Hotărârea nr. 5 din 11.02.2014

Hotărârea nr. 5 din 11.02.2014 pentru controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000


Subiectul sesizării: Avocatul Poporului, dna Aurelia Grigoriu
Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului
Prevedere: excepție de neconstituționalitate admisă și declararea neconstituționalității


Hotărârea Curții Constituționale:
1. ro-h5_-2014.pdf
2. h_5_2014_ru.pdf


Sesizare:


Adresa:
1. ADRESĂ ( 11.02.2014)


HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII
prevederilor articolului 4 lit.e) din Legea contenciosului
administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000
(Sesizarea nr.38a/2013)

CHIŞINĂU
11 februarie 2014

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Petru RAILEAN,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dnei Tatiana Oboroc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 13 august 2013
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 august 2013 de avocatul parlamentar, dna Aurelia Grigoriu, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. i) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii sintagmei „la securitatea naţională a Republicii Moldova" de la art.4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

2. Autorul sesizării a pretins, în special, că exceptarea de la controlul judecătoresc a actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova constituie o încălcare a articolelor 16, 20, 28, 53, 54, 72 alin.(3) din Constituţie, precum şi a prevederilor art.8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art.14 din Pactul cu privire la drepturile civile şi politice, art. 6, 8, 13 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 8 octombrie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Suprem de Securitate, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Ministerului Apărării.

5. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de autorul sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice generale a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Nicolae Eșanu, viceministru al justiţiei.

ÎN FAPT

6. Potrivit art. 1 din Legea contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. 

7. În același timp, art.4 din lege indică exhaustiv actele exceptate de la controlul judecătoresc. Astfel, potrivit art. 4 lit.e) nu pot fi atacate în instanţele de contencios administrative „actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură".

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:

Articolul 4
Drepturile şi libertăţile omului

„(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale."

Articolul 20
Accesul liber la justiţie

„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti  competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 53
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

„(1) Persoana  vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un  act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

[...]"

Articolul  54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi  sau
al unor libertăţi

„(1)  În Republica Moldova nu  pot fi  adoptate legi  care ar suprima sau  ar diminua drepturile şi  libertăţile fundamentale ale omului  şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul  drepturilor şi  libertăţilor nu  poate fi  supus altor restrângeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii  naţionale, integrităţii  teritoriale, bunăstării  economice a ţării, ordinii  publice, în scopul  prevenirii  tulburărilor în masă şi  infracţiunilor, protejării  drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să  fie proporţională cu situaţia care  a determinat-o şi  nu poate atinge existenţa dreptului  sau  a libertăţii."

9. Prevederile relevante ale Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (M.O., 2000, nr. 57-58, art. 375) sunt următoarele:

Articolul 1 
Scopul contenciosului administrativ

„(1) Contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept.

(2) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată."

Articolul 4
Actele exceptate de la controlul judecătoresc

„Nu pot fi atacate în instanţele de contencios administrativ:

a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului, precum şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice cu responsabilităţi de protecţie a intereselor generale ale statului sau ale instituţiilor publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, conform listei prezentate în anexă, parte integrantă a prezentei legi;

b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii Moldova;

c) legile, decretele Preşedintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanţele şi hotărîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, care sunt supuse controlului de constituţionalitate;

d) actele de comandament cu caracter militar;

e) actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură;

f) actele administrativ-jurisdicţionale de sancţionare contravenţională şi alte acte administrative pentru a căror desfiinţare sau modificare legea prevede o altă procedură judiciară;

g) actele de gestiune emise de autoritatea publică în calitate de persoană juridică, în legătură cu administrarea şi folosirea bunurilor ce aparţin domeniului său privat;

h) actele administrative emise pentru executarea hotărârilor judecătoreşti irevocabile."

10. Prevederile relevante ale Legii nr.619-XIII din 31 octombrie 1995 privind organele securităţii statului (M.O., 1997, nr. 10-11, art.115) sunt următoarele:

Articolul 1
Menirea organelor securităţii statului

„Organele securităţii statului sînt structuri specializate ale puterii executive, menite să asigure, în limita competenţei lor, securitatea statului Republica Moldova."

