Hotărârea nr. 5 din 25.02.2020

Hotărâre privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (numărul de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic)


Subiectul sesizării: Curtea de Apel Chişinău, Ion Dron și de dna Angela Vuico
Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului
Prevedere: excepţie de neconstituţionalitate admisă parțial și declararea neconstituționalității


Hotărârea Curții Constituționale:
1. h_5_2020_104g_2019_rou.pdf


Sesizare:


 

 HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a unor prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice
 (numărul de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic)
(sesizarea nr. 104g/2019)

 CHIŞINĂU
25 februarie 2020

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Liuba ȘOVA, președinte de ședință,
dlui Eduard ABABEI,
dnei Domnica MANOLE,
dlui Nicolae ROȘCA,
dlui Serghei ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar, 

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 28 mai 2019,
Examinând sesizarea menționată în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu, 

Pronunță următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a textului „al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I, teza II „La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” și teza III „Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului” din articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de dl Ion Dron și de dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

2. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de domnul judecător Vladislav Clima de la Curtea de Apel Chișinău, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

3. Prin decizia Curții Constituționale din 19 iunie 2019, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Comisiei Electorale Centrale, Asociației Obștești „Promo-LEX”, Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul”, Centrului de Resurse pentru Drepturile Omului, Asociației pentru Democrație Participativă „ADEPT”, Amnesty International Moldova, Transparency International Moldova, Institutului pentru Drepturile Omului din Moldova, Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției, Institutului de Politici Publice și Institutului pentru Politici și Reforme Europene.

5. Pe 19 noiembrie 2019 s-a desfășurat ședința Consiliului Științific Consultativ de pe lângă Curtea Constituțională, în cadrul căreia a fost abordat subiectul dreptului de asociere în partide politice.

6. La ședința publică a Curții, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dl Ion Dron și dna Angela Vuico, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal din cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcția Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției.

 

CIRCUMSTANȚELE LITIGIULUI PRINCIPAL 

7. Pe 7 februarie 2018, un grup de persoane a decis înființarea Partidului politic „Pentru Oameni, Natură și Animale”.

8. Pe 8 februarie 2018, aceste persoane au depus la Ministerul Justiției (la data faptelor, autoritatea competentă să înregistreze partidele politice) o cerere pentru înregistrarea unui partid politic, care însă a fost restituită fără adoptarea unei decizii.

9. Pe 21 martie 2018 a fost depusă în mod repetat o cerere privind înregistrarea partidului politic. Prin decizia nr. 1 din 5 aprilie 2018, emisă în baza articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, Ministerul Justiției a refuzat înregistrarea partidului politic.

10. Pe 12 aprilie 2018, domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici și doamna Angela Vuico s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiției, prin care au solicitat anularea deciziei nr. 1 din 5 aprilie 2018 și obligarea Ministerului Justiției să înregistreze Partidul politic „Pentru Oameni, Natură și Animale”.

11. În cadrul şedinţei de judecată, dl Ion Dron și dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin Încheierea din 2 mai 2018, Judecătoria Chișinău (sediul Buiucani) a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

12. Pe 1 octombrie 2018, în baza articolului 27 alin. (2) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, Curtea a adoptat Decizia nr. 111 pentru sistarea procesului privind excepția de neconstituționalitate a articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, dată fiind paritatea de voturi ale judecătorilor.

13. Prin Hotărârea Judecătoriei Chișinău (sediul Buiucani) din 29 ianuarie 2019, cererea de chemare în judecată înaintată de către domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici și doamna Angela Vuico a fost respinsă ca neîntemeiată.

14. Pe 26 februarie 2019, domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici și doamna Angela Vuico au depus o cerere de apel împotriva acestei hotărâri, solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii primei instanțe, cu pronunțarea unei noi hotărâri prin care să fie admisă acțiunea înaintată.

15. În cadrul şedinţei Curții de Apel Chișinău, dl Ion Dron și dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, în raport cu articolele 4 alin. (2), 7, 23 alin. (2), 28 și 41 din Constituție.

16. Prin Încheierea din 17 aprilie 2019, Curtea de Apel Chișinău a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

 

17. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 4

 Drepturile şi libertăţile omului

„(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

[…]”.

Articolul 5

 Democraţia şi pluralismul politic

„(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

[…]”.

Articolul 41

 Libertatea partidelor și a altor organizații social-politice

„(1) Cetățenii se pot asocia liber în partide și în alte organizații social-politice. Ele contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor și, în condițiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele și alte organizații social-politice sunt egale în fața legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor și intereselor legitime ale partidelor și ale altor organizații social-politice.

(4) Partidele și alte organizații social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranității și independenței, a integrității teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituționale.

(5) Asociațiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetățeni străini este interzisă.

(7) Funcțiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau

al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului.

(2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.”

Articolul 72

Categorii de legi

„[...]

(3) Prin lege organică se reglementează:

g) organizarea şi funcţionarea partidelor politice;

[...]”.

 

18. Prevederile relevante ale Legii nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt următoarele:

Articolul 1

 Partidele politice

„(1) Partidele politice sunt asociații benevole, cu statut de persoană juridică, ale cetățenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activități comune și în baza principiului liberei participări, contribuie la conceperea, exprimarea și realizarea voinței lor politice.

(2) Partidele politice, fiind instituții democratice ale statului de drept, promovează valorile democratice și pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă, prin înaintarea și susținerea candidaților, la alegeri și la constituirea autorităților publice, stimulează participarea cetățenilor la alegeri, participă, prin reprezentanții lor, la exercitarea în mod legal a puterii în stat, desfășoară alte activități în conformitate cu legea.”

Articolul 8

Depunerea documentelor pentru înregistrarea partidului politic

„(1) Partidul politic se supune înregistrării de stat la Agenția Servicii Publice în conformitate cu prezenta lege și cu Legea nr.220/2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice și a întreprinzătorilor individuali, ultima fiind aplicată doar în măsura în care nu contravine prezentei legi. Pentru înregistrare se prezintă următoarele documente:

[…]

d) actul de constituire însoțit de lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii, actele de constituire ale organizațiilor teritoriale ale partidului, lista delegaților participanți la congresul de constituire. La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliați în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate. Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului;

[…]

(3) Agenția Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data depunerii documentelor prevăzute la alin. (1), va adopta o decizie de înregistrare a partidului politic sau, în cazul necorespunderii cerințelor prezentei legi, o decizie prin care refuză înregistrarea partidului.

(4) Decizia prin care a fost refuzată înregistrarea partidului politic poate fi atacată la judecătorie în termen de 10 zile de la data adoptării acesteia.

[…]”.

19. Prevederile relevante ale Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale sunt următoarele:

Articolul 11

 Libertatea de întrunire și de asociere

„1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire pașnică și la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei ori a drepturilor și a libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat.”

 

DREPT comparat 

20. În anul 2012, Departamentul Politici privind Drepturile Cetățenilor și Afaceri Constituționale din cadrul Direcției Generale Politici Interne a Uniunii Europene a elaborat un studiu cu privire la criteriile, condițiile și procedurile de înființare a unui partid politic aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene. În acest document au fost tratate mai multe aspecte relevante pentru scopurile prezentei hotărâri, ca de exemplu criteriile, condițiile și procedurile referitoare la constituirea partidelor politice aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene.

21. Potrivit acestui studiu, cerința unui număr minim de semnături pentru înființarea partidelor politice nu se regăsește în legislația tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. În continuare, vor fi prezentate extrase din legile statelor Uniunii Europene care reglementează această cerință.

