HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPŢIA DE NECONSTITUŢIONALITATE
a articolului 10 alin. (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015
cu privire la Agentul guvernamental
(accesul la informație)
(Sesizarea nr. 29g/2016)

CHIŞINĂU
18 mai 2016

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dnei Sorina Munteanu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 24 martie 2016
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 10 alin. (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental, ridicată de către dl Vitalie Zama, reprezentantul asociației obștești „Juriștii pentru Drepturile Omului", în dosarul nr. 2-674/16, aflat pe rolul Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău.

2. Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituţională la 24 martie 2016 de către dl Ciprian Valah, judecător în cadrul Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

3. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că dispozițiile articolului 10 alin. (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental contravin prevederilor articolelor 1 alin. (3), 4 alin. (2), 34 alin. (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituţie, precum și articolului 10 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (în continuare - Convenția Europeană).

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 aprilie 2016 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susținută de către dl Vitalie Zama, autorul excepției de neconstituționalitate. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Sergiu Bivol, șef de secție în cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiției.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. La 13 august 2015, Asociaţia obştească „Juriştii pentru Drepturile Omului" a solicitat Ministerului Justiţiei furnizarea informaţiilor cu privire la identitatea unor persoane care au instrumentat dosarele la nivel național într-o serie de cauze examinate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (în continuare - „Curtea Europeană").

8. La 9 septembrie 2015, Ministerul Justiției a respins solicitarea asociaţiei obştești, invocând prevederile articolului 10 alin. (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental, care stabilește că prevederile Legii nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie nu se aplică corespondenţei Agentului guvernamental cu Curtea Europeană şi cu alte autorităţi, precum şi materialelor din dosarele ce se află în procedura Agentului guvernamental.

9. La 2 octombrie 2015, nefiind de acord cu răspunsul primit, Asociaţia obştească „Juriştii pentru Drepturile Omului" a depus la judecătoria Buiucani, mun. Chişinău, o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiției, solicitând constatarea încălcării dreptului de acces la informaţie și obligarea furnizării informației solicitate.

10. În cadrul şedinţei de judecată din 18 ianuarie 2016, reprezentantul Asociației obștești „Juriștii pentru Drepturile Omului" a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolului 10 alin. (4) din Legea cu privire la Agentul guvernamental, invocând faptul că limitarea accesului la informație, prevăzută de norma respectivă contravine prevederilor Constituției, precum și tratatelor internaționale în domeniul drepturilor omului.

11. Prin încheierea din 21 martie 2016, instanţa a dispus ridicarea excepției de neconstituționalitate și transmiterea sesizării în adresa Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

12. Prevederile relevante ale Constituţiei Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (republicată în M.O., 2016, nr. 78, art. 140), sunt următoarele:

Articolul 1
Statul Republica Moldova

„[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 4
Drepturile şi libertăţile omului

„(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale."

Articolul 34
Dreptul la informație

„(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

(3) Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională.

(4) Mijloacele de informare publică, de stat sau private, sînt obligate să asigure informarea corectă a opiniei publice.

(5) Mijloacele de informare publică nu sunt supuse cenzurii."

Articolul 54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

13. Prevederile relevante ale Legii nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie (M.O., 2000, nr. 88-90, art. 664) sunt următoarele:

Articolul 4
Principiile politicii statului
în domeniul accesului la informaţiile oficiale

„(1) Oricine, în condiţiile prezentei legi, are dreptul de a căuta, de a primi şi de a face cunoscute informaţiile oficiale.

(2) Exercitarea drepturilor prevăzute în alineatul (1) al prezentului articol poate fi supusă unor restricţii pentru motive specifice, ce corespund principiilor dreptului internaţional, inclusiv pentru apărarea securităţii naţionale sau vieţii private a persoanei [...]"

Articolul 7
Informaţiile oficiale cu accesibilitate limitată

„(1) Exercitarea dreptului de acces la informaţie poate fi supusă doar restricţiilor reglementate prin lege organică şi care corespund necesităţilor:

respectării drepturilor şi reputaţiei altei persoane;

[...]

c) informaţiilor cu caracter personal, a căror divulgare este considerată drept o imixtiune în viaţa privată a persoanei, protejată de legislaţia privind protecţia datelor cu caracter personal;

[...]

(4) Nu se vor impune restricţii ale libertăţii de informare decît dacă furnizorul de informaţii poate demonstra că restricţia este reglementată prin lege organică şi necesară într-o societate democratică pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanei sau protecţiei securităţii naţionale şi că prejudiciul adus acestor drepturi şi interese ar fi mai mare decît interesul public în cunoaşterea informaţiei.

[...]"

Articolul 8
Accesul la informaţia cu caracter personal

„(1) Informaţia cu caracter personal face parte din categoria informaţiei oficiale cu accesibilitate limitată şi constă din date referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă, a căror dezvăluire ar constitui o violare a vieţii private, intime şi familiale.

