Curtea s-a pronunțat cu privire la rolul Președintelui Republicii în cadrul procedurii de desemnare a candidatului pentru funcția de Prim-ministru

Joi, 6 august 2020, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 23 pentru interpretarea articolelor 89, 91 și 98 alin. (1) din Constituție (sesizarea nr. 96b/2020).

Circumstanțele cauzei

La originea cauzei se află sesizarea depusă de către dl Igor Munteanu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Autorul sesizării a solicitat Curții să explice câteva chestiuni, prin interpretarea articolelor 91 și 98 alin. (1) din Constituție:

(1) Deține Președintele Republicii o marjă discreționară absolută la desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru sau acesta este obligat să desemneze candidatul propus de majoritatea parlamentară în timpul consultărilor?

(2) Poate fi aplicat mecanismul instituirii interimatului funcției de Președinte al Republicii, stabilit prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 28 din 17 octombrie 2017, în cazul în care Președintele refuză să desemneze candidatul pentru funcția de Prim-ministru înaintat de majoritatea parlamentară?

Analiza Curții

I. Cu privire la marja discreționară a Președintelui Republicii la desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru și dacă acesta este obligat să desemneze candidatul propus de majoritatea parlamentară în timpul consultărilor

Curtea a observat că acest aspect al sesizării a fost elucidat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 din 29 decembrie 2015. În această Hotărâre Curtea a reținut că articolul 98 alin. (1) din Constituţie prevede atribuţia exclusivă a Preşedintelui Republicii de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. În același timp, Curtea a subliniat că, deşi exclusivă, atribuţia de desemnare nu poate fi discreţionară, deoarece Preşedintele va desemna un candidat pentru funcţia de premier numai după consultarea fracţiunilor parlamentare. Curtea a menționat că în procedura de formare şi învestire a Guvernului esenţial este votul Parlamentului. Scopul consultărilor este de a identifica sprijinul politic al deputaţilor pentru o anumită persoană, capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea Parlamentului. Ceea ce contează în aceste consultări este obţinerea susţinerii politice pentru persoana ce ar putea fi desemnată în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Curtea a mai notat că Preşedintele Republicii poate veni la consultări cu o propunere proprie, care ar putea să fie acceptată. Este, însă, la fel posibil ca în cadrul acestor consultări politice candidatul propus de către Preşedinte pentru funcţia de Prim-ministru să nu fie agreat de partenerii de consultare ai acestuia. În acest sens, Curtea a menționat că Preşedintele țării nu-şi poate subordona partenerii de dialog politic pe care îi consultă. În acest rol, Preşedintele Republicii acţionează doar în calitate de reprezentant al statului, căruia îi revine dreptul şi responsabilitatea de a găsi o cale a dialogului şi a evaluării voinţei şi capacităţii deputaţilor consultaţi de a susţine din punct de vedere parlamentar pe un anumit candidat. Desemnând candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele Republicii trebuie să facă dovada imparţialităţii şi a neutralităţii sale politice, a echidistanţei sale faţă de toate grupurile parlamentare. Preşedintele nu are dreptul constituţional de a se suprapune grupurilor parlamentare.

Curtea a notat că Preşedintele intervine exclusiv ca reprezentant al statului, pentru a stabili şi formaliza prin însemnătatea şi solemnitatea funcţiei sale şi pentru a menţine cu autoritatea puterii sale echilibrul între Parlament şi un posibil viitor Guvern. Interpretarea Constituției, în sensul existenţei unui drept discreţionar al Preşedintelui țării de desemnare a candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, poate conduce la apariția unor conflicte instituționale, deoarece Preşedintele Republicii nu-i poate impune Parlamentului o anumită opţiune cu privire la persoana care va ocupa funcţia de Prim-ministru.

Analizând ponderea fiecăreia dintre cele două autorităţi publice în procedura de formare a Guvernului, Curtea a conchis că rolul Parlamentului este unul decisiv în raport cu rolul Preşedintelui Republicii. Curtea a reținut că, în conformitate cu prevederile articolului 60 alin. (1) din Constituție, anume Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.

Curtea a notat că nu există niciun motiv constituțional şi democratic pentru ca Preşedintele Republicii să nu desemneze în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru persoana care dispune de sprijinul majorităţii parlamentare, fie ea adversă Preşedintelui.

Astfel, în cazul constituirii unei majorităţi parlamentare absolute, Preşedintele Republicii urmează să desemneze candidatul susţinut de această majoritate. Doar în cazul în care nu este constituită o majoritate parlamentară absolută, Preşedintele țării are obligaţia, după consultarea fracţiunilor parlamentare, de a desemna un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă fracţiunile parlamentare nu sunt de acord cu propunerea Preşedintelui.