22. În Bulgaria, activitatea partidelor politice este reglementată de Legea cu privire la partidele politice din 1990, revizuită în 2006. Legea din 1990 stabilea că partidele politice pot fi înființate prin acordul a cel puțin 50 de cetățeni cu drept de vot. Amendamentele din 2006 prevăd faptul că un partid politic poate fi înființat la inițiativa a cel puțin 50 de cetățeni cu drept de vot, care formează un comitet de inițiativă. Comitetul de inițiativă adoptă în scris o declarație de asociere pe care o publică în cel puțin un cotidian național, în vederea recrutării membrilor fondatori (articolul 10 din Lege). Adunarea constitutivă va adopta statutul partidului politic cu cel puțin 500 de membri fondatori (articolul 13 din Lege).

23. În Cehia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice din 1991, revizuită în 2006. Dispozițiile Legii din 1991 precizează că cererea de înregistrare a partidului politic trebuie înaintată de comitetul de inițiativă. Cererea de înregistrare este semnată de toți membrii comitetului de inițiativă și include, inter alia, o petiție semnată de cel puțin o mie de cetățeni care susțin crearea partidului (articolul 6 din Lege). În 2006, Legea cu privire la partidele politice a fost amendată, iar articolul 6 a fost modificat în sensul în care comitetul de inițiativă poate fi format din cel puțin trei membri. Totuși, condiția numărului minim de o mie de persoane a rămas în vigoare.

24. În Estonia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice adoptată în 1994 și revizuită în 2010. Cu privire la procedura de înființare a unui partid politic, articolul 6 din Lege precizează că un partid politic poate fi fondat prin decizia adunării constitutive, care aprobă statutul și alege comitetul de conducere. Partidele politice pot fi înregistrate dacă au cel puțin o mie de membri (articolul 6 din Lege). În 2014, Legea privind partidele politice a fost amendată, numărul obligatoriu de membri fiind micșorat până la 500 de persoane.

25. În Italia nu există o lege cu privire la partidele politice. Nici legea electorală nu specifică condițiile pentru înființarea partidelor politice. Totuși, regulile de constituire a partidelor politice sunt cele referitoare la înființarea asociațiilor obștești. Legislația italiană prevede că numărul minim de semnături necesare pentru prezentarea listelor electorale depinde de numărul de alegători înregistrați în circumscripțiile electorale. Totodată, numărul minim de semnături variază în funcție de alegerile care se organizează. Cu toate acestea, nu sunt necesare semnături pentru partidele politice sau grupurile politice care sunt reprezentate deja în Parlamentul italian.

26. În Letonia, Legea privind partidele politice din 2006 prevede că un partid politic dobândește statutul de persoană juridică prin înscrierea sa în registrul partidelor politice (articolul 3 din Lege). La cererea de înscriere în registrul partidelor politice trebuie anexate următoarele acte: decizia privind înființarea partidului; programul partidului; o listă cu un număr minim de 200 de cetățeni ai Letoniei care au împlinit vârsta de 18 ani; statutul partidului (articolul 16 din Lege).

27. În Lituania, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partide din 1990, revizuită în 2004. Articolul 3 din Legea în vigoare în 1990 stabilea că, pentru a înființa un partid politic sau o organizație politică, partidul sau organizația trebuia să aibă cel puțin 400 de membri. În 2004, Legea privind partidele politice a fost amendată în privința numărului de membri fondatori. Astfel, pentru a fi înregistrat, partidul politic, trebuie să aibă un număr minim de 1000 de membri fondatori. Din 2014 acest număr a crescut până la 2000 de membri (articolul 5 din Lege).

28. În Polonia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice din 1990, revizuită în 2008. Articolul 4 din Legea în vigoare în 1990 stabilea că un partid politic dobândește personalitate juridică în momentul depunerii cererii de înscriere în registrul ținut de Tribunalul Provincial din Varșovia. Cererea trebuia să includă, inter alia, numele complet, adresele și semnăturile a cel puțin 15 persoane care au capacitatea deplină de exercițiu. Trei din aceste persoane trebuiau să depună cererea personal, asumându-și responsabilitatea pentru veridicitatea datelor incluse în aceasta. În 2008, au fost modificate dispozițiile Legii referitoare la numărul de membri fondatori necesar înregistrării partidului politic, stabilindu-se că cererea de înregistrare trebuie să cuprindă lista cu numele complete, adresele de reședință, numerele de identificare și semnăturile personale a cel puțin o mie de cetățeni ai Republicii Polone care susțin cererea de înregistrare a partidului politic, cu vârsta minimă de 18 ani și cu capacitate deplină de exercițiu.

29. În Slovacia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partide din 1993, revizuită în 2005. Dispozițiile Legii prevăd că cererea de înregistrare a partidului politic se semnează de toți membrii comitetului de inițiativă și trebuie să includă, inter alia, o petiție semnată de cel puțin 10000 de cetățeni care susțin crearea partidului (articolul 6 alin. (4) lit. a) din Lege).

30. În România, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea partidelor politice nr. 14 din 9 ianuarie 2003. Anterior intrării în vigoare a acestei Legi, activitatea partidelor politice era reglementată prin Legea nr. 27 din 26 aprilie 1996. Articolul 17 alin. (1) lit. b) din această Lege stabilea că cererea de înregistrare a unui partid politic se depunea la Tribunalul Municipiului București, însoțită de actul de constituire împreună cu lista semnăturilor de susținere a cel puțin 10000 de membri fondatori, domiciliați în cel puțin 15 dintre județele tarii, dar nu mai puțin de 300 în fiecare județ, și o declarație autentificată a conducătorului organului executiv al partidului privind autenticitatea semnăturilor.

31. Ulterior, prin adoptarea Legii din 2003, s-a revizuit pragul minim de reprezentativitate pentru înființarea unui partid politic. Astfel, potrivit articolului 19 alin. (3) din Legea nr. 14 din 9 ianuarie 2003, lista semnăturilor de susținere trebuia să fie de cel puțin 25000 de membri fondatori, domiciliați în cel puțin 18 județe ale țării și în municipiul București, cu un număr minim de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste județe și pentru municipiul București. Prin Decizia nr. 75/2015, Curtea Constituțională a României a constatat că dispozițiile articolului 19 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstituționale. Curtea a reținut că această condiție este excesivă și disproporționată în raport cu scopul legitim urmărit. De asemenea, ea a stabilit că măsura în discuție nu este necesară într-o societate democratică. În prezent lista membrilor fondatori trebuie să cuprindă cel puțin trei cetățeni cu drept de vot.

 

OPINIILE RELEVANTE ALE COMISIEI DE LA VENEȚIA 

- Cu privire la condiția numărului minim de membri pentru înregistrarea unui partid 

32. În Liniile directoare privind interzicerea și dizolvarea partidelor politice și măsurile analogice (Veneția, 10-11 decembrie 1999, CDL-INF(2000)1, Capitolul II, §§ 1-2), Comisia de la Veneția a remarcat că statele trebuie să recunoască dreptul oamenilor la libera asociere în partide politice. Acest drept include libertatea de a avea opinii politice, de a primi și de a transmite informații fără ingerințe din partea autorităților publice și indiferent de frontiere. Cerința înregistrării partidelor politice nu este considerată, în sine, că ar încălca acest drept. Orice limitare a exercițiului drepturilor fundamentale ale omului menționate supra realizate prin activitatea partidelor politice trebuie să corespundă dispozițiilor relevante ale Convenției Europene a Drepturilor Omului și ale altor tratate internaționale, inclusiv în cazurile excepţionale.