(2) Accesul la informaţia cu caracter personal se realizează în conformitate cu prevederile legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal."

14. Prevederile relevante ale Legii nr. 133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal (M.O., 2011, nr. 170-175, art. 492) sunt următoarele:

Articolul 29
Confidenţialitatea datelor cu caracter personal

„(1) Operatorii şi terţii care au acces la datele cu caracter personal sînt obligaţi să asigure confidenţialitatea acestor date, cu excepţia cazurilor:

prelucrarea se referă la date făcute publice în mod voluntar şi manifest de către subiectul datelor cu caracter personal;

datele cu caracter personal au fost depersonalizate. [...]"

Articolul 31
Depersonalizarea datelor cu caracter personal

„(1) În scopuri statistice, de cercetare istorică, ştiinţifică, sociologică, medicală, de documentare juridică, operatorul depersonalizează datele cu caracter personal prin retragerea din ele a părţii care permite identificarea persoanei fizice, transformîndu-le în date anonime, care nu pot fi asociate cu o persoană identificată sau identificabilă. [...]"

15. Prevederile relevante ale Legii nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental (M.O., 2015, nr. 224-233, art.455) sunt următoarele:

Articolul 10
Procedura contencioasă în faţa Curţii Europene

„(1) După o notificare oficială parvenită din partea Curţii Europene cu privire la depunerea unei cereri individuale, Agentul guvernamental solicită autorităţilor materiale şi comentarii cu privire la circumstanţele de fapt şi de drept, explicîndu-le totodată riscurile şi perspectiva cazului. Autorităţile, indiferent de statutul acestora, sînt obligate să transmită informaţiile solicitate şi actele privind procedurile desfăşurate în faţa acestora, indiferent de stadiul în care se află, în termenele şi condiţiile stabilite de Agentul guvernamental.

(2) În cazul în care materialele şi comentariile solicitate sînt atribuite la secretul de stat, la categoria informaţiei cu accesibilitate limitată ori conţin date cu caracter personal, acestea vor fi transmise Agentului guvernamental în condiţiile stabilite de lege.

(3) Comentariile autorităţilor prezentate Agentului guvernamental pot fi folosite exclusiv în procedurile în faţa Curţii Europene.

(4) Prevederile Legii nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie nu se aplică corespondenţei Agentului guvernamental cu Curtea Europeană şi cu alte autorităţi, precum şi materialelor din dosarele ce se află în procedura Agentului guvernamental."

16. Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice (adoptat de către Adunarea Generală a ONU la 16 decembrie 1966 și ratificat de către Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 19

„1. Nimeni nu trebuie să aibă de suferit din cauza opiniilor sale.

2. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare; acest drept cuprinde libertatea de a căuta, de a primi și de a răspândi informații și idei de orice fel, indiferent de frontiere, sub formă orală, scrisă, tipărită ori artistică, sau prin orice alt mijloc, la alegerea sa.

3. Exercitarea libertăților prevăzute la paragraful 2 al prezentului articol comportă obligații și răspunderi speciale. În consecință, ea poate fi supusă anumitor limitări care trebuie însă stabilite în mod expres prin lege și care sunt necesare:

a) respectării drepturilor sau reputației altora;

b) apărării securitățiii naționale, ordinii publice, sănătății sau moralității publice."

17. Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997), sunt următoarele:

Articolul 8
Dreptul la respectarea vieţii private şi de familie

„1. Orice persoană are dreptul la respectarea vieţii sale private şi de familie, a domiciliului său şi a corespondenţei sale.

2. Nu este admis amestecul unei autorităţi publice în exercitarea acestui drept decât în măsura în care acesta este prevăzut de lege şi constituie, într-o societate democratică, o măsură necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii, a moralei, a drepturilor şi a libertăţilor altora."

Articolul 10
Libertatea de exprimare

„1. Orice persoană are dreptul la libertate de exprimare. Acest drept include libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică Statele să supună societăţile de radiodifuziune, cinematografie sau televiziune unui regim de autorizare.

2. Exercitarea acestor libertăţi ce comportă îndatoriri şi responsabilităţi poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrângeri sau sancţiuni prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei, a reputaţiei sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea informaţiilor confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti."

ÎN DREPT

18. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă limitarea accesului la anumite categorii de informații deținute de Agentul guvernamental în contextul reprezentării Guvernului în fața Curții Europene.

19. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul la informație, proporționalitatea restrângerii dreptului la informație, precum și dreptul la viața privată.

A. ADMISIBILITATEA

20. Prin decizia sa din 4 aprilie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiții de admisibilitate:

(1) Obiectul excepției intră în categoria actelor cuprinse la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție

21. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în speță a Legii cu privire la Agentul guvernamental, ține de competența Curții Constituționale.

