Curtea a verificat garanțiile refuzului de acordare a dreptului de acces la secretul de stat în cazul comunicării de către cetățean a unor date incomplete sau neautentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat.

Marți, 8 august 2023, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 14 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din Legea cu privire la secretul de stat și a unor prevederi din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice şi al altor persoane juridice.

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la secretul de stat nr. 245 din 27 noiembrie 2008 și a pct. 109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice şi al altor persoane juridice adoptat prin Hotărârea Guvernului nr. 1176 din 22 decembrie 2010, ridicată de dl avocat Igor Hlopețchi, în interesele dlui Vladlen Stadler, într-un dosar pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

Articolul 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la secretul de stat stabilește că reprezintă un motiv  de refuz de acordare a dreptului de acces la secretul de stat comunicarea de către cetățean a unor date incomplete sau neautentice. Totuși, Curtea nu a reținut incidența vreunui drept fundamental invocat de autor în raport cu acest capăt al sesizării și l-a declarat inadmisibil.

Totodată, pct. 109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice și al altor persoane juridice le oferea persoanelor care solicită dreptul de acces la secretul de stat posibilitatea de a fi informate doar cu privire la motivul legal pe care se bazează concluzia privind imposibilitatea acordării accesului la secretul de stat.

Curtea a decis să examineze în fond acest capăt de sesizare prin prisma articolelor 20, 26, 43 și 54 din Constituție. Pentru că în această sesizare motivul legal al refuzului consta în comunicarea de către cetățean a unor date incomplete sau neautentice, Curtea a examinat capătul de sesizare prin raportare la articolul 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la secretul de stat. 

Analiza Curții

1. Analiza Curții pe baza articolelor 20, 26 și 54 din Constituție 

Curtea a rezumat principiile generale deduse din jurisprudența Curții Europene cu privire la dreptul de a fi informat despre esența motivelor care stau la baza deciziei și a examinat dacă prevederea contestată din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice şi al altor persoane juridice respectă standardul calității legii, dacă urmărește un scop legitim şi dacă asigură un echilibru corect între principiile concurente. 

Curtea a constatat că nedivulgarea motivelor factuale pe care se bazează concluzia privind neacordarea dreptului de acces la secretul de stat urmărește scopurile legitime ale protecției securității naționale și împiedicării divulgării informațiilor confidențiale prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

Curtea a observat că norma contestată acordă o pondere abstractă mai mare interesului legitim al securității naționale și al împiedicării divulgării informațiilor confidențiale. Totuși, pentru că nici drepturile procedurale ale persoanei nu au un caracter absolut și nici interesele bazate pe securitatea națională sau pe caracterul confidențial al informațiilor nu sunt absolute ca pondere, Curtea a analizat dacă există măsuri de contrabalansare și dacă acestea sunt apte să diminueze limitările drepturilor procedurale.

Curtea a notat că în scopul perfectării dreptului de acces la secretul de stat, cetățenii Republicii Moldova completează un chestionar de bază și, după caz, un chestionar suplimentar. Curtea a observat că atât chestionarul de bază, cât și cel suplimentar devin secrete după completare și includ date și întrebări care vizează ultimii cinci, iar în cazul chestionarului suplimentar, ultimii zece ani, despre persoana care solicită acces la secretul de stat și rudele acesteia.

Având în vedere caracterul vast al informațiilor care trebuie trecute în aceste chestionare, Curtea a admis că persoana ar putea omite să introducă unele date. Mai mult, pot exista informații pe care persoana nu le cunoaște sau le cunoaște în mod eronat.

În consecință, fără a-i fi comunicate, chiar și de o manieră sumară, care informații au fost omise sau au fost comunicate în mod neautentic la solicitarea acordării dreptului de acces la secretul de stat, persoana nu poate înlătura circumstanțele care fac imposibilă acordarea dreptului de acces la secretul de stat.

Astfel, Curtea a conchis că nu se poate susține că persoana are posibilitatea efectivă de a solicita în mod repetat accesul la secretul de stat.

Curtea  a notat că avocatul care a luat cunoștință de motivele deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat poate să aibă necesitatea imperioasă de a comunica cu persoana pe marginea acestor motive pentru a putea combate în mod efectiv constatările autorităților potrivit cărora persoana a comunicat informații incomplete sau neautentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat.

Astfel, fără a-i putea cere explicații clientului său cu privire la circumstanțele factuale și fără să poată demonstra dacă persoana și-a încălcat obligația de a comunica informații depline și autentice la perfectarea dreptului de acces la secretul de stat, apărarea exercitată de un avocat care deține dreptul de acces la secretul de stat ar fi vagă și, astfel, inefectivă.

În consecință, Curtea a constatat că reprezentarea de către un avocat care deține dreptul de acces la secretul de stat nu constituie o garanție suficientă, aptă să compenseze limitarea drepturilor la o procedură adversarială și la egalitatea armelor.

Pentru ca dreptul de a contesta decizia de refuz în fața instanței de judecată să fie considerat un criteriu important pentru contrabalansarea limitării exercitării drepturilor procedurale, Curtea a analizat întinderea competenței instanței de judecată şi, în special, dacă instanța poate verifica caracterul necesar al menținerii confidențialității informațiilor secrete de stat, precum şi dacă le poate comunica persoanei.