33. În Raportul privind participarea partidelor politice la alegeri (Veneția, 9-10 iunie 2006, CDL-AD(2006)025, § 15) și în Opinia privind Legea partidelor politice din Federația Rusă (Veneția, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 26), Comisia de la Veneția a menționat că însuși conceptul de partid politic se bazează pe scopul participării la administrarea treburilor publice, prin prezentarea de candidați la alegeri libere și democratice. Acestea reprezintă, așadar, o categorie specifică de asociații, care sunt supuse, în multe state, înregistrării pentru participarea la alegeri sau pentru a putea fi finanțate din fonduri publice. Această cerință a înregistrării a fost acceptată, nefiind considerată, per se, contrară libertății de asociere, cu excepția cazului în care condițiile pentru înregistrare sunt prea apăsătoare. Și cerințele pentru înregistrare diferă mult de la un stat la altul: ele pot include, de exemplu, condiții organizaționale, cerința unei activități politice minime, participarea la alegeri, atingerea unui anumit prag de voturi. Totuși, unele condiții prealabile pentru înregistrarea partidelor politice existente în mai multe state membre ale Consiliului Europei, care solicită o anumită reprezentare teritorială și un număr minim de membri pentru înregistrarea lor, ar putea fi problematice în lumina principiului liberei asocieri în partide politice.”

34. În Opinia privind proiectul de amendamente la Legea partidelor politice din Bulgaria (Veneția, 12-13 decembrie 2008, CDL-AD(2008)034, §14-19), Comisia de la Veneția a reținut că este adevărat că există cerințe privind numărul minim în anumite state (Azerbaidjan, Bosnia și Herțegovina, Canada, Croația, Republica Cehă, Estonia, Georgia, Germania, Grecia, Kârgâzstan, Letonia, Lituania, Moldova, Federația Rusă, Slovacia și Turcia). La o primă vedere, pragurile nu mai mici de 50, 500 sau 5000 de membri pot părea la fel de bune ca oricare altele. Totuși, o analiză mai atentă dezvăluie că aceste praguri vor constitui obstacole foarte greu sau pur și simplu imposibil de depășit. Nu se poate considera că cetățenii obișnuiți care vor să înființeze un partid nou – probabil că mai întâi pentru activități politice în cadrul unei municipalități, iar apoi pentru dezvoltarea acestuia într-un partid politic activ pe plan național – vor depăși aceste obstacole fără sprijinul activ al unei organizații existente, cu resurse administrative mari. Dacă scopul constă în înființarea unui partid politic la nivelul unei municipalități, pot să nu existe nici măcar 5000 de locuitori în acea municipalitate, în care se presupune că va activa următorul partid. Pragurile de 50 și de 500 ar trebui să aibă legătură cu numărul de persoane necesare să înființeze o asociație sau o persoană juridică cu un statut similar; înființarea unui partid politic nu ar trebui să fie mai dificilă decât înființarea unei asociații obișnuite sau a unei companii. În acest context, ar putea fi pusă întrebarea dacă și în ce măsură va exista un sprijin public pentru un partid politic nou înființat. Dar identificarea unui răspuns la această întrebare nu ar trebui să fie o chestiune pentru tribunale în procedurile de înregistrare. În schimb, ar trebui să i se permită electoratului să decidă dacă există sprijinul public. Prin urmare, pragurile care nu sunt mai mici de 50, 500 și 5000 de membri sunt contestabile. Probabil că sunt prea mari și ar trebui revăzute. Comisia de la Veneția și-a exprimat dubiile privind necesitatea de a stabili un număr minim de membri pentru partide. În opinia sa privind Legea partidelor politice din Moldova, Comisia a reținut că: „Un stat poate fi îndreptățit să insiste pe anumite standarde minime privind mărimea, organizarea și standardele democratice, ca o condiție a înregistrării partidelor, însă pare […] îndoielnic că poate fi considerat necesar într-o societate democratică să stabilești maniera precisă în care trebuie înființat un partid politic, odată ce programul partidului nu reprezintă un pericol pentru ordinea liberă și democratică sau pentru drepturile persoanelor”.

35. În Opinia privind proiectul de lege a partidelor politice și a organizațiilor social-politice din Republica Moldova (Veneția, 18-19 octombrie 2002, CDL-AD(2002)028, §28), Comisia de la Veneția a menționat că în statele vestice există, adesea, numeroase partide politice mici. Ele pot fi prea mici pentru a fi înregistrate, acolo unde există condiții de înregistrare, dar acest fapt nu face ilegală existența lor sau nu le împiedică să continue să lupte pentru organizarea și creșterea lor.

36. În Opinia privind proiectul de amendare a Legii partidelor politice din Republica Azerbaidjan (Veneția, 16-17 decembrie 2011, CDL-AD(2011)046, §18), Comisia a examinat amendamentul legislativ care propunea creșterea numărului minim de membri ai unui partid politic de la 1000 la 5000 și a reținut că cifra de 1000 într-o țară cu o populație de opt milioane reprezenta un număr rezonabil. Noul prag pare a fi foarte înalt și instituie o sarcină mare pe cetățenii care încearcă să-și exercite dreptul în baza articolului 11 din Convenție, fiind restrictiv și, ca atare, disproporționat și lipsit de necesitate într-o societate democratică. Pare un prag mare în special pentru un partid nou.

 

- Cu privire la condiția reprezentării teritoriale

 

37. În Opinia privind legislația ucraineană referitoare la partidele politice (Veneția, 5-6 iulie 2002, CDL-AD(2002)017, §§ 9-10-15), Comisia de la Veneția a menționat că este foarte dificil să se împărtășească presupunerea din Legea partidelor politice că toate partidele politice ar trebui să fie active pe plan național – nu doar într-o regiune a țării sau pe plan local, o condiție care reprezintă un impediment legal de a forma partide care se concentrează pe chestiuni referitoare la probleme regionale (de exemplu, Republica Autonomă Crimeea). Comisia reamintește, în această privință, că democrațiile Europei oferă multe exemple de partide politice bine-stabilite cu o agendă axată pe și cu sprijinul concentrat doar într-o parte a țării; și există chiar mai multe exemple de partide politice active exclusiv la nivel local și în interiorul limitelor geografice ale unei comunități locale sau ale unei provincii, care joacă un rol important pentru viața democratică de acolo. (…) Condiția unei acoperiri naționale pentru partidele politice poate reprezenta o restricție serioasă pentru activitatea politică la nivel regional sau local. Având în vedere statutul de drept fundamental al dreptului de a forma partide politice de și poziția privilegiată juridic a partidelor în activitățile politice, Comisia consideră că condiția caracterului național ar trebui, cel puțin, atenuată (…).

38. De asemenea, în Liniile directoare și Raportul explicativ privind legislația referitoare la partidele politice: câteva chestiuni precise (Veneția, 12-13 martie 2004, CDL-AD(2004)007rev, p. 3, B.) și în Opinia privind Legea partidelor politice din Federația Rusă (Veneția, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 19), Comisia de la Veneția a menționat că, atunci când legislația națională stabilește condiția înregistrării, cerințele substanțiale de înregistrare și pașii procedurali ar trebui să fie rezonabili și să se bazeze pe criterii obiective: „Țările care aplică procedurile de înregistrare în cazul partidelor politice ar trebui să se abțină de la impunerea unor condiții excesive pentru reprezentarea teritorială a partidelor politice, ca și pentru numărul minim de membri. Caracterul democratic sau nedemocratic al organizării partidului nu ar trebui să constituie, de principiu, un motiv pentru interzicerea înregistrării unui partid politic. Înregistrarea partidelor politice ar trebui interzisă doar în cazurile clar indicate în Liniile directoare privind interzicerea partidelor politice și a măsurilor analoage, i.e. atunci când este susținută folosirea violenței sau atunci când este folosită ca mijloc politic de răsturnare a ordinii constituționale democratice, subminând, astfel, drepturile și libertățile garantate de constituție. Simplul fapt că este susținută o schimbare pașnică a Constituției nu ar trebui să fie suficient pentru interzicerea înregistrării.”