(1) Excepția este ridicată de către una din părți sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu

22. Fiind ridicată de către dl Vitalie Zama, reprezentantul unei părți în dosarul nr. 2-674/16, care se află pe rolul Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate este formulată de subiectul abilitat cu acest drept.

(2) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei

23. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

24. Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile articolului 10 alin. (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental.

25. Curtea acceptă argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte și sunt determinante pentru soluționarea chestiunii privind furnizarea informației solicitate.

(3) Nu există o hotărâre anterioară a Curții având ca obiect prevederile contestate

26. Curtea reţine că prevederile contestate nu au constituit anterior obiectul controlului constituţionalităţii.

27. Urmând jurisprudenţa sa anterioară, Curtea va aborda problema de constituţionalitate a prevederilor contestate, raportate la circumstanţele concrete ale litigiului principal, prin prisma normelor constituţionale invocate de autorul excepției, luând în considerare atât principiile consacrate în Constituţie şi în dreptul intern, cât şi cele statuate în jurisprudenţa Curţii Europene.

28. Curtea reiterează că în Hotărârea nr. 55 din 14 octombrie 1999 privind interpretarea unor prevederi ale articolului 4 din Constituţia Republicii Moldova a statuat că „această prevedere comportă consecinţe juridice, presupunând, mai întâi, că organele de drept, inclusiv Curtea Constituţională [...], sunt în drept să aplice în procesul examinării unor cauze concrete normele dreptului internaţional [...], acordând, în caz de neconcordanţă, prioritate prevederilor internaţionale".

29. În aceeaşi ordine de idei, în Hotărârea nr. 10 din 16 aprilie 2010 pentru revizuirea Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 16 din 28 mai 1998 „Cu privire la interpretarea art. 20 din Constituţia Republicii Moldova" în redacţia Hotărârii nr. 39 din 9 iulie 2001, Curtea Constituţională a menţionat că „practica jurisdicţională internaţională [...] este obligatorie pentru Republica Moldova, ca stat care a aderat la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale".

30. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

31. Curtea reţine că autorul excepției de neconstituţionalitate a pretins că prevederile contestate încalcă articolele 1 alin. (3), 4 alin. (2), 34 alin. (1) și (2) și 54 alin. (2) din Constituţie.

32. În ceea ce priveşte încălcarea articolelor 1 și 4 din Constituţie, Curtea observă că acestea comportă un caracter generic și reprezintă imperative de ordin general-obligatoriu, care stau la baza oricăror reglementări și nu pot constitui repere individuale și separate.

33. Totodată, Curtea reiterează că normele constituționale cuprinse în articolul 54 nu au o semnificaţie autonomă şi urmează a fi aplicate prin raportare la un drept fundamental, garantat de Constituţie.

34. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera cu prevederile articolului 34 combinat cu articolul 54 din Constituţie, cu raţionamentele expuse în jurisprudenţa sa, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 34 combinat cu articolul 54 din Constituţie

35. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 încalcă articolul 34 alin. (1) și (2) din Constituţie, care prevede că:

„(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. [...]"

36. La fel, autorul excepţiei pretinde că norma contestată contravine articolului 54 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia:

„(2) Exerciţiul  drepturilor şi  libertăţilor nu  poate fi  supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege,  care corespund  normelor unanim recunoscute ale dreptului  internaţional şi  sînt necesare în interesele securităţii  naţionale, integrităţii  teritoriale, bunăstării  economice a ţării, ordinii  publice, în scopul  prevenirii  tulburărilor în masă şi  infracţiunilor, protejării  drepturilor, libertăţilor şi  demnităţii  altor persoane, împiedicării  divulgării  informaţiilor confidenţiale sau  garantării  autorităţii şi imparţialităţii  justiţiei."

1. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

37. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susține că prevederile supuse controlului constituţionalităţii limitează nejustificat accesul la corespondența și materialele dosarelor aflate în posesia Agentului guvernamental.

38. În susținerea alegațiilor sale, autorul excepției menționează că actele deținute de Agentul guvernamental conțin informații de interes public, care nu sunt confidențiale și nu constituie secret de stat. Astfel, accesul la aceste informații nu poate fi restricționat, așa cum prevede articolul 34 alin. (1) și (2) din Constituție.

39. De asemenea, autorul excepției consideră că restrângerea dreptului la informaţie prevăzută la articolul 10 alin. (4) din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 nu urmărește un scop legitim și nu este necesară într-o societate democratică, este contrară exigenţelor prevăzute de articolul 54 din Constituţie și articolul 10 din Convenţia Europeană.

2. Argumentele autorităţilor

40. În opinia prezentată, Președintele Republicii Moldova a menționat că dreptul la informație nu este absolut și, prin urmare, accesul liber la informație urmează a fi limitat în cazul în care prejudiciază alte drepturi garantate de Constituție. Or, Agentul guvernamental în corespondenţa sa cu Curtea Europeană şi cu alte autorităţi, precum şi în materialele din dosarele ce se află în procedură, utilizează informaţii care includ date personale și confidenţiale.

