Curtea a oferit interpretări ale unor dispoziții constituționale și a efectuat controlul constituționalității unei hotărâri a Parlamentului

Vineri, 21 decembrie 2018, Curtea Constituțională a pronunțat o hotărâre privind interpretarea unor articole din Constituție și controlul constituționalității unei hotărârii a Parlamentului, ca urmare a unei sesizări depuse de către Președintele Republicii Moldova, dl Igor Dodon.

Autorul sesizării i-a solicitat Curții Constituționale să explice următoarele aspecte:

1) Este competent Parlamentul să adopte documente de politici privind apărarea națională în lipsa acordului comandantului Suprem al Forțelor Armate și/sau al Guvernului?

2) Poartă răspundere personală Președintele Republicii Moldova pentru capacitatea de apărare a statului?

3) Este competent Președintele Republicii Moldova, având în vedere atribuțiile sale în domeniul apărării, să aprobe alte măsuri privind securitatea și apărarea națională, care nu au fost incluse și/sau nu au fost aprobate de către Parlament?

De asemenea, autorul sesizării i-a solicitat Curții Constituționale să efectueze controlul constituționalității procedurii de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr. 134 din 19 iulie 2018 pentru aprobarea Strategiei naționale de apărare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de apărare pentru anii 2018-2022. 

Analiza Curții:
Curtea a început analiza sa prin efectuarea unui studiu a problemei competenței Președintelui Statelor Unite ale Americii în domeniul apărării, așa cum a fost concepută aceasta de către Părinții Fondatori ai Constituției americane, dar și din perspectiva unei hotărâri relevante a Curții Supreme a Statelor Unite. Ea a observat că problema competenței Președintelui în domeniul apărării a fost dezbătută îndelung în această țară. Mai mult, regimul politic din Statele Unite ale Americii este un regim prezidențial pur. Curtea a explicat că această incursiune poate să constituie o bază pentru aplicarea argumentului a fortiori în cazul Republicii Moldova, care are un regim parlamentar.

Curtea a observat că principiile de bază invocate de către fondatorii Constituției americane în materie de apărare au fost principiul competenței partajate în politica externă și principiul cardinal al formei de guvernare republicane, potrivit căruia experiențele reunite sunt superioare unei singure experiențe. Astfel, deși Președintele Statelor Unite este comandantul suprem al armatei și al marinei militare a Statelor Unite și al miliţiei diferitelor state atunci când sunt chemate în serviciul activ al Statelor Unite [articolul II secțiunea 2 pct. 1 din Constituția americană], Congresul este cel care poate declara război și care poate elabora norme pentru comanda și reglementarea forțelor armate terestre și navale [articolul I secțiunea 8 pct. 11 și 14]. 

Curtea a constatat că o situație emblematică pentru problema dedusă interpretării este cazul președintelui american Harry Truman care a dispus, în 1952, în toiul unei greve naționale, exproprierea fabricilor de oțel din țară pentru a putea fi continuat războiul din Coreea. Fabricile de oțel au contestat această măsură în fața tribunalelor. Departamentul de Justiție a susținut că judiciarul nu îl poate constrânge pe Președinte, în acest sens existând doar două posibilități: impeachment-ul și urna de vot. David A. Pine, judecătorul districtual care a judecat cazul, a scris o opinie care a repudiat această teorie. Reținând că măsura dispusă de către Președintele Truman este neconstituțională, judecătorul Pine a admis că o grevă națională ar putea provoca mari prejudicii statului, însă a considerat că aceasta ar fi „mai puțin dăunătoare pentru public în comparație cu prejudiciul care ar decurge din recunoașterea judiciară timorată a faptului că ar exista o competență nelimitată a Executivului” [Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 103 F.Supp. 569, 577 (D.D.C. 1952)]. 