39. Totodată, în Liniile directoare ale OSCE/ODIHR și Comisiei de la Veneția (Veneția, 15-16 octombrie 2010, CDL-AD(2010)024, §§ 80-81) privind reglementarea partidelor se menționează că prevederile referitoare la limitarea partidelor politice care reprezintă o arie geografică ar trebui înlăturate, în general, din legislația relevantă. Cerințele care interzic constituirea de partide care se bucură doar de un sprijin regional pot discrimina partidele care se bucură de mulți susținători, însă al căror sprijin se limitează la o anumită zonă din țară. Astfel de prevederi pot manifesta, de asemenea, efecte discriminatorii adverse în cazul partidelor mici și al partidelor care reprezintă minoritățile naționale. Condiția distribuirii geografice a membrilor de partid poate reprezenta, de asemenea, o restricție severă a participării politice la nivelele local și regional, incompatibilă cu dreptul la liberă asociere. Ca atare, considerentele geografice nu ar trebui să reprezinte o condiție pentru formarea partidului politic. Nici partidele politice de nivel regional sau local nu ar trebui interzise.

40. Potrivit Opiniei Comisiei de la Veneția privind Legea partidelor politice din Federația Rusă (Veneția, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 21), nu poate exista vreo justificare pentru constrângerea unei asociații publice sau a unui partid politic doar pentru că urmărește să dezbată în public situația unei părți a populației statului, sau care chiar apără ideile separatiste, chemând la autonomie sau cerând secesiunea unei părți din teritoriul țării. Într-o societate democratică bazată pe preeminența dreptului, ideilor politice care provoacă ordinea existentă, fără a pune la îndoială principiile democrației și a căror realizare este susținută prin mijloace pașnice, trebuie să li se ofere posibilitatea adecvată de exprimare prin, inter alia, participarea la procesul politic. Oricât de șocante și inacceptabile ar fi afirmațiile unor lideri sau unor membri ai asociației pentru autorități sau pentru majoritatea populației și oricât de ilegitime ar fi cerințele lor, acestea nu par să justifice dizolvarea asociației. Un aspect fundamental al democrației constă în faptul că trebuie să permită propunerea și dezbaterea a diferite programe politice, chiar și acolo unde este pus la îndoială modul în care este organizat statul, cu excepția că nu este prejudiciată democrația.

41. În fine, în Opinia privind Legea partidelor politice din Federația Rusă (Veneția, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 24), Comisia de la Veneția a menționat că un sistem pluralist de partide, care își realizează rolul esențial într-o societate democratică, poate exista doar dacă este facilitat de o legislație stabilă care nu impune condiții nejustificate pentru înregistrare, nici mecanisme intruzive de control. Restricțiile impuse la formarea unui partid politic bazate pe criterii de regiune, lingvistice sau etnice pot conduce la crearea unor mișcări separatiste, care pot apela la mijloace violente, dacă le este blocată calea democratică.

 

ÎN DREPT 

A. ADMISIBILITATEA 

42. Prin decizia din 19 iunie 2019, Curtea a verificat dacă au fost întrunite condițiile de admisibilitate a unei excepții de neconstituționalitate.

43. Curtea a reținut că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie unele prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Verificarea constituționalității acestui tip de acte normative ține de competența sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

44. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unui act de refuz al unei autorități administrative de a înregistra un partid politic. Curtea a constatat aplicabilitatea prevederilor contestate în cauza pendinte.

45. De asemenea, excepția a fost ridicată de către reprezentanții unei părți la proces.

46. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie textul „al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I, teza II „La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” și teza III „Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

47. Cu privire la faptul dacă Curtea printr-o hotărâre anterioară s-a pronunțat asupra constituționalității prevederilor contestate, Curtea reține următoarele.

48. În Decizia de inadmisibilitate nr. 111 din 1 octombrie 2018, § 43, Curtea a menţionat că la examinarea excepţiei de neconstituţionalitate din sesizarea 52g/2018, depusă de aceiași autori, s-a înregistrat o paritate de voturi, iar din acest motiv a decis sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin urmare, prin această Decizie, excepția de neconstituționalitate ridicată de către autorii sesizării nu a fost soluționată de către Curte.

49. În Hotărârea nr. 37 din 10 decembrie 1998, Curtea a examinat constituționalitatea prevederilor contestate și a reținut că „stabilirea prin legea organică, prevăzută în art. 72 alin. (3) lit. g) din Constituţie, a criteriului reprezentativităţii pentru înregistrarea partidelor şi organizaţiilor social-politice nu este prin sine însăşi un impediment în exercitarea dreptului cetăţenilor la libera asociere în partide şi în alte organizaţii social-politice, drept consfinţit în art. 41 alin. (1) din Constituţie” (a se vedea punctul 2 din dispozitivul Hotărârii citate). Această soluție a fost preluată, practic fără argumente suplimentare, în HCC nr. 3 din 29 ianuarie 1999, HCC nr. 11 din 3 iunie 2003 și DCC nr. 10 din 23 martie 2016.

50. Curtea nu a contestat soluția reglementării prin lege a criteriului reprezentativităţii în cazul înființării partidelor politice, dar menționează că acesta nu poate fi unul absolut.

51. În actele sale anterioare adoptate în această materie, Curtea s-a limitat doar la constatarea competenței Parlamentului de a stabili reguli de înregistrare a partidelor politice, considerând-o ca fiind discreționară, fără a apela la testul proporționalității măsurilor instituite în acest sens de către Legislativ, în special, dacă aceste reguli (criterii) stabilite de Parlament corespund standardului „necesității într-o societate democratică” în domeniul libertății de asociere în partide politice, cu respectarea articolului 54 din Constituție.

52. În același timp, Curtea a observat că stabilirea condițiilor de lichidare a partidelor politice de către Parlament în virtutea aceleiaşi competențe reglementate de articolul 72 alin. (3) lit. g) din Constituţie a fost supusă testului proporționalității de către Curtea Constituțională (a se vedea HCC nr. 11 din 3 iunie 2003).

53. Astfel, Curtea a considerat că trebuie să analizeze dacă cele trei condiții cumulative impuse la înregistrarea partidului politic: 1) cerința numărului de patru mii de cetățeni cu drept de vot; 2) cerința ca membrii partidului să fie domiciliați în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea; 3) cerința de a întruni nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate constituie o măsură necesară într-o societate democratică, în conformitate cu prevederile articolului 54 din Constituție.

54. De asemenea, Curtea a notat că nu s-a pronunțat anterior în privința compatibilității cerinței prezentării pentru înregistrare a listei membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului, cu dreptul la respectarea vieții private.

55. Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească și incidența drepturilor din Constituție invocate de către autorii acesteia.

56. Autorii sesizării și-au bazat excepția de neconstituționalitate pe articolele 4 alin. (2), 7, 23 alin. (2), 28 și 41 din Constituție.

57. Curtea a reiterat că articolele 4 alin. (2), 7 și 23 alin. (2) din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul unei excepții de neconstituționalitate trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței în drepturile substanțiale garantate de Constituție Curtea poate pune în operă valorile și standardele pe care le garantează articolele menționate mai sus: prioritatea tratatelor privind protecția drepturilor fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte, supremația Constituției, legalitatea și proporționalitatea (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 18; HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 19).

58. Autorii sesizării au subliniat existența unei ingerințe în dreptul de asociere în partide politice, drept substanțial garantat de articolul 41 din Constituție, precum și existența unei ingerințe în inviolabilitatea vieții private, garantate de articolul 28 din Constituție.

59. Curtea a menţionat că înfiinţarea partidelor politice se bucură de protecţia articolului 41 din Constituţie (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998). De asemenea, ea a reţinut că refuzul unei autorităţi competente de a înregistra un partid politic reprezintă o ingerinţă în dreptul la libertatea de asociere a membrilor acestuia (a se vedea, mutatis mutandis, Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 52). Astfel, Curtea a constatat incidența în această cauză a articolului 41 din Constituție.