41. Potrivit Președintelui Republicii Moldova, restrângerea dreptului la informaţie prin norma contestată urmărește scopul de protecție a unor interese legitime, cum ar fi respectarea reputaţiei altor persoane, fiind necesară într-o societate democratică.

42. În opinia Guvernului, norma contestată de la articolul 10 din Legea nr.151 din 30 iulie 2015 se referă la procedura contencioasă în faţa Curţii Europene, iar materialele şi dosarele ce se află în procedura Agentului guvernamental nu pot fi oferite altor persoane decât părţilor din dosar, deoarece acestea ţin de protecţia datelor cu caracter personal.

43. De asemenea, Guvernul a susținut că există două interese concurente, și anume libertatea de exprimare şi protecţia vieţii private, motiv pentru care autorităţile naţionale beneficiază de o amplă marjă de apreciere în ceea ce priveşte modalităţile de protejare a drepturilor respective. Guvernul a menționat că furnizarea materialelor şi documentelor respective ar putea expune statul la o eventuală violare a Convenţiei, în cazul în care persoanele afectate ar depune ulterior la Curtea Europeană o plângere privind divulgarea datelor cu caracter personal. În concluzie, Guvernul a susținut constituționalitatea normei contestate.

44. În opinia sa, Parlamentul a menționat că Agentul guvernamental are sarcina de a solicita de la autorităţile publice materiale cu privire la circumstanţele de fapt şi de drept în cauzele aflate în procedură, cu respectarea confidenţialității identităţii reclamanților în cazurile dispuse de Curtea Europeană, asigurarea protecţiei datelor cu caracter personal, precum și a caracterului confidenţial al procedurilor și informaţiilor în cadrul reglementării amiabile potrivit Regulamentului Curţii Europene. Parlamentul susține că restricţionarea accesului la corespondenţa Agentului guvernamental, precum şi la materialele din dosarele aflate în procedură se încadrează în obligaţia statului de a garanta fiecărei persoane dreptul la viaţa privată, consfinţit de art. 24 din Constituţie. De altfel, în conformitate cu art. l6 din Constituţie, respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

45. Parlamentul a concluzionat că norma contestată prevede o restrângere a dreptului la informație în conformitate cu prevederile art. 54 alin. (2) din Constituţie, precum și cu cele ale art. 10 alin. (2) din Convenție, fiind justificată de necesitatea împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale, garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei, protejării drepturilor, libertăţilor și demnităţii altor persoane.

3. Aprecierea Curţii

1.1 Principii generale

46. Dreptul la informaţie este un drept fundamental al omului, fiind garantat de art. 34 din Constituţie. Alineatul (1) al articolului constituţional prevede că: „Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit".

47. Acest drept obligă autorităţile publice să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. Dreptul la informaţie nu poate fi asigurat decât printr-un nivel adecvat al transparenţei autorităţilor publice.

48. Curtea reiterează că orice autoritate și/sau instituție publică este obligată să ofere informațiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr.19 din 22 iunie 2015). Or, articolul 34 alin. (3) din Constituție stabilește că dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor.

49. Dreptul la informație este un drept multidimensional. Acesta servește mai multor categorii de interese individuale și de grup și reprezintă o condiție inițială pentru participarea publicului la procesul democratic. Accesul la informație are consecințe importante pentru funcționarea adecvată a unui regim democratic.

50. Dreptul de acces la informație este un instrument important pentru cuantificarea abuzurilor, greșelilor de administrare, corupției și pentru punerea în aplicare a drepturilor sociale și economice importante.

51. Curtea a reținut anterior că dreptul la informaţie poate fi supus unor excepții, care să permită abținerea de la prezentarea anumitor categorii de informații. Aceste excepții includ protecția securității naționale, a relațiilor internaționale, a vieții private a persoanelor, a confidențialității comerciale, a ordinii publice și a punerii în aplicare a legii, precum și refuzul de a prezenta informațiile primite în condiții de confidențialitate sau cele care rezultă din discuțiile interne. Pentru a putea fi invocate, excepțiile trebuie să justifice existența unui prejudiciu pentru interesul public, în cazul în care informațiile ar fi comunicate (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr.19 din 22 iunie 2015).

52. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a statuat că libertatea de a primi informații, menționată la alineatul 2 al articolului 10 din Convenție, se referă mai întâi de toate la accesul la sursele generale de informații și vizează în primul rând interdicția impusă unui stat de a împiedica o persoană să primească informații pe care alții doresc sau pot fi dispuși să o acorde (Leander c. Suediei, hotărâre din 26 martie 1987, § 74).