Exercitarea în acest mod a atribuţiei Preşedintelui Republicii privind desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, reglementată de articolul 98 din Constituţie, este de natură să menţină raporturile între Parlament şi Preşedinte în echilibrul impus de Constituţie pentru republica parlamentară.

Curtea a reținut că modul de alegere a Președintelui Republicii (prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat sau de către Parlament) nu influențează în nici o măsură modul de exercitare de către șeful statului a atribuției constituționale reglementate de articolul 98 alin. (1) din Constituție.

II. Cu privire la posibila instituire în baza Hotărârii Curții Constituționale nr. 28 din 17 octombrie 2017 a interimatului funcției de Președinte al Republicii, în cazul în care Președintele refuză să desemneze candidatul pentru funcția de Prim-ministru înaintat de majoritatea parlamentară

Pentru a elucida dacă mecanismul prevăzut de Hotărârea Curții Constituționale nr. 28 din 17 octombrie 2017 este aplicabil în acest caz, Curtea a analizat, în primul rând, dacă își . Curtea parcurge acest exercițiu în fiecare caz în care este chemată să aplice o Hotărâre pronunțată anterior. În acest mod, Curtea veghează ca jurisprudența sa să fie coerentă și conformă rigorilor stabilite de Constituție.

Analizând Hotărârea nr. 28 din 17 octombrie 2017, Curtea a observat că ea a aplicat instituția interimatului funcției de Președinte al Republicii, reglementată de articolul 91 din Constituție, în cazul în care Președintele țării a refuzat în mod deliberat, din motive subiective, să-și exercite atribuţiile constituționale, deși acest caz trebuia soluționat prin prisma instituției suspendării din funcție și a demiterii Președintelui Republicii, stabilită de articolul 89 din Constituție. Curtea a considerat că, spre deosebire de demiterea din funcție, care este o procedură complexă şi de lungă durată, interimatul funcției soluţionează prompt problema funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului.

Sub acest aspect, Curtea a reținut că suspendarea din funcție și demiterea Președintelui Republicii este o procedură complexă, însă, în același timp, aceasta este o procedură prescrisă expres de Constituție în cazul comiterii de către Președintele Republicii a unor fapte grave prin care încalcă prevederile Legii Supreme. Prin urmare, Curtea ajunge la concluzia că prin interpretarea funcțională a Constituției, în cazul Hotărârii nr. 28 din 17 octombrie 2017, a fost creat un mecanism care nu se bazează pe Constituție.

Curtea a observat că această concluzie se regăsește și în Opinia Comisiei de la Veneția cu privire la situația constituțională cu referință particulară la posibilitatea dizolvării Parlamentului, adoptată la cea de-a 119-a sesiune plenară (Veneția, 21-22 iunie 2019), CDL-AD(2019)012.

Având în vedere raționamentele prezentate supra, Curtea a considerat necesar să-și reevalueze considerentele și soluția stabilită prin Hotărârea nr. 28 din 17 octombrie 2017.

Curtea a reținut că șeful statului nu poate fi în afara răspunderii. Constituția Republicii Moldova prevede două mecanisme de răspundere a Președintelui Republicii, și anume: răspunderea juridică (penală) și răspunderea politică (constituțională).

Răspunderea juridică (penală) a Președintelui țării este reglementată de articolul 81 alin. (3) din Constituție. Acest articol prevede că Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui Republicii Moldova, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor aleşi, în cazul în care săvârșește o infracţiune. Competenţa de judecată îi aparţine Curţii Supreme de Justiţie, în condiţiile legii. Preşedintele este demis de drept la data rămânerii definitive a sentinţei de condamnare.

Răspunderea politică (constituțională) a Președintelui țării este stabilită de articolul 89 din Constituție. Acest articol prevede că în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele Republicii Moldova poate fi suspendat din funcţie de Parlament, cu votul a două treimi din deputaţi [alin. (1)]. Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din deputaţi şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută [alin. (2)]. Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui [alin. (3)]. Prin posibilitatea suspendării și demiterii Președintelui Republicii în cazul încălcării grave a prevederilor Constituției se asigură realizarea principiului separației și colaborării puterilor în stat reglementat de articolul 6 din Constituție, acest mecanism constituțional operând pentru a restabili echilibrul puterilor în stat, încălcat de șeful statului prin sfidarea prevederilor Legii Supreme.