60. Curtea a reiterat că viața privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiție exhaustivă. Curtea Europeană a reținut, în jurisprudența ei, că elemente ca numele, identificarea de gen, apartenența etnică, viziunea religioasă, informația privind starea sănătății, dreptul la reputație, orientarea sexuală ș. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Acest articol, care stă, împreună cu jurisprudența care-l dezvoltă, la baza interpretării articolului 28 din Constituție, poate include și activitățile cu caracter profesional sau de afaceri (a se vedea Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29). Prin urmare, există o zonă de interacțiune a unei persoane cu altele, chiar și într-un context public, care se poate încadra în câmpul de aplicare a vieții private (a se vedea Peck v. Regatul Unit, 28 ianuarie 2003, § 57; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 39).

61. Curtea a notat că protecția datelor cu caracter personal are o importanță fundamentală pentru exercițiul dreptului la viața privată al persoanei. Articolul 28 din Constituție garantează un drept la autodeterminare informațională, care le permite persoanelor să se bazeze pe dreptul lor la viața privată cu privire la informații care, deși neutre, sunt colectate, procesate și diseminate în mod colectiv și de o manieră în care face incident acest articol (a se vedea Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 137; HCC nr. 29 din 12 decembrie 2019, § 40).

62. Curtea a constatat că, în conformitate cu prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea privind partidele politice, pentru înregistrarea partidului politic se prezintă inclusiv actul de constituire, însoțit de lista membrilor partidului, care trebuie să fie întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului.

63. Constituţia stabileşte că partidele şi alte organizaţii social-politice se constituie pe baza asocierii libere a cetăţenilor. Acest fapt presupune că cetăţenii sunt liberi să-şi exprime voinţa privind asocierea într-un partid sau altul sau să nu se asocieze în nici un partid, această voinţă nefiind impusă sau dictată din afară. Legislatorul nu a stabilit restricţii politice de natură să împiedice asocierea benevolă a cetăţenilor în partide şi în alte organizaţii social-politice (HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998).

64. Curtea a observat că, în conformitate cu prevederile articolului 41 alin. (1) din Constituție, cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice, iar în conformitate cu prevederile articolului 6 alin. (2) și 7 alin. (1) din Legea privind partidele politice, nicio persoană nu poate fi constrânsă să adere sau să nu adere la un partid politic. Pentru a deveni membru al unui partid politic, cetăţeanul Republicii Moldova depune o cerere scrisă, prin care îi solicită această calitate partidului respectiv.

65. Astfel, înscrierea într-un partid este benevolă și se perfectează prin depunerea unei cereri prin care se consimte, practic, și colectarea datelor cu caracter personal. Listele care conțin semnăturile membrilor fondatori ai unui partid politic și date cu caracter personal ale acestora sunt întocmite cu acordul semnatarilor. Membrul de partid confirmă, prin semnătura sa în lista membrilor, corectitudinea datelor privind numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate.

66. Curtea constată că, în situația invocată, colectarea datelor cu caracter personal se efectuează în scopuri determinate, explicite și legitime. Astfel, informația care conține date cu caracter personal este necesară strict pentru a fi verificată de către autoritatea abilitată (Instituția Publică Agenția Servicii Publice), în vederea îndeplinirii cerințelor legale pentru înregistrarea unui partid politic. Agenţia Servicii Publice are competența legală de a prelucra date cu caracter personal, iar prelucrarea acestor date se efectuează cu respectarea măsurilor legale de securitate şi confidenţialitate, în conformitate cu legislaţia în vigoare. Agenţia Servicii Publice este înregistrată ca operator de date personale în Registrul de evidență a operatorilor de date cu caracter personal.

67. Astfel, Curtea a constatat că datele cu caracter personal nu sunt destinate publicității, rămânând la dispoziția autorităţii competente să verifice autenticitatea lor. Prin urmare, condiția este strict necesară pentru a decide în privința înregistrării partidului politic, astfel acordând unei asociații dreptul de a participa la activitatea publică a statului.

68. Cu privire la posibila utilizare a datelor colectate în alte scopuri decât cele indicate supra, legislația în vigoare stabilește obligativitatea respectării confidențialității informației colectate de către terți – „operatorii şi terţii care au acces la datele cu caracter personal sunt obligaţi să asigure confidențialitatea acestor date” (articolul 29 alin. (1) din Legea nr. 133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal).

69. Mai mult, legislația stabilește răspunderea civilă, contravențională și penală pentru încălcarea legislației privind protecția datelor cu caracter personal (articolul 33 din Legea nr. 133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal).

70. În baza celor menționate, Curtea consideră că acest capăt al sesizării, ce privește compatibilitatea cerinței prezentării pentru înregistrare a listei membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care să cuprindă: numele, prenumele, sexul, data nașterii, domiciliul, seria și numărul actului de identitate și semnătura membrului, cu dreptul la respectarea vieții private, este inadmisibil.

71. Odată stabilită incidența dreptului la asociere în partide politice, Curtea va verifica, la etapa fondului cauzei, proporționalitatea lato sensu a ingerinței.

 

B. FONDUL CAUZEI

 

Pretinsa încălcare a articolului 41 din Constituție

 

A. Argumentele autorilor excepției de neconstituționalitate 

72. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii invocă faptul că prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea privind partidele politice, care impun un număr minim de membri pentru înregistrarea unui partid politic, contravin prevederilor articolului 41 din Constituție.

73. În acest sens, autorii excepției menționează că stabilirea condiției reprezentativității la un număr de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliați la momentul constituirii partidului în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate, instituie obstacole greu de depășit la înregistrarea unui partid politic. Aceștia consideră că, în lumina situației demografice actuale din Republica Moldova, condiția este una exagerată și nu urmărește un scop legitim.

 

B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia 

74. În opinia sa prezentată Curții, Președintele Republicii Moldova a menționat că excepția de neconstituționalitate a prevederilor articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice este neîntemeiată.

75. În acest sens, Președintele Republicii Moldova a menționat că condițiile privind înființarea și înregistrarea unui partid politic, inclusiv condiția numărului minim de membri și cea a reprezentativității, sunt stabilite prin lege de către legislator, în conformitate cu dispozițiile articolului 72 alin. (3) lit. g) din Constituție.

76. Totodată, Președintele Republicii Moldova a subliniat că în Ghidul și raportul explicativ privind partidele politice, elaborat de către Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei (i.e. Comisia de la Veneția), s-a stabilit că cerința înregistrării unui partid politic nu reprezintă în sine o încălcare a articolului 10 și 11 din Convenție. Totuși, o asemenea condiție trebuie să respecte standardul necesității într-o societate democratică.

77. Pe această cale, Președintele Republicii Moldova a menționat că, atât timp cât cerințele stabilite la articolul 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 nu au ca efect suprimarea dreptului la asociere, Curtea Constituțională nu poate examina oportunitatea criteriului numeric și a celui privind reprezentativitatea.

78. În opinia prezentată de către Guvern s-a menționat că prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 sunt constituționale și sesizarea trebuie declarată inadmisibilă.

79. Guvernul a precizat că anterior Curtea Constituţională a constatat că stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic (modul de creare, scopul creării, existenţa unui patrimoniu, unei structuri de sine stătătoare, înregistrarea, principiul reprezentativităţii) derivă direct din dreptul Parlamentului de a le reglementa prin lege organică, drept prevăzut expres de articolul 72 alin. (3) lit. g) din Constituţie. Astfel, Guvernul a menționat că stabilirea prin lege a unor criterii în vederea obținerii de către formațiunile politice a personalității juridice nu conduce la încălcarea dreptului la libera asociere.

80. Totodată, Guvernul a relatat că normele invocate în prezenta sesizare au fost supuse anterior controlului de constituționalitate din perspectiva unor critici similare, în acest sens fiind pronunţată Decizia nr. 111 din 1 octombrie 2018 pentru sistarea procesului privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294/2007 privind partidele politice.