53. În acelaşi timp, Curtea Europeană a subliniat că autoritățile statului, pe lângă obligația de a nu interveni arbitrar în viața privată a unei persoane, urmează să întreprindă acțiuni care implică adoptarea unor măsuri menite să asigure respectarea vieții private chiar și în sfera relațiilor între persoane (a se vedea Armonienė c. Lituaniei, nr. 36919/02, § 36, 25 noiembrie 2008; Söderman c. Suediei [MC], nr. 5786/08, § 78, 12 noiembrie 2013).

54. Conceptul de „viață privată" este un termen larg, care nu poate fi definit exhaustiv și care include integritatea fizică și psihică a unei persoane și, prin urmare, poate cuprinde mai multe aspecte ale identității persoanei, cum ar fi, de exemplu, identificarea de gen, orientarea sexuală, precum și elemente ce privesc dreptul la reputație (S. și Marper c. Regatului Unit [MC], nr. 30562/04 și nr. 30566/04, § 66, 4 decembrie 2008). Termenul respectiv include informațiile cu caracter personal în privința cărora există o speranță legitimă că nu vor fi publicate fără consimțământul celor la care acestea se referă (Flinkkilä și alții c. Finlandei, nr. 25576/04, § 75, 6 aprilie 2010, și Saaristo și alții c. Finlandei, nr. 184/06, § 61, 12 octombrie 2010).

55. Mai mult, Curtea Europeană menționează că, deşi limitele criticii acceptabile în adresa persoanelor care ocupă funcţii publice sunt mai largi decât pentru persoanele particulare, în privinţa judecătorilor gradul de toleranţă este mai redus (Nikula c. Finlandei, nr. 31611/96, [MC], 21 martie 2002). Or, critica fără temeiuri plauzibile ar știrbi imaginea justiţiei în societate şi încrederea de care aceasta urmează să beneficieze în vederea îndeplinirii actului de justiție.

56. De asemenea, Curtea Europeană a observat că „este dificil de a deduce din Convenție un drept general de acces la date și documente administrative [...]" (a se vedea Sdružení Jihočeské Matky c. Republicii Cehe, decizie din 10 iulie 2006).

57. Cât privește accesul la informațiile cu caracter oficial, prezintă relevanță Recomandarea Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei nr. 19 privind accesul la informația deținută de autoritățile publice, adoptată la 25 noiembrie 1981, conținând următoarele prevederi:

„[...] Orice persoană [...] are dreptul să obțină, la cerere, informații deținute de autoritățile publice, altele decât organele legislative și autoritățile judiciare.

[...] Principiile respective pot fi supuse doar acelor limitări și restricții care sunt necesare într-o societate democratică pentru protejarea intereselor publice legitime (cum ar fi securitatea națională, siguranța publică, ordinea publică, bunăstarea economică a țării, prevenirea infracțiunilor sau pentru a împiedica divulgarea de informații confidențiale), precum și pentru protecția vieții private și a altor interese individuale legitime, urmând să se țină cont, cu toate acestea, de interesul specific al unei persoane în obținerea informației deținută de autoritățile publice care îl privește personal. [...]"

58. De asemenea, Comitetul de Miniștri, prin adoptarea la 3 iulie 1986 a Recomandării nr. 1037 privind protecția datelor și dreptul la informație, a reafirmat principiul potrivit căruia dreptul de acces la informația oficială poate fi restricționat în scopul protecției vieții private și a chemat statele-membre să identifice un mecanism de reconciliere a protecției datelor cu caracter personal și accesului la informațiile oficiale.

59. Totodată, în Recomandarea Comitetului de Miniștri nr. 2 privind accesul la documentele oficiale, adoptată la 21 februarie 2002, se menționează:

„[...] 2. Accesul la un document poate fi refuzat în cazul în care divulgarea informațiilor ce se conțin în actul oficial respectiv ar putea prejudicia unul dintre interesele menționate [...] [viața privată și alte interese legitime ale persoanelor], dacă nu există un interes public care prevalează.

[...]

2. Dacă o limitare se aplică doar unor informații din cele conținute într-un document oficial, autoritatea publică urmează să acorde totuși accesul la restul informațiilor pe care acesta le conține. Orice omitere trebuie să fie indicată în mod clar. Cu toate acestea, în cazul în care versiunea parțială a documentului devine astfel lipsită de sens sau poate genera confuzii, accesul poate fi refuzat. [...]"

3.2. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză

60. În speță, Curtea reține că dispozițiile contestate stabilesc că prevederile Legii privind accesul la informație nu se aplică corespondenţei Agentului guvernamental cu Curtea Europeană şi cu alte autorităţi, precum şi materialelor din dosarele ce se află în procedura Agentului guvernamental.

61. Curtea notează că Legea privind accesul la informație a fost adoptată întru dezvoltarea dispozițiilor art. 34 din Constituție, în scopul creării unui cadru normativ general privind condițiile de realizare a dreptului de acces al cetățenilor la informațiile deținute de autoritățile publice.

62. În acelaşi timp, Curtea observă că norma supusă controlului de constituţionalitate vizează restrângerea dreptului la informație, protejat de articolul 34 din Constituţie.