Articolul 5
Activitatea organelor securităţii statului 
şi respectarea drepturilor şi libertăţilor omului

„(1) Organele securităţii statului îşi desfăşoară activitatea, respectînd cu stricteţe drepturile şi libertăţile constituţionale ale omului.

(2) Organele securităţii statului pot limita exercitarea drepturilor şi libertăţilor omului numai în cazuri şi în modul expres prevăzute de legislaţie şi numai în interesul asigurării securităţii statului.

(3) La cererea cetăţenilor persoanele cu funcţii de răspundere din organele securităţii statului sînt obligate să dea, în termen de o lună, explicaţii în scris asupra motivului limitării drepturilor şi libertăţilor lor.

(4) Organele securităţii statului au obligaţia să ia măsuri exhaustive în fiecare caz în care lucrătorii lor au încălcat drepturile şi libertăţile legitime ale omului, pentru a restabili aceste drepturi şi libertăţi, a repara prejudiciul cauzat şi a trage vinovaţii la răspundere.

(5) Acţiunile ilegale ale lucrătorilor organelor securităţii statului sau ale organului respectiv al securităţii statului pot fi atacate în justiţie conform legislaţiei."

11. Prevederile relevante ale Legii securităţii statului nr.618-XIII din 31 octombrie 1995 (M.O., 1997, nr. 10-11, art.117) sunt următoarele:

Articolul 7
Respectarea drepturilor şi libertăţilor omului în
cadrul asigurării securităţii statului

„(1) Respectarea şi ocrotirea drepturilor şi libertăţilor omului constituie una dintre îndatoririle principale ale statului.

(2) Activitatea de asigurare a securităţii statului nu poate leza drepturile şi libertăţile legitime ale omului.

(3) Nu se admite amestecul în viaţa familială şi particulară, lezarea dreptului de proprietate privată. Statul asigură secretul scrisorilor, telegramelor, al altor trimiteri poştale, al convorbirilor telefonice şi al celorlalte mijloace legale de comunicare. Nu se admite nici o acţiune ce atentează la onoarea şi demnitatea omului, dacă acesta nu a săvîrşit vreo faptă ce prezintă, conform legii, o ameninţare la adresa securităţii statului.

(4) Nici o persoană nu poate fi urmărită pentru exprimarea liberă a opiniilor sale politice şi religioase.

(5) Limitarea drepturilor şi libertăţilor omului se efectuează în strictă corespundere cu legislaţia.

(6) Persoana care consideră că drepturile şi libertăţile ei legitime au fost lezate sau exercitarea lor a fost limitată în mod neîntemeiat sau a fost încălcată procedura exercitării lor de către organul (persoana oficială) care a exercitat măsuri de asigurare a securităţii statului, are dreptul să se adreseze în organul securităţii statului ierarhic superior, la procuratură sau în instanţa judecătorească în modul stabilit de legislaţie.

(7) În cazul în care organul (persoana oficială) care exercită măsuri de asigurare a securităţii statului a lezat drepturile şi libertăţile legitime ale persoanei sau a limitat în mod neîntemeiat exercitarea lor, sau a încălcat procedura exercitării lor, organul securităţii statului ierarhic superior, procurorul sau judecătorul sunt obligaţi să întreprindă măsuri în scopul restabilirii depline a drepturilor şi libertăţilor lezate ale persoanei, cu repararea prejudiciului material şi moral în conformitate cu legislaţia."

12. Prevederile relevante ale Legii nr.212-XV din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război (M.O., 2004, nr.132 -137, art.696) sunt următoarele:

Articolul 5
Restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi

„(1) Pe durata stării de urgenţă, de asediu sau de război, în funcţie de gravitatea situaţiei ce a determinat instituirea acesteia, poate fi restrâns, dacă este cazul, exerciţiul unor drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor în conformitate cu art.54 din Constituţie.