81. În opinia prezentată Curții, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că criticile de neconstituționalitate invocate de autorii excepției trebuie respinse ca nefondate.

82. În acest sens, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. g) din Constituție, organizarea și modul de funcționare a partidelor politice țin de competența legislatorului.

83. Totodată, Parlamentul Republicii Moldova a menționat că anterior Curtea Constituțională a reținut că stabilirea unor criterii ce țin de organizarea și funcționarea partidului politic derivă în mod direct din competența de legiferare a Parlamentului. Totodată, Curtea a stabilit că cerința reprezentativității nu contravine dreptului constituțional la asociere liberă a cetățenilor, dar ar putea fi neconstituțional, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea dreptului de asociere sau la consecințe similare suprimării.

84. Institutul pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul” i-a prezentat Curții un studiu intitulat „Înregistrarea partidelor politice în Republica Moldova: analiza comparativă”. IDIS „Viitorul” a menționat că legislația privind partidele politice referitoare la numărul minim de membri și distribuția lor teritorială a fost amendată de patru ori, evidențiindu-se tendința partidelor politice aflate la guvernare de a reglementa mai dur accesul noilor formațiuni pe arena politică, prin înăsprirea condițiilor de înregistrare.

85. IDIS „Viitorul” subliniază că Republica Moldova iese în evidență prin instituirea unor condiții de înregistrare excesiv de restrictive în raport cu majoritatea statelor post-comuniste și ajunge la concluzia că acest fapt afectează la modul practic realizarea dreptului de asociere politică în Republica Moldova și pluralismul politic.

86. În opinia prezentată Curții, Institutul de Politici Publice consideră că prevederile contestate trebuie anulate, deoarece statele democratice nu impun condiția unui număr obligatoriu de membri pentru fondarea unui partid sau acest număr nu este mare.

 

C. Aprecierea Curții 

87. Curtea notează că de la proclamarea independenței Republicii Moldova prevederile legislației privind partidele politice referitoare la numărul minim de membri și distribuția lor teritorială au evoluat după cum urmează. Conform Legii nr. 718 din 17 septembrie 1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice, partidul putea fi înregistrat în cazul în care acesta făcea dovada că are cel puţin 300 de membri. Prin Legea nr. 146 din 30 septembrie 1998 pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice s-a stabilit că partidul poate fi înregistrat dacă are cel puţin 5000 de membri domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, dar nu mai puţin de 150 în fiecare din unităţile menţionate. În anul 1999, prin Legea nr. 367 din 29 aprilie 1999, numărul de 150 de membri a fost substituit cu 600, fapt datorat reformei administrativ-teritoriale, care presupunea trecerea de la raioane la judeţe. Revenirea în anul 2003 la raioane din a impus amendarea Legii nr. 718 prin Legea nr. 470 din 21 noiembrie 2003 şi restabilirea condițiilor aplicabile până la reforma administrativ-teritorială (5000 de membri, câte 150 domiciliați în cel puţin jumătate de raioane). Prin adoptarea Legii nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice a fost stabilită condiția unui număr minim de 4000 membri, câte 120 domiciliaţi în cel puțin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi.

88. Curtea menționează faptul că dreptul de a înființa o entitate juridică în scopul de a acționa în mod colectiv într-un domeniu de interes comun reprezintă unul dintre cele mai importante aspecte ale libertății de asociere, fără de care acest drept ar fi lipsit de conținut.

89. Curtea subliniază că, deși dreptul de a înființa partide politice se bucură de protecția articolului 11 din Convenție, ca și dreptul de a înființa organizații ale societății civile, cele două tipuri de entități diferă între ele în privința rolului pe care îl joacă în funcționarea unei societăți democratice. Deși numeroase organizații ale societății civile contribuie la funcționarea democratică a societății, acestea au un rol indirect, partidele politice însă au un rolul decisiv în formarea și exprimarea voinței politice a cetățenilor (a se vedea, spre exemplu, Vona v. Ungaria, 9 iulie 2013, § 56).

90. Curtea Europeană a reiterat că, în pofida rolului său autonom şi a sferei sale speciale de aplicare, articolul 11 trebuie, de asemenea, examinat în lumina articolului 10. Protecţia opiniilor şi libertatea de a le exprima este unul din obiectivele libertăţilor de întrunire şi de asociere, aşa cum sunt garantate acestea de articolul 11. Acest fapt este aplicabil a fortiori în ceea ce priveşte partidele politice, având în vedere rolul lor esenţial în asigurarea pluralismului şi a funcţionării corespunzătoare a democraţiei (a se vedea Partidul Comunist al Turciei și alții v. Turcia, 30 ianuarie 1998, § 44; Partidul Popular Creștin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 62).

91. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a confirmat cu mai multe ocazii relația directă existentă între democrație, pluralism și libertatea de asociere și a stabilit principiul conform căruia doar motive convingătoare și imperioase pot justifica restrângerea acestei libertăți (a se vedea, spre exemplu, Sidiropoulos și alții v. Grecia, 10 iulie 1998, § 40, Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası v. Turcia, 25 septembrie 2012, § 48). Astfel, competența statului de a proteja instituțiile și cetățenii de asociațiile care i-ar putea pune în pericol trebuie să fie utilizată cu moderație, iar excepțiile de la regula dreptului de asociere trebuie interpretate în mod restrictiv (a se vedea, spre exemplu, Stankov și Organizația Macedoneană Unită Ilinden v. Bulgaria, 2 octombrie 2001, § 84; Gorzelik și alții v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, §§ 94-95; Magyar Kereszteny Mennonita Egyhaz și alții v. Ungaria, 8 aprilie 2014, § 79).

92. De asemenea, Curtea Europeană a stabilit că ingerința în drepturile garantate de articolul 11 și de articolele 8, 9 și 10 ale Convenției trebuie analizată prin prisma standardului „necesității într-o societate democratică”. Singurul tip de necesitate apt să justifice o ingerință în aceste drepturi trebuie să decurgă din modelul „societății democratice”. Modelul democratic constituie unicul model politic acceptat de Convenție și, prin urmare, singurul compatibil cu aceasta (a se vedea, de exemplu, Partidul Comunist al Turciei și alții v. Turcia, 30 ianuarie 1998, § 45).

93. Referindu-se la caracteristicile unei „societăţi democratice”, Curtea Europeană a acordat o importanţă specială pluralismului, toleranţei şi viziunilor largi. În acest context, ea a reținut că, deşi uneori interesele individuale trebuie subordonate celor ale unui grup, democraţia nu înseamnă pur şi simplu că opiniile majorităţii trebuie întotdeauna să prevaleze: trebuie identificat un echilibru care să le asigure minorităţilor un tratament echitabil şi adecvat şi să evite orice abuz de poziţie dominantă (a se vedea Young, James și Webster v. Regatul Unit al Marei Britanii și Irlandei de Nord, 13 august 1981, § 63; Chassagnou și alții v. Franța [MC], 29 aprilie 1999, § 112; Partidul Popular Creștin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 64).

94. Astfel, Curtea reține că dreptul de asociere în partide politice nu este un drept absolut și, prin urmare, poate fi supus restrângerilor, cu respectarea prevederilor articolului 54 alin. (2) din Constituţie. În acest sens, apreciind că soluția legislativă contestată reprezintă o ingerință asupra dreptului de asociere în partide politice, Curtea are de analizat, prin efectuarea testului de proporționalitate, dacă restrângerea este prevăzută de lege, dacă urmărește unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituție, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară şi proporţională cu situaţia care a determinat-o (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 10 aprilie 2018, § 56).

