Curtea a examinat sesizarea referitoare la salarizarea judecătorilor și a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii

Marți, 6 decembrie 2022, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 21 privind controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, a articolelor III și V din Legea nr. 271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative și a articolului VI din Legea nr. 257 din 16 decembrie 2020 cu privire la modificarea unor acte legislative. 

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei se află sesizarea privind controlul de constituționalitate a unor prevederi din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, din Legea nr. 271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative și din Legea nr. 257 din 16 decembrie 2020 cu privire la modificarea unor acte legislative depusă la Curtea Constituțională la 10 decembrie 2021 pe baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. d¹) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. d¹) din Codul jurisdicției constituționale, de către Consiliul Superior al Magistraturii. 

Autorul sesizării a susținut că prevederile contestate încalcă articolele 1 alin. (3), 6, 116 alineatele (1) din Constituție. Totodată, pentru că în sesizare autorul a solicitat controlul prevederilor contestate și din perspectiva remunerării membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea a reținut incidența articolelor 121¹, 122 și 123 din Constituție, care reglementează rolul, componența și atribuțiile Consiliului Superior al Magistraturii. 

La etapa verificării admisibilității sesizării, Curtea a stabilit că normele al căror control se solicită vizează doar articolele 12 alineatele (15) și (16), 29 alin. (2) și Anexa nr. 4 Tabelul 1 din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018, care reglementează remunerarea judecătorilor și a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii. 

Analiza Curții 

Principii generale 

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție și celelalte instanțe judecătorești, ca autorități publice care, în virtutea funcțiilor lor, exercită controlul de constituționalitate și de legalitate asupra activității autorităților executive și legislative, trebuie să aibă la dispoziție resursele financiare necesare exercitării acestor funcții (HCC nr. 27 din 31 octombrie 2019, § 54). Curtea a subliniat că remunerația judecătorului, în care intră orice mijloc de asigurare materială sau socială, constituie una din componentele de bază ale independenței sale, reprezentând o contrapondere față de restricțiile, interdicțiile și responsabilitățile impuse în virtutea funcției sale. Curtea a precizat că statul are obligația de a stabili remunerația judecătorului astfel încât aceasta să compenseze efortul și responsabilitățile lui și să fie pe măsura statutului și a funcției pe care o exercită (HCC nr. 24 din 2 octombrie 2018, §§ 38-40; HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 38). 

În Hotărârea nr. 9 din 7 aprilie 2022, § 63, Curtea a reținut că judecătorii trebuie să ia decizii în deplină libertate și să acționeze fără restricție și fără a fi supuși unor influențe, incitări, presiuni, amenințări sau intervenții ilegale, directe sau indirecte, indiferent din partea cui și de motivul de la baza lor. În calitate de deținător al autorității judecătorești, judecătorul trebuie să-și poată exercita funcția în deplină independență în raport cu toate constrângerile de natură socială, economică și politică, și chiar în raport cu alți judecători și cu administrația judecătorească (HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, § 97; HCC nr. 7 din 24 martie 2020, § 38). 

Aplicarea principiilor generale în prezenta cauză 

Curtea a menționat că Legea fundamentală nu-i acordă Parlamentului o marjă discreționară nelimitată în domeniul remunerării judecătorului. Articolele 1 alin. (3), 6 și 116 alin. (1) din Constituție presupun că Parlamentul are obligația de a le stabili judecătorilor o remunerație suficient de ridicată și de stabilă pentru a‑i proteja de riscul intervențiilor sau al presiunilor exterioare susceptibile să le afecteze independența și imparțialitatea. 

La această etapă, Curtea a examinat: (i) dacă legea protejează independența judecătorului prin ajustarea salariului în cazul fluctuațiilor economice, (ii) dacă legea prevede garanții împotriva presiunilor externe din partea legislativului și a executivului și (iii) cuantumul adecvat al remunerației judecătorului. 