(2) Restrângerea prevăzută la alin.(1) trebuie să fie conformă cu obligaţiile care rezultă din tratatele internaţionale privind drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi nu poate implica discriminarea unor persoane sau a unor grupuri de persoane exclusiv din considerente de rasă, naţionalitate, limbă, religie, sex, convingeri politice sau origine socială."

Articolul 6
Angajamentele internaţionale

„(1) În conformitate cu angajamentele internaţionale ale Republicii Moldova care rezultă din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în cazul declarării stării de urgenţă, de asediu sau de război, Parlamentul sau Preşedintele Republicii Moldova informează, în termen de 3 zile, Secretarul General al ONU şi Secretarul General al Consiliului Europei asupra restrângerii drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, restrângere ce constituie o abatere de la angajamentele care decurg din documentele menţionate, precum şi asupra volumului şi cauzelor acestei abateri.

(2) Parlamentul sau Preşedintele Republicii Moldova va informa, de asemenea, Secretarul General al ONU şi Secretarul General al Consiliului Europei despre ridicarea stării de urgenţă, de asediu sau de război şi despre reluarea aplicării integrale a prevederilor Pactului internaţional şi ale Convenţiei europene, menţionate la alin.(1)."

13. Prevederile relevante ale Declarației Universale a Drepturilor Omului (ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 8

„Orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin constituţie sau prin lege."

Articolul 10

„Orice persoană are dreptul, în deplină egalitate, să fie ascultată în mod echitabil şi public de un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva ei."

14. Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice (ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 14

„1. Toţi oamenii sunt egali în faţa tribunalelor şi curţilor de justiţie. Orice persoană are dreptul ca litigiul în care se află să fie examinat în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege, care să decidă fie asupra temeiniciei oricărei învinuiri penale îndreptate împotriva ei, fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil. Şedinţa de judecată poate fi declarată secretă în totalitate sau pentru o parte a desfăşurării ei, fie în interesul bunelor moravuri, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, fie dacă interesele vieţii particulare ale părţilor în cauză o cer, fie în măsura în care tribunalul ar socoti acest lucru ca absolut necesar, când datorită circumstanţelor speciale ale cauzei, publicitatea ar dăuna intereselor justiţiei; cu toate acestea, pronunţarea oricărei hotărâri în materie penală sau civilă va fi publică, afară de cazurile când interesul minorilor cere să se procedeze altfel sau când procesul se referă la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor.

[...]".

15. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:

Articolul 6
Dreptul la un proces echitabil

„1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate  împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori a securităţii naţionale  într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci când, în împrejurări speciale publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei."

Articolul 13
Dreptul la un recurs efectiv

„Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."

ÎN DREPT

16. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă exceptarea de la controlul judecătoresc a actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova.

17. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională, cum ar fi accesul liber la justiție, dreptul cetăţeanului vătămat de o autoritate publică printr-un act administrativ de a se adresa în instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei, restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

A. ADMISIBILITATEA

18. În conformitate cu decizia sa din 8 octombrie 2013 (a se vedea §3 ), Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Articolele 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit.i) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează avocatul parlamentar cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

20. Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie sintagma „la securitatea naţională a Republicii Moldova" din art.4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

21. Curtea reține că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituționalității.

22. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

23. Curtea constată că prevederile art.4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ, prin care s-a exceptat de la controlul judecătoresc actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, se află într-o strânsă corelație cu celelalte prevederi din respectiva normă, care exceptează de la controlul judecătoresc actele administrative referitoare la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură.

24. Din aceste raţionamente, în temeiul articolului 6 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea va exercita controlul constituţionalităţii întregii norme cuprinse la articolul 4 lit.e) din Legea contenciosului administrativ.

25. Curtea observă că autorul sesizării a invocat pretinsa încălcare a articolelor 16, 20, 28, 53, 54, 72 alin.(3) din Constituţie.