63. Întrucât acest drept nu este absolut, pe cale de consecinţă, se impune examinarea respectării principiului proporţionalităţii în speță, o cerinţă imperativă, necesar a fi respectată în cazurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale ale omului, prevăzută de art. 54 alin. (2) din Constituţie.

64. De asemenea, pentru a fi compatibilă cu prevederile constituționale menționate, o astfel de restricţie sau ingerinţă trebuie să fie „prevăzută de lege", să urmărească unul sau mai multe scopuri legitime, dintre cele enumerate în alineatul doi, şi să fie „necesară într-o societate democratică", în vederea realizării scopurilor respective.

65. Prin urmare, Curtea va efectua testul de proporţionalitate, ca o metodă logică prestabilită, destinată să identifice dacă dreptul pretins a fi încălcat a suportat o atingere ce depășește limitele impuse de Constituţie.

66. Conform testului de proporţionalitate, restricția prevăzută de norma contestată trebuie să urmărească în mod obiectiv un scop legitim, să fie indispensabilă pentru îndeplinirea scopului respectiv şi proporţională - pentru a asigura un just echilibru între interesele concurente.

1) Prevăzută de lege

67. Curtea notează că, pentru a stabili dacă restricția impusă dreptului la informație este prevăzută de lege, urmează să se verifice dacă norma contestată care o prevede este accesibilă, clară și previzibilă.

68. Curtea reţine că norma contestată este cuprinsă în Legea nr. 151 cu privire la Agentul guvernamental, adoptată de Parlament la 30 iulie 2015 și publicată la 21 august 2015 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 224-233, art. 455. Prin urmare, restricția este prevăzută de lege și întrunește criteriul accesibilității.

69. Cât privește condiția preciziei suficiente sau a previzibilității, Curtea observă că aceasta presupune existența unor norme de drept detaliate în privința subiectului tratat (Kruslin c. Franței, hotărâre din 24 aprilie 1990, § 27).

70. În acest context, Curtea observă că norma supusă controlului constituționalității stabilește categoriile de informații deţinute de Agentul guvernamental exceptate de la aplicarea prevederilor Legii privind accesul la informație, și anume: (1) corespondența Agentului guvernamental cu Curtea Europeană și cu alte autorități și (2) materialele din dosarele ce se află în procedura Agentului guvernamental.

2) Scopul legitim

71. Din ansamblul reglementărilor Legii nr. 151 din 30 iulie 2015, Curtea desprinde următoarele aspecte importante.

72. Potrivit articolului 6 din legea enunţată supra, în exercitarea atribuţiilor sale, Agentul guvernamental are obligaţia de a acționa cu maximă diligenţă în vederea reprezentării intereselor Republicii Moldova; de a respecta caracterul confidenţial al procedurilor şi informaţiilor în cazurile reglementării amiabile, precum şi în alte cazuri prevăzute de Regulamentul Curţii Europene; de a asigura confidenţialitatea identităţii reclamantului în cazurile dispuse de Curtea Europeană, precum și de a asigura protecţia datelor cu caracter personal cuprinse în materialele cauzelor aflate în posesia sa.

73. În acelaşi timp, potrivit alineatului (3) de la articolul 10 din Lege, comentariile autorităţilor prezentate Agentului guvernamental pot fi folosite exclusiv în procedurile în faţa Curţii Europene. Iar alineatul (2) al aceluiași articol prevede că în cazul în care materialele şi comentariile solicitate sînt atribuite la secretul de stat, la categoria informaţiei cu accesibilitate limitată ori conţin date cu caracter personal, acestea vor fi transmise Agentului guvernamental în condiţiile stabilite de lege.

74. În acest context, Curtea reține că actele aflate în procedura Agentului guvernamental și cele care țin nemijlocit de reprezentarea Guvernului la Curtea Europeană pot conține date cu caracter personal și/sau informații confidențiale. În cazul divulgării acestora, ar putea fi afectate dreptul la viața privată a reclamanților, reputația și/sau prezumția nevinovăției altor persoane, care figurează în actele aflate în posesia Agentului guvernamental.

75. Curtea observă că restricția prevăzută de norma contestată derivă din specificul procedurii contencioase în fața Curții Europene, urmărind un scop dublu, și anume (1) protejarea intereselor instituției Agentului guvernamental în cadrul reprezentării statului în fața Curții Europene și, în special, (2) protecția drepturilor persoanelor vizate în cauzele examinate de Curtea Europeană (dreptul la viața privată, prezumția nevinovăției, demnitatea și reputația persoanei ș.a.).

76. Astfel, Curtea reţine că restrângerea dreptului de acces la o anumită categorie de informaţie este aplicat pentru salvgardarea „altui drept", în particular - protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, precum și împiedicarea divulgării informaţiilor confidenţiale, prin urmare, corespunde scopului legitim, la care face referire cel de-al doilea alineat al articolului 54 din Constituție.