Dacă Legea protejează independența judecătorului prin ajustarea salariului în cazul fluctuațiilor economice 

Curtea a constatat că salariul judecătorului se calculează prin înmulțirea valorii de referință din Legea bugetului de stat cu coeficientul de salarizare din Anexa nr. 4 Tabelul 1 la Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018. Cu privire la valoarea de referință, articolul 12 alineatele (15) și (16) din Lege stabilește că aceasta trebuie reexaminată anual în funcție de condițiile economice din țară și de posibilitățile bugetului public național, cel puțin la nivelul prognozat al ratei inflației, fără a fi posibilă stabilirea unui cuantum mai mic decât cel stabilit în anul precedent. La o primă vedere, aceste norme ar asigura ajustarea salariilor cu condițiile economice. 

Totuși, articolul 29 alin. (2) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 le oferă autorităților competente o marjă discreționară largă privind condițiile în care are loc ajustarea salariului judecătorului.  Astfel, deși legislativul a majorat, începând cu anul 2020, valoarea de referință pentru unele categorii de funcționari publici, remunerația judecătorului nu a suferit nicio modificare, în pofida faptului că inflația a diminuat din puterea de cumpărare a salariilor judecătorilor. 

De la intrarea în vigoare a Legii nr. 270 și până în prezent, salariul unui judecător de primă instanță cu o vechime în muncă de până la 6 ani este de 20 650 lei, în timp ce salariul unui secretar de stat în Guvern a fost de 22 011 lei în anul 2020, de 22 678 lei în anul 2021 și de 24 012 lei în anul 2022. Curtea a reținut că unele categorii salariale se bucură și de plăți compensatorii, de indemnizații lunare neimpozabile și de garanții sociale (a se vedea, spre exemplu, articolul 26 din Legea privind statutul deputatului în Parlament). 

Deși au fost efectuate mai multe ajustări salariale, Curtea a reținut că ele au avut un caracter incoerent. Totodată, Curtea a observat că înghețarea salariilor judecătorilor nu a urmărit să implementeze un obiectiv de ordine publică, cum ar fi reducerea deficitului bugetar. 

Dacă Legea prevede garanții împotriva presiunilor externe din partea legislativului și a executivului 

Curtea a reținut că legislația nu le impune autorităților competente obligația motivării refuzului privind ajustarea salariului. Această situație le poate crea judecătorilor suspiciuni de rea-intenție și poate conduce la un sentiment generalizat de nemulțumire. Spre deosebire de alți salariați, judecătorii nu-și pot revendica dreptul la majorări salariale prin negocieri sau prin acțiuni colective. Implicarea lor în astfel de acțiuni ar presupune că sunt dispuși la concesii în activitatea lor, pentru a beneficia de creșterea salariilor. 

În Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2019, la § 57, Curtea a semnalat caracterul necorespunzător al atragerii instanțelor judecătorești în negocieri cu autoritățile statului pentru obținerea finanțării necesare activității lor. În acest sens, Curtea a subliniat că instanțele judecătorești exercită controlul de legalitate în privința activității autorităților executive și legislative, fapt care poate nemulțumi autoritățile supuse controlului. În calitatea lor de autorități care elaborează anual proiectul bugetului de stat sau aprobă bugetul de stat, ele ar putea limita în mod nejustificat finanțarea autorităților vizate. 

Cu privire la acest risc și Comisia de la Veneția a subliniat că salariul judecătorilor trebuie stabilit pe bază de criterii obiective și transparente, iar avantajele financiare care includ un element discreționar trebuie excluse, întrucât reprezintă o amenințare la adresa independenței puterii judecătorești [a se vedea Raportul privind independența sistemului judiciar, partea I: independența judecătorilor (CDL-AD(2010)004), § 46].

Cuantumul adecvat al remunerației judecătorului

În termeni economici, valoarea unui salariu poate fi măsurată pe baza cantității de bunuri care pot fi achiziționate în baza sa la o dată concretă sau nominal, desemnând o sumă de bani. Curtea a precizat că fluctuațiile economice acționează în mod diferit în privința acestor valori. În timp ce valoarea nominală nu este afectată de fluctuațiile economice, valoarea reală a salariului se diminuează, pentru că scade cantitatea de mărfuri și servicii care pot fi procurate. 