26. Curtea reţine că prevederile articolului 16 (egalitatea), articolului 28 (dreptul la viaţa intimă, familială şi privată) şi articolului 72 (categoriile de legi adoptate de Parlament) sunt irelevante pentru prezenta cauză, iar autorul sesizării nu a argumentat legătura cauzală între respectivele articole constituționale și prevederea legală contestată.

27. Astfel, analizând obiectul sesizării în raport cu normele constituţionale, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea Constituţională va opera cu prevederile articolului 20 combinat cu articolele 53 şi 54 din Constituţie.

28. La fel, Curtea va raporta prezenta cauză și la jurisprudența sa anterioară, precum și la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 20 combinat cu articolele 53 şi 54 din Constituţie

29. În opinia autorului sesizării, prevederea contestată încalcă articolul 20 din Constituţie, care prevede:  

 „(1) Orice persoană  are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor  care  violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

30. La fel, potrivit autorului sesizării, prevederea supusă controlului constituţionalităţii încalcă și articolul 53 din Constituţie:

„(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

[...]"

31. De asemenea, autorul sesizării invocă și încalcarea articolului 54 din Constituţie, potrivit căruia:

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

1. Argumentele autorului sesizării

32. În opinia autorului sesizării, exceptarea de la controlul judecătoresc a actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova contravine principiului accesului liber la justiție.

33. Autorul sesizării a menționat că norma constituțională garantează persoanei vătamate într-un drept de o autoritate publică posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins.

2. Argumentele autorităţilor

34. Potrivit opiniei Parlamentului, prin textul de lege criticat legiuitorul a stabilit anumite condiţii şi limite de exercitare a dreptului persoanei vătămate, printre care şi excluderea actelor administrative referitoare la securitatea naţională a statului de la controlul instanţei de contencios administrativ. Aceste condiţii şi limite sunt în concordanţă atât cu dispoziţiile din Constituţie, cât şi cu prevederile actelor internaţionale privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului.

35. În opinia Guvernului, emiterea actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova este determinată de situaţii excepţionale şi contestarea lor ar putea pune în pericol securitatea naţională şi ordinea publică. În aceste cazuri exceptarea lor de la controlul judecătoresc este justificată de interesul general.

36. În opinia Preşedintelui Republicii Moldova, actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, precum şi cele ce țin de exercitarea regimului stării excepţionale, nu pot face obiectul examinării judecătoreşti, această limitare nu contrazice principiul statuat în art. 20 din Constituţie - accesul liber la justiţie, fiind dictată de necesitatea asigurării securităţii naţionale a statului, cu atât mai mult, cu cât actele respective nu comportă caracter civil, deci nu li se aplică prevederile art. 6 din Convenția europeană.

3. Aprecierea Curţii

1. Principii generale

37. Curtea reține că, potrivit articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

38. De asemenea, articolul 6 din Constituție stabileşte că în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin.

39. În Hotărârea nr. 18 din 11 decembrie 2012 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000, Curtea a precizat că:

„43. [...] funcționarea oricărei societăţi democratice presupune în permanență ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze" activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încât puterea deținută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită."

40. În context, Curtea reține că, în calitatea sa de instituţie juridică, contenciosul administrativ are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere din partea autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanelor în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, precum și asigurarea ordinii de drept.

41. Printre drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, Constituţia prevede şi dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei (art.53 alin. (1)).

42. În esenţă, articolul nominalizat supra este temeiul constituţional al contestării actelor autorităţilor publice şi al răspunderii acestora pentru vătămările aduse prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor legitime ale persoanei.

43. Totodată, potrivit articolului 72 alin. (3) lit.c) din Constituție, Parlamentul are competența de a reglementa prin lege organică instituția contenciosului administrativ.

44. În scopul realizării prevederilor constituționale, Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 cuprinde reglementări detaliate privind respectiva instituție procesuală.

45. Curtea menționează că în orice societate democratică protecţia persoanei (fizice sau juridice) este una din atribuţiile de bază ale statului, iar dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, vine să asigure implementarea eficace a principiului constituțional privind accesul liber la justiție (art. 20 alin.(1) din Constituție). Conform acestui principiu, orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.