Cu privire la caracterul suficient al refuzului Președintelui Republicii de a desemna candidatul pentru funcția de Prim-ministru, înaintat de majoritatea parlamentară, pentru a se declanșa procedura demiterii din funcție a acestuia, Curtea a reținut că, potrivit articolului 89 alin. (1) din Constituție, Președintele Republicii poate fi suspendat din funcție și demis în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției. Legea Supremă nu stabilește o noțiune a „faptelor grave” care încalcă prevederile Constituției. Constituanta a stabilit doar o clauză adjectivală pentru intensitatea încălcării Constituției pentru care Președintele țării poate fi suspendat din funcție și demis.

Autoritatea învestită cu atribuția de a califica și constata dacă faptele pentru care este învinuit Președintele Republicii sunt fapte grave de încălcare a Constituției sau nu este Curtea Constituțională, care, conform prevederilor Legii Supreme, garantează supremaţia Constituţiei [articolul 134 alin. (3)], interpretează Constituția [articolul 135 alin. (1) lit. b)] și constată circumstanţele care justifică demiterea Preşedintelui Republicii Moldova [articolul 135 alin. (1) lit. f)].

Având în vedere faptul că în această cauză Curtea nu a fost sesizată, în baza articolului 135 alin. (1) lit. f) din Constituție, să constate circumstanţele care justifică demiterea din funcție a Președintelui Republicii, Curtea a reținut că ea nu poate răspunde la modul abstract la chestiunea caracterului suficient al refuzului Președintelui țării de a desemna candidatul pentru funcția de Prim-ministru, înaintat de majoritatea parlamentară, pentru a se declanșa procedura suspendării din funcție. Constatarea caracterului de faptă gravă al unei încălcări a prevederilor Constituției, în sensul articolului 89 alin. (1) din Constituție, poate fi făcută în fiecare caz în parte, analizând aspectele de fapt (i.e. care este contextul încălcării Constituției) și de drept (i.e. care prevedere din Constituție a fost încălcată).

Totuși, Curtea a reținut că, în general, pentru a aprecia dacă Președintele Republicii poate fi suspendat din funcție și demis pentru faptul că a refuzat desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru, înaintat de majoritatea parlamentară, trebuie avute în vedere următoarele aspecte.

În primul rând, este important dacă prin refuzul său Președintele Republicii a încălcat o prevedere din Constituție și/sau o Hotărâre a Curții Constituționale.

În al doilea rând, trebuie analizat dacă Președintele Republicii și-a respectat obligația imparțialității și a neutralității politice în procesul desemnării candidatului pentru funcția de Prim-ministru.

Curtea a reținut că criteriile în discuție nu sunt exhaustive și reprezintă puncte de pornire în analiza faptului dacă refuzul Președintelui Republicii de a desemna candidatul pentru funcția de Prim-ministru, înaintat de majoritatea parlamentară, reprezintă o încălcare gravă a Constituției. Ele pot fi dezvoltate ținând cont de circumstanțele particulare ale sesizărilor care vizează constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea din funcție și demiterea Președintelui Republicii, depuse în baza articolului 135 alin. (1) lit. f) din Constituție.

Hotărârea Curții:

Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis parțial sesizarea depusă de către dl Igor Munteanu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Curtea a interpretat Constituția și a reținut următoarele:

În sensul articolului 98 alin. (1) din Constituție, marja discreționară a Președintelui Republicii la desemnarea candidatului pentru funcția de Prim-ministru este limitată. În cazul în care este constituită o majoritate parlamentară absolută formalizată, Președintele Republicii este obligat să desemneze candidatul înaintat de această majoritate pentru funcția de Prim-ministru. În cazul în care nu este constituită o majoritate parlamentară absolută formalizată, Preşedintele Republicii este obligat ca, după consultarea fracţiunilor parlamentare, să desemneze un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, chiar dacă fracţiunile parlamentare nu sunt de acord cu propunerea sa.

În sensul articolelor 89 și 91 din Constituție, în cazul în care Președintele Republicii refuză să desemneze candidatul pentru funcția de Prim-ministru înaintat de majoritatea parlamentară formalizată, această situație trebuie soluționată prin prisma articolului 89 din Constituție, care prevede suspendarea din funcție și demiterea Președintelui Republicii. Pentru aprecierea faptului dacă refuzul Președintelui Republicii de a desemna candidatul pentru funcția de Prim-ministru, propus de majoritatea parlamentară, reprezintă o faptă gravă, în sensul articolului 89 alin. (1) din Constituție, trebuie avute în vedere următoarele elemente:

a) dacă prin această faptă Președintele Republicii încalcă o prevedere din Constituție și/sau o Hotărâre a Curții Constituționale și

b) dacă prin această faptă Președintele Republicii își încalcă obligația imparțialității și neutralității politice în procesul desemnării candidatului pentru funcția de Prim-ministru.

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curţii Constituţionale http://www.constcourt.md/