În acest sens, Curtea a reținut că articolul 221 alin. (1) din Codul administrativ îi acordă instanței de judecată prerogativa de a le solicita autorităților publice să prezinte suplimentar şi alte documente pe care le dețin, inclusiv documente electronice, şi să ofere informații. Pe baza acestei norme, instanței de judecată trebuie să i se prezinte toate datele/informațiile sau documentele relevante, inclusiv cele care constituie secret de stat şi care vizează securitatea națională. Potrivit alin. (3) din articolul 222 din Codul administrativ, atunci când este în discuție dreptul de acces la dosar și, în virtutea legii, pentru protejarea secretului de stat trebuie respectat caracterul secret al documentelor, instanței de judecată îi revine sarcina de a evalua în ce măsură participanților la proces li se va acorda accesul la dosar. Astfel, instanța de judecată urmează să pună în balanță interesele privind securitatea națională cu interesele participantului la proces de a avea acces la dosar și, după caz, să acorde sau să refuze accesul la dosar.

Totuși, Curtea a  reținut că dreptul persoanei de a fi informată cel puțin de o manieră sumară cu privire la motivele factuale reprezintă o garanție minimă a unei proceduri adversariale și a egalității armelor. Curtea a constatat, în jurisprudența sa, că dreptul persoanei de a fi informată, chiar și de o manieră limitată, cu privire la motivele care stau la baza deciziei pe care o contestă nu devine inaplicabil dacă informația constituie secret de stat. Pe de altă parte, accesul la dosar presupune accesul la probele pe care se bazează circumstanțele de fapt. Din această perspectivă, considerentele bazate pe siguranța națională pot prevala în detrimentul dreptului de avea acces la probele clasificate ca secret de stat. Astfel, indiferent dacă instanța de judecată îi oferă sau nu acces la dosar persoanei, ea are dreptul să fie informată, cel puțin de o manieră sumară, cu privire la elementele de fapt relevante pe care s-a bazat decizia de refuz privind acordarea dreptului de acces la secretul de stat.

Mai mult, Curtea a notat că, dacă părții în proces i-a fost refuzat accesul la dosar din considerentul protecției secretului de stat, limitările impuse drepturilor la o procedură adversarială și egalitatea armelor nu vor putea fi compensate prin alte garanții, cum ar fi dreptul la un avocat care deține dreptul de acces la secretul de stat.

Astfel, Curtea a observat că acest mecanism nu satisface standardul minim stabilit de jurisprudența Curții Europene și de jurisprudența Curții Constituționale.

Prin urmare, Curtea a reținut că niciunul din factorii analizați nu-i oferă persoanei garanțiile minime ale procedurii adversariale și ale egalității armelor. Așadar, ingerința în drepturile garantate de articolele 20 și 26 din Constituție nu a asigurat un echilibru corect între protecția siguranței naționale și menținerea caracterului confidențial al informațiilor și dreptul persoanei de a fi informată, cel puțin de o manieră sumară, cu privire la motivele factuale care stau la baza deciziei privind refuzul de acordare a dreptului de acces la secretul de stat în cazul comunicării unor informații incomplete sau neautentice.

2. Analiza Curții pe baza articolului 43 din Constituție

Curtea a notat că garanțiile dreptului la muncă presupun și existența unor garanții împotriva concedierii abuzive de către angajator. Legea nu trebuie să lase la libera opțiune a angajatorului sau a autorității publice decizia de a suspenda sau nu, în mod unilateral, raporturile de serviciu, fără a fi stabilite condiții, modalități și criterii clare și precise. Reglementarea situațiilor de încetare a raporturilor de serviciu nu trebuie să permită emiterea unor decizii arbitrare ori nejustificate. Informarea persoanei cu privire la motivele concedierii sale reprezintă, în acest sens, atât o garanție, cât și un remediu, pentru că exclude un eventual arbitrariu al angajatorului și îi oferă persoanei posibilitatea să infirme sau să justifice acuzațiile în favoarea concedierii sale.

În acest sens, Curtea a notat că dreptul de acces la secretul de stat reprezintă o condiție sine qua non pentru exercitarea funcției care implică munca cu informații secrete de stat. Neacordarea sau retragerea acestui drept conduc, potrivit articolului 27 alin. (5) din Legea cu privire la secretul de stat, la transferul persoanei într-o altă funcție care nu are nicio legătură cu informațiile secrete de stat sau la concedierea ei.

Mai mult, Curtea a observat că ori de câte ori apar indicii că titularul autorizației de acces la secretul de stat nu mai îndeplinește criteriile de compatibilitate privind accesul la informațiile atribuite la secret de stat, măsurile de verificare se reiau la solicitarea conducătorului autorității publice sau al altei persoane juridice. Astfel, circumstanțele prevăzute de articolul 25 alin. (1) din Legea cu privire la secretul de stat pot fi descoperite în întreaga perioadă a exercitării funcției care implică munca cu informații secrete de stat.

Așadar, având în vedere că factorii de contrabalansare analizați nu-i oferă persoanei garanțiile minime ale procedurii adversariale și ale egalității armelor, Curtea a reținut că pct. 109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice şi al altor persoane juridice poate reprezenta o garanție procedurală suficientă pentru protecția dreptului la muncă, în măsura în care concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare a dreptului de acces la secretul de stat pe baza articolului 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la secretul de stat va conține rezumatul motivelor de fapt.

Concluzia Curții

Pornind de la cele menționate, Curtea a admis parțial sesizarea și a declarat constituțional pct. 109 din Regulamentul cu privire la asigurarea regimului secret în cadrul autorităților publice şi al altor persoane juridice, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr. 1176 din 22 decembrie 2010, în măsura în care concluzia cu privire la imposibilitatea de acordare cetățeanului a dreptului de acces la secretul de stat bazată pe articolul 25 alin. (1) lit. i) din Legea cu privire la secretul de stat va conține rezumatul motivelor de fapt.