În Hotărârea nr. 24 din 2 octombrie 2018, Curtea a precizat că remunerația judecătorului constituie una din componentele de bază ale independenței lui. Într-o democrație autentică, atât guvernanții, cât și poporul trebuie să recunoască că judecătorul, căruia i s-a încredințat puterea de a decide cu privire la drepturile și libertățile omului, trebuie să posede o independență materială și un sentiment de siguranță cu privire la viitorul său. În Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2019, la § 31, Curtea a reținut că o justiție independentă nu poate fi imaginată în lipsa unor garanții financiare și că drepturile și libertățile fundamentale ale omului dobândesc un caracter iluzoriu în absența unei justiții independente care să asigure respectarea lor. Garanția independenței financiare a judecătorilor impune ca prestațiile bănești să corespundă cu realitățile economice și sociale (§ 66). Ajustarea salariilor judecătorilor nu trebuie să depindă exclusiv de puterea executivă sau legislativă ca autorități competente de a elabora și de a adopta bugetul de stat. 

Așadar, garanția securității financiare, așa cum a fost interpretată în jurisprudența Curții, îi oferă judecătorului protecție față de diminuarea nejustificată a salariului. În cazul analizat, Curtea a precizat că diminuarea valorii nominale sau reale a salariului conduce la consecințe similare în privința independenței justiției, diminuând nivelul de protecție a judecătorului. Prin urmare, având în vedere că inflația erodează valoarea salariului, subminând în același timp scopul garanției securității financiare, Curtea a reținut că remunerația judecătorilor trebuie protejată de fluctuațiile monetare. 

Curtea a precizat că nivelul salariului influențează decizia judecătorilor privind încetarea carierei. Majoritatea judecătorilor acced în funcție în tinerețe, proiectându-și o carieră de durată. Deși la data ocupării funcției majoritatea judecătorilor sunt conștienți de necesitatea unor sacrificii financiare, Curtea a subliniat că ei nu trebuie puși în situația de a-și epuiza resursele personale sau de a se îndatora.

Condițiile de salarizare a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii 

Curtea a considerat că membrii Consiliului, (judecători și non-judecători), aleși în baza articolului 122 din Constituție, trebuie să beneficieze de garanții privind independența și imparțialitatea lor. Remunerația lor trebuie să corespundă poziției pe care o ocupă și trebuie să fie proporțională cu volumul de lucru pe care îl îndeplinesc. 

Curtea a precizat că remunerația nu trebuie să depindă în exclusivitate de puterea executivă sau de cea legislativă, autorități competente de a elabora și a adopta bugetul de stat pentru fiecare an financiar. Legislația trebuie să prevadă mecanismele necesare care să asigure menținerea valorii reale a salariilor acestora la nivelul corespunzător îndeplinirii funcției de garant al independenței autorității judecătorești. 

Având în vedere că Consiliul Superior al Magistraturii este o instituție indisolubil legată de puterea judecătorească (instituție de autoguvernare judecătorească și garantul independenței autorității judecătorești), Curtea a precizat că raționamentele expuse în prezenta Hotărâre urmează să se aplice, mutatis mutandis, și față de membrii Consiliului.

Hotărârea Curții: 

Pornind de la argumentele invocate: 

Curtea a admis parțial sesizarea depusă de Consiliul Superior al Magistraturii pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, a articolelor III și V din Legea nr. 271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative și a articolului VI din Legea nr. 257 din 16 decembrie 2020 cu privire la modificarea unor acte legislative. 

Curtea a recunoscut constituționale articolele 12 alineatul (15) și 29 alin. (2) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în măsura în care ajustarea anuală a mărimii valorii de referință de salarizare a judecătorilor și a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este obligatorie și se bazează cel puțin pe rata inflației medii anuale la data adoptării Legii bugetului de stat pentru anul următor. 

Curtea a recunoscut constituționale articolul 12 alin. (16) și Anexa nr. 4 Tabelul 1 din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în partea referitoare la judecători și la membrii Consiliului Superior al Magistraturii. 

Curtea a declarat inadmisibilă sesizarea în capătul său referitor la controlul constituționalității articolelor III și V din Legea nr. 271 din 23 noiembrie 2018 pentru modificarea unor acte legislative și VI din Legea nr. 257 din 16 decembrie 2020 cu privire la modificarea unor acte legislative. 

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.  

Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curții Constituționale http://www.constcourt.md/