3) Necesară într-o societate democratică

77. Pentru ca restricția impusă de norma contestată să fie necesară într-o societate democratică, Curtea urmează să verifice dacă există un just echilibru între interesele concurente aflate în discuție, precum și dacă ingerința în dreptul la informație este proporțională scopului legitim urmărit. În acest sens, Curtea urmează să pună în balanță, pe de o parte, dreptul la informație și, pe de altă parte, dreptul la protecția vieții private a persoanelor prin nedivulgarea datelor cu caracter personal.

78. Curtea reține poziția Curții Europene în ceea ce privește marja de apreciere permisă și principiile care urmează a fi respectate atunci când sunt puse în discuție două drepturi concurente protejate de Convenție.

79. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a notat că „(...) atunci când trebuie să soluționeze un conflict între două drepturi care beneficiază de o protecție egală potrivit Convenției, Curtea urmează să aprecieze importanța intereselor concurente. Rezultatul examinării cauzei nu trebuie, în principiu, să varieze în funcție de faptul dacă cererea a fost depusă la Curte potrivit articolului 8 din Convenție (..) sau potrivit articolului 10 din Convenție (..) pentru că aceste două drepturi merită, în principiu, respect în mod egal (a se vedea Hachette Filipacchi Associés (ICI PARIS) c. Franței, nr. 12268/03, § 41, 23 iulie 2009; Timciuc c. României (dec.), nr. 28999/03, § 144, 12 octombrie 2010; Mosley c. Regatului Unit al Marii Britanii, nr. 48009/08, § 111, 10 mai 2011; și Couderc și Hachette Filipacchi Associés c. Franței [MC], nr. 40454/07, § 91, 10 noiembrie 2015)". Respectiv, Curtea a concluzionat că „marja de apreciere ar trebui, în teorie, să fie aceeași în ambele cazuri (a se vedea Von Hannover (nr. 2) c. Germaniei, 17 februarie 2012, § 106; Axel Springer AG c.Germaniei, 17 februarie 2012, § 87; și Couderc și Hachette Filipacchi Associés, § 91)."

80. De asemenea, Curtea Europeană a notat că „în scopul îndeplinirii obligației pozitive de protecție a drepturilor unei persoane în conformitate cu articolul 8 din Convenție (...), statul ar putea fi determinat să restrângă într-o anumită măsură drepturile altei persoane garantate de articolul 10 (...)" (a se vedea hotărârea Bédat c. Elveției [MC], nr. 56925/08, 29 martie 2016). Atunci când examinează necesitatea restricției într-o societate democratică în interesul "protecției reputației sau a drepturilor altora", Curtea Europeană verifică dacă autoritățile naționale au stabilit un just echilibru în cadrul asigurării protecției a două valori garantate de Convenție, care ar putea fi în conflict una cu alta în anumite cazuri, și anume libertatea de exprimare, protejată de articolul 10, pe de o parte, și dreptul la viață privată, garantat de articolul 8 din Convenție, pe de altă parte.

81. Aplicând principiile de mai sus cu privire la asigurarea protecției a două valori garantate - dreptul la informație și dreptul la viața privată a altor persoane, Curtea menționează următoarele.

82. Din specificul activităţii instituției Agentului guvernamental, Curtea constată existenţa anumitor premise care au determinat instituirea unor restricții în exercitarea dreptului de acces la informațiile prevăzute de norma contestată. Totuşi, Curtea observă că norma contestată este o normă de blanchetă care instituie restricții excesive la informația aflată în posesia Agentului guvernamental și nu permite individualizarea categoriilor de informații care urmează a fi restricționate publicului.

83. În acest sens, Curtea reţine că, adițional prevederilor Legii nr. 151 din 30 iulie 2015, există un șir de acte normative adoptate anterior, care protejează confidențialitatea unor informații deținute de autoritățile publice, inclusiv a datelor cu caracter personal.

84. Astfel, prevederile articolului 8 din Legea privind accesul la informație stabilesc că datele cu caracter personal fac parte din categoria informaţiei oficiale cu accesibilitate limitată şi reprezintă date referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă, a căror dezvăluire ar constitui o violare a vieţii private, intime şi familiale, iar accesul la asemenea informație se realizează în conformitate cu prevederile legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal.

85. De asemenea, dispozițiile Legii privind protecţia datelor cu caracter personal prevăd confidențialitatea categoriilor speciale de date cu caracter personal - care dezvăluie originea rasială sau etnică a persoanei, convingerile ei politice, religioase sau filozofice, apartenenţa socială, datele privind starea de sănătate sau viaţa sexuală, precum şi cele referitoare la condamnările penale, măsurile procesuale de constrângere sau sancţiunile contravenţionale.