46. Curtea menţionează că principul accesului liber la justiţie urmează a fi privit nu doar ca o garanţie fundamentală pentru exercitarea efectivă a drepturilor şi libertăţilor persoanei, ci şi ca o normă imperativă chemată să dea sens noţiunii de „stat de drept".

2) Aplicarea principiilor în prezenta cauză

47. Din perspectiva guvernării drepturilor şi libertăţilor fundamentale, Curtea menţionează că, potrivit art. 15 din Legea Supremă, care garantează principiul universalităţii, cetăţenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea.

48. În Hotărârea nr.16 din 28 mai 1998 Curtea a subliniat: "Pentru asigurarea protecţiei efective a drepturilor omului nu este suficient a consacra drepturile materiale şi a preciza pe cale constituţională condiţiile minime pentru realizarea unei justiţii echitabile, condiţii întregite cu legi organice cu privire la organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti. Este necesar, de asemenea, a stabili unele garanţii procedurale de natură să consolideze mecanismele de protecţie a acestor drepturi."

49. Prin limitele permise de art. 4 din Constituţie de a aplica şi interpreta dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului în concordanţă cu actele internaţionale la care Republica Moldova este parte, Curtea reţine că, prin prisma art. 6 pct.1 din Convenţia Europeană, precum şi prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene, dreptul de acces la justiţie nu poate fi absolut, el poate implica limitări, inclusiv de ordin procedural, cât timp acestea sunt rezonabile şi proporţionale cu scopul urmărit.

50. Curtea Europeană a statuat că, dincolo de limitele care circumscriu conţinutului acestui drept, există loc pentru restrângeri aduse implicit. Dreptul de acces la o instanţă de judecată impune, prin însăşi natura sa, a fi reglementat de către stat, reglementare care poate fi variabilă în timp şi spaţiu, în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii şi ale indivizilor (Ashingdane vs. Regatul Unit al Marii Britanii).
51. Astfel, în elaborarea unei astfel de reglementări, statele se bucură de o anumită marjă de apreciere. Totodată, în jurisprudenţa sa Curtea Europeană a indicat că limitările nu trebuie să restrângă dreptul de acces într-atît, încât să fie atinsă însăşi substanţa sa.

52. În contextul celor elucidate, Curtea reţine că accesul la justiţie, ca un aspect inerent al dreptului la un proces echitabil, nu poate fi perceput în lipsa garanţiilor impuse de art.6 pct.1 din Convenţia Europeană.

53. Curtea menționează că contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept. 

54. Totodată, Curtea observă că art. 4 din Legea contenciosului administrativ enumeră actele exceptate de la controlul judecătoresc, prin litera e) al respectivului articol fiind exceptate actele administrative referitoare la: securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură

55. Curtea reține că emiterea actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova este determinată de situaţii excepţionale, care ar putea pune în pericol securitatea statului şi ordinea publică, acestea fiind emise cu scopul de a cunoaşte, preveni şi înlătura ameninţările interne sau externe ce pot aduce atingere stării de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prin Constituţie.

56. În același timp, Curtea menționează că în sfera actelor administrative emise în situaţii excepţionale se circumscriu şi actele administrative referitoare la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură.

57. Curtea reține că, în forma în care este expusă norma art. 4 lit. e) din Legea contenciosului administrativ, actele administrative emise în situații excepționale sunt în totalitate exceptate de la controlul judecătoresc, fiind exclusă pronunţarea de către instanța de judecată în privința legalității acestora.

58. Concomitent, Curtea observă că potrivit art. 7 alin. (1) și alin. (2) din Legea securității statului: „Respectarea şi ocrotirea drepturilor şi libertăţilor omului constituie una dintre îndatoririle principale ale statului. Activitatea de asigurare a securităţii statului nu poate leza drepturile şi libertăţile legitime ale omului.".