 

a) Cu privire la respectarea standardului calității legii (dacă ingerinţa este „prevăzută de lege”) 

95. În jurisprudența sa, Curtea a remarcat că pentru realizarea scopului său constitutiv, orice asociație politică de cetăţeni (partid sau organizaţie social-politică) trebuie să-şi dobândească personalitatea juridică. Organizarea şi funcţionarea partidului politic, care din punct de vedere juridic reprezintă o asociație benevolă de cetăţeni şi care, spre deosebire de alte asociaţii ale cetăţenilor, îşi propune scopuri politice, sunt supuse unor reglementări legale. Astfel, articolul 72 alin. (3) lit. g) din Constituţie stabileşte că organizarea şi funcţionarea partidelor politice face obiectul raporturilor juridice reglementate prin lege organică (a se vedea HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998).

96. Curtea constată că Legea nr. 294 din 27 decembrie 2007 privind partidele politice reglementează relațiile sociale cu privire la asocierea în partide politice și stabilește principiile de constituire, înregistrare, desfășurare și încetare a activității acestora.

97. Articolul 8 alin. (1) lit. d) din această Lege dispune cu privire la cerința criteriului numeric și cea a repartizării teritoriale, pentru partidul politic în curs de înregistrare. Astfel, potrivit dispozițiilor Legii, pentru înregistrarea unui partid politic este necesar, inter alia, un număr minim de patru mii de cetățeni cu drept de vot, care trebuie să domicilieze la momentul constituirii partidului în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 120 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate.

98. Curtea observă că prevederea enunțată stabilește criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o asociație de cetățeni pentru a dobândi statutul juridic de partid politic.

99. Examinând claritatea normei contestate, Curtea constată că prin textul „unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea” legislatorul a avut în vedere raioane, municipiul Chişinău şi municipiul Bălţi [a se vedea articolul 4 alin. (4) din Legea nr. 764 din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova]. Curtea consideră că celelalte prevederi ale normei contestate sunt redactate cu suficientă precizie. De altfel, nici autorii excepției nu contestă claritatea lor.

100.Conform jurisprudenței Curții, stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic (modul de creare, scopul creării, existenţa unui patrimoniu, a unei structuri de sine stătătoare, înregistrarea, principiul reprezentativităţii) derivă direct din competența Parlamentului de a le reglementa prin lege organică, competență prevăzută expres în articolul 72 alin. (3) lit. g) din Constituție (HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998, HCC nr. 3 din 29 ianuarie 1999, § 4, DCC nr. 10 din 23 martie 2016, § 22).

101.Din analiza generală a normei contestate, Curtea reține că măsurile sunt prevăzute de lege, fiind, în același timp, accesibile, clare și previzibile. Prin urmare, ele îndeplinesc exigențele calității legii.

 

b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit 

102.Curtea observă că funcționarea unui grup de persoane ca partid politic are loc doar ca urmare a înregistrării sale la organul competent. Înregistrarea presupune înscrierea formațiunii în registrul de stat al persoanelor juridice, cu consecința dobândirii dreptului de a participa la alegeri, de a avea parte de beneficii publice și de a dispune de prerogativele inerente statutului de partid politic.

103.Curtea menționează că condiția înregistrării unei organizații constituie o măsură tipică al cărei scop nu poate suscita îndoieli. Pe de altă parte, criteriul numeric și cerința reprezentativității pentru partidul politic în curs de înregistrare impun un control cu privire la scopurile legitime avute în vedere de către legislator.

104.Curtea constată că în nota informativă la proiectul de lege privind partidele politice nu au fost prezentate argumente care ar justifica atingerea unui scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituției prin instituirea unor condiții pentru înregistrarea unui partid politic. În nota informativă este menționat doar obiectivul general, potrivit căruia „prin elaborarea acestui proiect de lege se urmăreşte crearea de mecanisme care ar consolida democraţia, pluralismul politic, precum şi ar diminua absenteismul electoral”.

105.Curtea deduce din contextul general al măsurii respective că scopul urmărit constă în asigurarea reprezentativității partidelor politice și evitarea fragmentării excesive a spectrului politic, astfel promovându-se stabilitatea sistemului politic și protecția încrederii publice în partidele politice.

106.Așadar, Curtea reține că obiectivele pe care legislatorul le urmărește prin măsura în litigiu pot fi subsumate scopurilor legitime generale de apărare a securităţii naţionale, a integrității teritoriale și a ordinii publice, prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

 

c) Cu privire la legătura rațională dintre măsurile prevăzute de dispoziţiile legale contestate şi scopurile legitime urmărite de acestea 

107.La această etapă, Curtea trebuie să analizeze dacă măsurile prevăzute de dispoziţiile legale şi care sunt supuse prezentului control de constituţionalitate au o legătură raţională cu cel puţin unul dintre scopurile legitime ale asigurării securităţii naţionale, integrității teritoriale și ordinii publice.

108.Aici nu este necesar să se constate că instituirea criteriului numeric și de reprezentare teritorială pentru înregistrarea partidului politic, cerințe contestate de către autorii excepţiei, reprezintă singura măsura aptă pentru realizarea scopurilor legitime amintite, ci dacă este o măsură aptă să realizeze unul din aceste scopuri. Pentru a fi îndeplinită cerinţa legăturii raţionale, este suficientă chiar o realizare parţială a unuia dintre scopuri (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 10 aprilie 2018, § 75).

109.Deși autorii excepției susțin că aceste măsuri nu sunt compatibile cu scopurile legitime, Curtea constată, dimpotrivă, că din punct de vedere abstract ele pot contribui la realizarea obiectivelor în discuție.

110.Curtea conchide că există o legătură rațională între măsurile legale contestate și scopurile legitime permise de Constituție, invocate mai sus.

 

d) Cu privire la caracterul necesar al mijloacelor utilizate pentru realizarea scopurilor urmărite 

111.Curtea menționează că într‑un domeniu precum cel din prezenta cauză, care implică luarea de către legislator a unor decizii de natură politică și socială și în care trebuie să efectueze aprecieri complexe, acestuia trebuie să i se recunoască o anumită marjă discreționară. Parlamentul se poate sprijini pe expertiza administrației, pe cea a oamenilor de știință, pe cea a grupurilor de interese sau a opiniei publice. În cadrul controlului de constituționalitate, aceste resurse nu sunt disponibile în aceeași măsură. Din acest motiv, Curtea nu se poate substitui legislatorului în exercitarea responsabilităților sale politice. În același timp, exercitarea acestei marje discreționare nu este exclusă în totalitate din sfera controlului efectuat de către Curtea Constituțională. Acest control presupune să se verifice dacă legislatorul nu a depășit în mod vădit limitele marjei sale discreționare. În acest caz, este suficient să se constate că există măsuri mai puțin constrângătoare (intruzive) apte să realizeze scopurile legale la fel de eficient, care presupun aceleași costuri sau costuri mai mici (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 10 aprilie 2018, § 80).

112.Curtea precizează că standardele stabilite la nivel internațional constituie un element substanțial pentru realizarea acestui test. Ele reprezintă un element important pentru aprecierea caracterului necesar al măsurii în discuție, pentru că demonstrează existența unui consens și a unor bune practici în domeniul în discuție.

113.Curtea constată că condiția criteriului numeric al partidelor politice în curs de înregistrare se regăsește în legislația unor state europene, i.e. Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia. În aceste state condiția variază de la trei membri, în cazul României până la 10000 de membri, în cazul Slovaciei (a se vedea §§ 22-31 supra).

114.În acest context, deși este evident că măsură analizată este excesivă dacă este comparată cu alternativele pe care legislatorul le-ar fi avut la dispoziție, i.e. reducerea condiției criteriului numeric și al reprezentativității pentru înregistrarea partidului politic sub limitele reglementate în prezent, specificul condiției criteriului numeric și a reprezentativității este că acestea lasă loc de discuții cu privire la cea mai bună soluție în cazul înregistrării unui partid politic.