86. În acest context, Curtea reține că, datorită importanței deosebite pe care o prezintă, informațiile ce vizează datele cu caracter personal, a căror divulgare ar putea afecta drepturile persoanelor, beneficiază de o protecție legală sporită și prevalează asupra accesului liber la informație în cazurile expres prevăzute de lege.

87. Cu referire la informațiile confidențiale din corespondența Agentului guvernamental cu autoritățile publice, Curtea menționează că corespondența secretă a autorităților este protejată de prevederile Legii cu privire la secretul de stat nr. 245-XVI din 27 noiembrie 2008, fiind supusă unui regim special de păstrare.

88. În egală măsură, Curtea reține că, în ceea ce priveşte corespondența Agentului guvernamental în contextul reglementării amiabile a unei cauze, articolul 62 §2 din Regulamentul Curții Europene prevede că negocierile purtate în vederea obţinerii unei reglementări amiabile a unei cauze sunt confidențiale şi nu trebuie să influenţeze observaţiile făcute de părţi în cadrul procedurii contencioase. Nici o comunicare scrisă sau orală, precum şi nici o ofertă de reglementare intervenită în cadrul acestor negocieri nu va putea fi menţionată sau invocată în procedura contencioasă.

89. Însă, în partea ce ţine de necesitatea restricționării accesului la corespondența Agentului guvernamental cu Curtea Europeană, Curtea relevă că, potrivit regulii generale de la articolul 40 § 2 din Convenție, accesul la actele depuse la Secretariatul Curții Europene nu este limitat pentru public, decât dacă Președintele Curții Europene decide altceva.

90. În acelaşi timp, Regulamentul Curții Europene prevede că regula generală nu se aplică actelor prezentate în vederea soluționării amiabile a cauzei, care nu sunt accesibile publicului, precum și actelor în procedura fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului, inclusiv pledoariile, care sunt confidențiale, decât dacă Președintele Camerei nu decide altfel (pct. 33 şi 106 din Regulament).

91. Mai mult, Regulamentul Curții Europene prevede că accesul publicului la un document sau la o parte a unui document poate fi restrâns în interesul moralei, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor o impun, sau atunci când, în circumstanţe speciale, în măsura în care este considerat strict necesar de Preşedintele Camerei, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei.

92. Din cele menționate, Curtea reţine necesitatea examinării individualizate a solicitărilor de informații deținute de Agentul guvernamental, într-o manieră similară celei a Curţii Europene, fără a fi exceptate integral şi în mod automat categoriile de informații, cum prevede norma contestată, de la aplicarea Legii privind accesul la informație.

93. În acest context, Curtea relevă că dacă o limitare se aplică doar unor informații deţinute de Agentul Guvernamental, pentru a nu fi prejudiciate viața privată sau alte interese legitime, totuși, accesul la restul informațiilor de care acesta dispune urmează să fie prezentate la cerere, iar în cazul în care versiunea parțială a unui document devine lipsită de sens sau poate genera confuzii, accesul poate fi refuzat, astfel cum prevede Recomandarea Comitetului de Miniștri nr. 2 din 21 februarie 2002 privind accesul la documentele oficiale.

94. Pentru considerentele enunţate supra, ținând cont de specificul procedurii de reprezentare a statului în fața Curții Europene și al obligațiilor Agentului guvernamental ce derivă din aceasta, Curtea reține ca fiind necesară reglementarea caracterului confidențial al anumitor categorii de informații prevăzute de Legea nr. 151 din 30 iulie 2015, fără însă a stabili o interdicție de blanchetă.

95. În acest context, Curtea va emite o adresă Parlamentului în vederea identificării categoriilor de informaţii care ar urma să fie exceptate de la aplicarea prevederilor Legii privind accesul la informație, în funcție de specificul activității Agentului guvernamental în exercitarea atribuțiilor sale, ţinând cont de raţionamentele menţionate.

96. În concluzie, Curtea reţine că norma contestată nu asigură un just echilibru între dreptul de acces la informație și protecția drepturilor altor persoane și prin urmare nu este necesară într-o societate democratică.

97. Din aceste raționamente, Curtea constată că dispoziţiile art. 10 alin. (4) din Legea cu privire la Agentul guvernamental nr. 151 din 30 iulie 2015 transgresează principiul proporţionalităţii, măsura prevăzută fiind excesivă în raport cu obiectivul ce trebuie atins şi prin aceasta fiind contrară articolului 34 combinat cu articolul 54 din Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi e), şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către dl Vitalie Zama, reprezentantul Asociației obștești „Juriștii pentru Drepturile Omului", în dosarul nr. 2-674/16, pendinte la Judecătoria Buiucani, mun. Chișinău.

2. Se declară neconstituţional articolul 10 alineatul (4) din Legea nr. 151 din 30 iulie 2015 cu privire la Agentul guvernamental.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                          Alexandru TĂNASE

Chişinău, 18 mai 2016
HCC nr. 16
Dosarul nr. 29g/2016