Curtea a observat că acest caz a ajuns și în fața Curții Supreme a Statelor Unite [Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952)]. Cu șase voturi la trei, Curtea Supremă a declarat exproprierea neconstituțională. Judecătorul Black, care a elaborat opinia Curții Supreme, a menționat că măsura în discuție nu poate fi justificată în baza dispozițiilor constituționale care îi recunosc Președintelui Statelor Unite ale Americii funcția de comandant suprem al forțelor armate. Nu se poate considera, în mod rezonabil, că comandantul suprem al forțelor armate ar avea discreția exproprierii în vederea aplanării unor dispute de muncă. Această sarcină îi revine legislatorului. Mai mult, competența președintelui de a veghea asupra executării legilor se află în opoziție cu ideea potrivit căreia acesta ar putea legifera. 

Curtea a reținut că exemplul american este unul elocvent pentru sistemul constituțional din Republica Moldova. Atât în Constituția americană, cât și în Constituția Republicii Moldova șeful statului este nominalizat drept comandant suprem al forțelor armate. Nici până la modificarea constituțională din 2000, nici după această modificare constituțională, regimul politic din Republica Moldova nu a fost și nu a devenit unul prezidențial. Dacă competențele Președintelui în domeniul militar sunt unele restrânse într-un regim prezidențial, rațiunile acestei alegeri – i.e. partajarea atribuțiilor și soluția unei judecăți colective, în detrimentul judecății unei singure persoane – sunt cu atât mai aplicabile în cadrul unui regim parlamentar, într-un domeniu atât de sensibil și care pretinde multe responsabilități. 

În continuare, Curtea a subliniat că, potrivit articolului 6 din Constituție („Separația și colaborarea puterilor”), puterile legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției. Pentru că la etapa admisibilității sesizării Curtea a reținut că prezenta cauză pune problema exercițiului competențelor în domeniul apărării ale Președintelui Republicii Moldova și ale Parlamentului, ea a efectuat o analiză a statutului constituțional al fiecăreia dintre aceste autorități. 

Curtea a observat că articolul 60 alin. (1) din Constituție stabilește că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova și unica autoritate legislativă a statului. Curtea a menționat că adoptarea, interpretarea și asigurarea aplicării legilor pe întreg teritoriul țării reprezintă atribuții fundamentale ale Parlamentului. 

Curtea a constatat că Președintelui Republicii Moldova nu îi este recunoscută vreo marjă de discreție în materie legislativă. Nicio prevedere constituțională din cele la care s-a făcut trimitere în sesizare nu servește ca bază pentru revendicările autorului sesizării. Mai mult, deși Constituția îi recunoaște Președintelui Republicii Moldova prerogativa inițiativei legislative și prerogativa de a refuza, o singură dată, promulgarea proiectului de lege adoptat de către Parlament (a se vedea, cu referire la aceste competențe, articolele 73 și 93 alin. (2) din Constituție), acestea nu pot fi interpretate ca având un caracter absolut, în sensul în care voința Președintelui trebuie să prevaleze.

Totodată, Curtea a observat că, potrivit Constituției Republicii Moldova, Președintele reprezintă un organ unipersonal al statului. Așadar, Președintele nu poate fi plasat într-o ierarhie a autorităților statale. El nu poate concura cu alte autorități. Din perspectiva Constituției, nu există o concurență între Președinte și Parlament în privința adoptării de politici privind apărarea națională. Singurul care adoptă, în ultimă instanță, asemenea politici, este Parlamentul. Din aceeași perspectivă, Președintele Republicii poate propune, eventual, anumite măsuri, însă fără a avea cuvântul decisiv.

Curtea a observat că, în domeniul apărării, Constituția îi recunoaște Președintelui Republicii Moldova calitatea de comandant suprem al forțelor armate. În special, prin Hotărârea nr. 15b din 16 decembrie 1996, Curtea i-a recunoscut Președintelui Republicii Moldova un spectru larg de competențe în domeniul apărării naționale. Totuși, în aceeași hotărâre, Curtea a punctat că sfera de aplicare a competențelor în domeniul militar ale Președintelui Republicii Moldova este circumscrisă alineatelor (2), (3) și (4) ale articolului 87 din Constituție. Curtea a menționat că acest fapt presupune că Președintele Republicii Moldova este competent să declare mobilizarea parțială sau generală doar cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, să ia măsuri pentru respingerea unei agresiuni sau să declare stare de război, doar dacă a adus neîntârziat aceste decizii la cunoștința Parlamentului.

