referendumului

Curtea a menționat că potrivit art. 66 lit. b) din Constituție, de competența Parlamentului ține declararea referendumului.

Curtea a reținut că prin norma constituțională citată legiuitorul constituant nu a circumscris tipul referendumului declarat de Parlament. În același timp, art.88 lit. f) din Constituție doar stabilește că Preşedintele Republicii Moldova „poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional”.

Prin urmare, coroborând normele constituționale menționate, Curtea a reținut că prevederile art. 66 lit. b) vizează toate tipurile de referendum.

Mai mult, Curtea a constatat că, potrivit art.150 alin. (2) și art. 151 din Codul electoral, Președintele prin Decret inițiază desfășurarea referendumului național consultativ stabilind data desfășurării acestuia și întrebările supuse referendumului, în timp ce art. 150 alin. (1) stabilește că în termen de 6 luni de la primirea propunerilor de inițiere a referendumului, Parlamentul adoptă una din următoarele hotărâri: a) despre declararea referendumului, care se va desfăşura peste cel puţin 60 de zile de la adoptarea hotărârii; b) despre respingerea propunerii privind desfăşurarea referendumului în cazul când aceasta este formulată de deputaţi; c) despre soluţionarea problemelor, preconizate a fi supuse referendumului, fără efectuarea ulterioară a acestuia.

Curtea a reținut că prevederile art. 150 alin. (1) din Codul electoral stabilesc că Parlamentul prin hotărâre declară referendum pentru toate propunerile de inițiere a  referendumului de către subiecții care dispun de acest drept.

Curtea a menționat că desfășurarea unui referendum necesită mijloace financiare. Prin urmare, doar Parlamentul este cel competent de a aloca mijloace financiare din bugetul de stat cu acceptul Guvernului. În acest sens, autoritățile competente în materie electorală urmează să acționeze în vederea organizării unui referendum abia după adoptarea  de către Parlament a unei hotărâri în acest sens.

Concluzii 

Sintetizând cele enunțate mai sus, Curtea a reținut că întrebările formulate în Decretul nr. 105-VIII din 28 martie 2017 depășesc competențele constituționale ale Președintelui și, prin urmare, nu pot fi supuse unui referendum consultativ inițiat de către Președintele Republicii Moldova.

Curtea a subliniat că este contrar spiritului și literei Constituției ca Președintele, sub „acoperirea” sintagmei „probleme de interes național”, să poată iniția un referendum care implică modificarea Constituției sau chestiuni ce țin de aprecierea științifică a mediului academic.

Suplimentar, Curtea a subliniat că întrebările propuse referendumului vizează domenii total distincte, fapt care nu asigură exigența de formă și conținut a obiectului supus referendumului (exigența de validitate) și nu asigură formarea neviciată a voinței suverane a alegătorului.

Având în vedere considerentele menționate, Curtea a reținut că prin emiterea Decretului nr. 105-VIII din 28 martie 2017, Președintele Republicii Moldova a încălcat prevederile articolelor 2, 66 lit. b), și 141 din Constituție.

Hotărârea Curţii

Pornind de la argumentele invocate mai sus, Curtea Constituţională:

1. a admis sesizarea depusă de către un grup de deputaţi ai Fracţiunii parlamentare a Partidului Liberal;

2. a declarat neconstituţional :

-  Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional;

- alineatul (2) al articolului 144 din Codul electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.