59. Alineatul (6) al articolul citat stabilește că: „Persoana care consideră că drepturile şi libertăţile ei legitime au fost lezate sau exercitarea lor a fost limitată în mod neîntemeiat sau a fost încălcată procedura exercitării lor de către organul (persoana oficială), care a exercitat măsuri de asigurare a securităţii statului, are dreptul să se adreseze în organul securităţii statului ierarhic superior, la procuratură sau în instanţa judecătorească în modul stabilit de legislaţie".

60. La fel, Curtea reține că Recomandarea CoE (2004)20 privind controlul judecătoresc al actelor administrative, adoptată la 15 decembrie 2004 de către Comitetul de Miniștri, stabilește cu titlu de principiu:

„1) toate actele administrative pot fi supuse controlului judecătoresc;

2) instanța de judecată urmează să examineze orice încălcare a legii, inclusiv lipsa împuternicirilor, încălcările procedurale sau abuzul de putere."

61. De asemenea, Rezoluția (1838)20111 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei cuprinde următoarele:

„1. Adunarea Parlamentară consideră că un control judiciar și parlamentar asupra guvernului și agenților săi este de o importanță vitală pentru statul de drept și pentru democrație. Acest lucru este valabil în special pentru așa-numitele servicii speciale, ale căror activități sunt de obicei secrete. Cu toate acestea, serviciile de informație și securitate a statului, a căror necesitate nu poate fi pusă la îndoială, nu trebuie să devină un „stat în stat", scutite de responsabilitate pentru acțiunile lor. O astfel de lipsă de responsabilitate duce la o cultură de impunere, care subminează chiar fundamentele instituțiilor democratice.

[...]

4. Adunarea recunoaște necesitatea statelor de a asigura o protecție eficientă a secretului care afectează securitatea națională. Aceasta consideră, totuși, că informațiile cu privire la responsabilitatea agenților de stat care au comis încălcări grave ale drepturilor omului, cum ar fi omorul, dispariții forțate, tortură sau răpire, nu trebuie să fie protejate ca secrete. Astfel de informații nu ar trebui să fie protejate de un control judiciar sau parlamentar sub masca de „secret de stat".

5. Adunarea consideră că nu există niciun motiv de ce instituțiile judiciare și parlamentare ar trebui să fie mai puțin de încredere decât organele executive de stat și agenții săi, în cazul în care se invocă protecția secretului legitim. [...]".

62. Curtea menționează că, în lumina prevederilor articolului 54 alin. (2) din Constituție, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

63. În același timp, Curtea reiterează că, prin prisma prevederilor internaționale și a jurisprudenței Curții Europene, accesul la justiție nu poate fi limitat de o aşa manieră sau într-o asemenea măsură încât dreptul să fie atins în substanţa sa.

64. De asemenea, în contextul speței examinate, Curtea Europeană în jurisprudența sa a statuat, în mod constant, că nici o persoană care face obiectul unei măsuri bazate pe motive de siguranţă naţională nu trebuie lipsită de garanţii împotriva arbitrarului. În acest sens, în Hotărârea Kaya vs. România din 12 octombrie 2006, Curtea Europeană a reținut:

„41. [...] orice persoană împotriva căreia se ia o măsură care are la bază motive de securitate naţională trebuie să beneficieze de garanţii împotriva arbitrarului. În special, persoana trebuie să aibă posibilitatea de a declanşa un control al măsurii litigioase din partea unui organ independent şi imparţial, competent să se pronunţe cu privire la toate problemele de fapt şi de drept relevante, în vederea stabilirii legalităţii măsurii şi a sancţionării unui eventual abuz din partea autorităţilor. În faţa unui astfel de organ de control persoana în cauză trebuie să beneficieze de o procedură contradictorie pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi a combate argumentele autorităţilor (Al-Nashif împotriva Bulgariei, nr. 50.963/99, §§123 şi 124, 20 iunie 2002)."

65. Curtea subliniază că legalitatea actelor administrative emise în situaţii excepţionale are anumite particularităţi, în cazul acestor acte operând aşa-numita „legalitate de criză". Astfel, Curtea acceptă că în situaţii excepţionale, care pun în pericol însăşi existenţa statului, autorităţile publice pot lua măsurile necesare pentru a face faţă unor asemenea împrejurări, chiar dacă în acest scop ar încălca legea, întrucât salvarea interesului public este legea supremă (salus reipublicae suprema lex).