Așadar, Curtea a conchis că alineatul (1) al articolului 87 din Constituție nu servește ca argument în susținerea ideii potrivit căreia Președintelui Republicii Moldova i-ar fi recunoscută o competență exclusivă în materie de apărare a țării. Calitatea de comandant suprem al forțelor armate trebuie privită în contextul tuturor reglementărilor constituționale și nu în mod izolat. Principiul coerenței sistemului juridic impune această abordare.

Prin urmare, Curtea a conchis că articolele 1 alin. (3), 6, 7, 66, 87 și 134 alin. (3) din Constituție îi acordă Parlamentului o competență legislativă exclusivă în domeniul apărării naționale. Parlamentul adoptă documente de politici în domeniul apărării naționale în limitele stabilite de Constituție și de legile relevante. Totodată, Curtea a menționat că Președintele Republicii Moldova este competent să întreprindă în materie de securitate și de apărare națională doar măsurile care îi sunt permise de Constituție și de legi.

Într-o altă ordine de idei, Curtea a observat că articolul 87 din Constituție nu impune o răspundere a Președintelui Republicii Moldova pentru capacitatea generală de apărare a statului. Răspunderea șefului statului poate fi doar una personală, în legătură cu exercitarea funcțiilor sale în această materie (e.g. răspunderea penală pentru comiterea unor infracțiuni împotriva securității de stat). Norma articolului 87 nu conține niciun text care ar reglementa o răspundere strict în materie militară. Această concluzie nu exclude însă posibilitatea adoptării unei legi de către Parlament, în spiritul Constituției, prin care Președintelui Republicii Moldova i-ar reveni o asemenea răspundere.

Având în vedere interpretările oferite și ținând cont de faptul că singura critică de neconstituționalitate a autorului sesizării în privința procedurii de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr. 134 din 19 iulie 2018 constă în faptul că aceasta a fost înregistrată la secretariatul Parlamentului ca proiect de lege însă, în cadrul lucrărilor legislativului, a fost reformulată într-o Hotărâre de Parlament, Curtea a menționat următoarele. Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative reglementează procesul de elaborare și de promovare a actelor normative. Articolul 24 alin. (5) din Lege conține sediul materiei în domeniul adoptării documentelor de politici. Potrivit acestei norme, documentele de politici se aprobă prin hotărâre de către Guvern, iar în cazul în care implementarea acestor politici presupune implicarea unor autorități administrative care nu se află în subordinea Guvernului, aceste documentele de politici sunt aprobate de către Parlament. Curtea a menționat că și cazul în discuție presupune incidența acestei norme. Mai mult, din rațiunea articolelor 66 lit. a) și 74 din Constituție, rezultă că singura autoritate în măsură să decidă în privința tipului de act adoptat este Parlamentul.

Concluziile Curții
Pornind de la cele menționate, Curtea a hotărât că în sensul articolelor 1 alin. (3), 6, 7, 87 și 134 alin. (3) din Constituție:

a) În materie de apărare națională, Parlamentul dispune de o competență legislativă exclusivă.

b) Parlamentul adoptă documente de politici în materie de apărare națională în limitele stabilite de Constituție și de legile în materie. Adoptarea strategiei naționale de apărare se înscrie în sfera de competență a Parlamentului.

c) Articolul 87 din Constituție nu prevede o răspundere a Președintelui Republicii Moldova pentru capacitatea de apărare a statului. Aceasta nu exclude posibilitatea adoptării unei legi, în spiritul Constituției, prin care Președintelui Republicii Moldova i-ar reveni o asemenea răspundere.  

d) Președintele Republicii Moldova este competent să întreprindă în materie de securitate și de apărare națională doar măsurile care sunt prevăzute și îi sunt permise potrivit legii.

A recunoscut constituțională procedura de adoptare de adoptare a Hotărârii Parlamentului nr. 134 din 19 iulie 2018 cu privire la aprobarea Strategiei Naționale de Apărare și a Planului de acțiuni pentru implementarea Strategiei naționale de apărare pentru anii 2018-2022.

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.