66. Curtea reţine că actele emise în situaţii excepţionale sunt considerate legale atunci când urmăresc, în mod necesar, să salveze interesul public, iar mijloacele utilizate sunt potrivite acestui scop, chiar dacă emiterea acestor acte nu respectă întru totul anumite reglementări legale, care disciplinează, în mod obişnuit, activitatea administraţiei publice.

67. Totuși, Curtea menționează că actele emise în situaţii excepţionale trebuie să corespundă unor cerinţe minime de legalitate (principiului legalităţii), care să servească ocrotirii interesului public.

68. Curtea reține că legalitatea acestor acte va fi apreciată de instanţa de judecată prin prisma scopului lor, care trebuie să fie ocrotirea interesului public, sancţionând excesul de putere al autorităţilor publice.

69. Curtea acceptă că, la verificarea legalității de către instanța de judecată a respectivelor acte, legiuitorul poate stabili anumite reguli procesuale speciale.

70. Totodată, Curtea reţine că instanţa de judecată trebuie să verifice dacă au fost îndeplinite, în mod cumulativ, mai multe condiţii, şi anume: existența situaţiei excepţionale; existența situaţiei excepționale la data la care actul a fost emis; competența autorității de a emite actul; imposibilitatea efectivă a administraţiei publice de a emite actul în condiţii obișnuite; scopul emiterii actului este ocrotirea interesului general.

71. Aceste condiții rezultă şi din jurisprudenţa Curţii Europene, care a statuat că actele emise în situaţii excepţionale sunt supuse cenzurii instanţei de judecată, care are îndatorirea de a verifica dacă aceste acte nu sunt abuzive. În acest sens, s-a arătat că instanţele trebuie să verifice dacă au existat situaţiile excepţionale și dacă măsurile luate răspund exigenţelor existente, iar în caz contrar să dispună anularea acestor acte, întrucât dreptul intern trebuie să ofere protecţie particularilor împotriva atingerilor arbitrare ale puterii publice (cauza Malone vs. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord din 2 august 1984).

72. La fel, potrivit jurisprudenței Curții Europene, existența unor garanții adecvate și suficiente împotriva abuzurilor, garanții printre care se numără cea a procedurilor de control eficient exercitat de către puterea judecătorească, este cu atât mai necesară, cu cât, sub pretextul apărării democrației, asemenea măsuri riscă să o submineze sau chiar să o distrugă.

73. Curtea reține că, deşi în contextul special al măsurilor legate de siguranța națională pot fi instituite norme derogatorii, totuși, cadrul legal urmează să ofere protecție împotriva atingerilor arbitrare ale puterii publice asupra drepturilor și libertăților fundamentale. Or, dacă prin prisma prevederilor legale, puterea de apreciere a autorităților publice ar fi lipsită de orice control, legea ar putea să încalce prin esență preeminența dreptului.

74. Reieșind din cele menționate, Curtea constată că exceptarea în totalitate de la controlul judecătoresc, prin norma art.4 lit e) din Legea contenciosului administrativ, a actelor administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură constituie o restrângere nejustificată impusă de legiuitor, care aduce atingere principiului accesului liber la justiție, consfințit de articolul 20 din Constituţie.

În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 60, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂȘTE:

1. Se admite sesizarea avocatului parlamentar, dna Aurelia Grigoriu, pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi legale, prin care se exceptează de la controlul judecătoresc actele administrative referitoare la securitatea națională.

2. Se declară neconstituțională litera e) a articolului 4 din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial.

Preşedinte                                                                            Alexandru TĂNASE

Chişinău, 11 februarie 2014
HCC nr.5
Dosarul nr. 38a/2013

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 6965042  //   Vizitatori ieri: 3958  //   azi: 2026  //   Online: 111
Acces rapid