115.În această privință, exemplele enumerate supra (§ 113) nu sunt confirmate de un consens european cu privire la formula de calcul al numărului minim de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic. Acest fapt exclude competența Curții de stabilire a unui număr concret, care să reprezinte, totodată, o soluție adecvată. Pentru că această competență îi aparține legislatorului, Curtea va purcede, în secțiunea următoare la examinarea măsurii contestate prin prisma proporționalității în sens strict.

116.În același timp, Curtea reiterează că testul măsurilor mai puţin intruzive verifică dacă legislatorul putea adopta măsuri legislative care să realizeze la fel de eficient scopul legitim urmărit şi care să limiteze mai puţin dreptul fundamental protejat, în comparaţie cu măsurile contestate (HCC nr. 26 din 30 octombrie 2018, § 55).

117.Curtea observă că, în vederea atingerii scopului scontat de asigurare a reprezentativității partidelor politice, de evitare a fragmentării excesive a spectrului politic, de promovare a stabilității sistemului politic și de protecție a încrederii publice în partidele politice, pot fi stabilite anumite condiții nu pentru constituirea partidelor politice, dar pentru participarea acestora la alegeri (a se vedea, mutatis mutandis, punctul 1 din dispozitivul HCC nr. 37 din 19 decembrie 1998, în care Curtea a menționat că reglementarea juridică a modului şi condiţiilor de participare a partidelor şi altor organizaţii social-politice la alegeri se efectuează în baza prevederilor unei legi organice conform art. 72 alin. (3) lit. a) din Constituţie).

118.Curtea observă că în prezent asemenea condiții, denumite în legislația electorală „condiții speciale”, sunt stabilite pentru alegerile prezidențiale. Astfel, indiferent de entitatea care înaintează candidatul la alegerile prezidențiale (partide politice sau candidați independenți), înregistrarea acestuia în calitate de concurent electoral este posibilă doar în cazul prezentării listelor de subscripție.

119.Așadar, pentru a fi înregistraţi de Comisia Electorală Centrală, toţi candidaţii la funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova depun liste de subscripţie, care conţin semnăturile a cel puţin 15000 şi nu mai mult de 25000 de alegători din cel puţin jumătate din numărul unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi ale Republicii Moldova, în fiecare din ele fiind colectate nu mai puţin de 600 de semnături (art. 113 alin. (1) și (2) din Codul electoral nr. 1381 din 21 noiembrie 1997).

120.Curtea observă că, în vederea atingerii obiectivului reprezentativității, condițiile stabilite pentru a participa în calitate de candidat la alegerile prezidențiale sunt cu mult mai severe decât cele instituite pentru înregistrarea partidelor politice.

121.În plus, Curtea constată că drept o măsură suplimentară de asigurare a atingerii scopului legitim scontat (de asigurare a reprezentativității partidelor politice, evitarea fragmentării excesive a spectrului politic, promovarea stabilității sistemului politic și protecția încrederii publice în partidele politice) pentru alegerile parlamentare, în conformitate cu prevederile articolului 94 din Codul electoral, este stabilit pragul minim de reprezentare. Acesta constituie următoarele procente din voturile valabil exprimate în ansamblu pe ţară: a) pentru un partid sau o altă organizaţie social-politică – 5 la sută; b) pentru un bloc electoral – 7 la sută; c) pentru un candidat independent – 2 la sută. Astfel, partidele politice, blocurile electorale şi candidaţii independenţi care au întrunit un număr mai mic de voturi decât cel specificat se exclud, printr-o hotărâre a Comisiei Electorale Centrale, din procesul de atribuire a mandatelor.

122.În jurisprudența sa, Curtea a statuat că trebuie să declare neconstituţionale prevederile normative contestate în eventualitatea în care observă că există alte mijloace care pot realiza la fel de bine scopul legitim urmărit, cu un prejudiciu mai mic pentru dreptul fundamental în discuţie (a se vedea HCC nr. 26 din 30 octombrie 2018, § 55)

 

e) Cu privire la existența unui echilibru corect între principiile concurente 

123.Curtea are în vedere în realizarea acestui test ponderea principiilor concurente. De asemenea, ea ține cont de raportul de reciprocitate dintre avantajele măsurii contestate și costurile ei.

124.Curtea reține că stabilitatea sistemului politic și protecția încrederii publice în partidele politice reprezintă, în prezenta cauză, un principiu protejat. În același timp, libertatea de asociere în partide politice reprezintă un principiu afectat. Astfel, pentru a vedea dacă prevederile contestate sunt constituționale, Curtea va examina dacă legislatorul când a adoptat norma contestată, a stabilit un echilibru între aceste principii concurente.

125.Curtea menționează că în cauza Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, din 12 aprilie 2011, Curtea Europeană a constatat că a fost încălcat articolul 11 din Convenție ca urmare a dizolvării partidului reclamant pentru neîndeplinirea cerințelor legii referitoare la numărul minim de membri și la reprezentarea lor teritorială. În opinia Curții Europene, dizolvarea partidului fusese disproporționată în raport cu scopurile legitime invocate de către Guvern, deoarece ar exista și alte mijloace de protecție a legilor, instituțiilor și securității naționale în Rusia, decât interzicerea totală a înființării de partide regionale. Cu toate că numărul minim de membri din acest caz este diferit decât cel prevăzut de legea contestată în prezenta cauză, aprecierile de principiu ale Curții Europene sunt aplicabile, mutatis mutandis, în problema examinată.

126.Așadar, potrivit Curții Europene, grupurile mici de persoane trebuie să dispună de posibilitatea de a înființa partide politice în vederea participării la campanii electorale. Deși interesele individuale trebuie să fie subordonate uneori celor de grup, democrația nu presupune pur și simplu domnia majorității asupra minorității, ci identificarea unui echilibru corect care să asigure evitarea oricărei situații de abuz de poziție dominantă (Partidul Popular Creștin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 64; Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, din 12 aprilie 2011, § 114).

127.În același timp, Curtea Europeană a stabilit că condiția criteriului numeric și al reprezentativității pentru partidul politic în curs de înregistrare este justificată numai dacă permite crearea și funcționarea în condiții optime a unei pluralități de partide politice care să reprezinte interesele diferitelor grupuri ale populației. Este important să se asigure accesul pe arena politică a diferitelor partide politice în condiții care să le permită să-și reprezinte electoratul, să atragă atenția asupra preocupărilor acestuia și să-i apere interesele (Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, 12 aprilie 2011, § 119; a se vedea, mutatis mutandis, cauza Partidul Popular Creștin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 67).

128.În plus, Curtea Europeană a reținut că orice ingerință în libertatea de asociere trebuie să corespundă unei „nevoi sociale imperioase” (Gorzelik și alții v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 95).

129.În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că, deși condiționarea înființării unui partid politic de existența unui număr minim de membri nu este contrară dreptului constituțional la asociere, o asemenea cerință ar putea fi, totuși, neconstituțională, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea acestui drept sau la consecințe similare cu o asemenea suprimare (a se vedea HCC nr. 37 din 10 decembrie 1998, HCC nr. 3 din 29 ianuarie 1999, § 4, DCC nr. 10 din 23 martie 2016, § 22).

130.În acest context, Curtea reține că condiția criteriului numeric și al reprezentativității teritoriale, reglementată de prevederile articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea privind partidele politice instituie un obstacol greu de depășit la înregistrarea unui partid politic. Acest fapt implică, în mod evident, un prag ridicat care limitează în mod excesiv beneficiul libertății de asociere în partide politice.

131.Astfel, Curtea constată că condiția în discuție stabilește cerințe restrictive disproporționate pentru înregistrarea unui partid politic, fiind necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții de ordin cantitativ și teritorial-reprezentativ.

132.De asemenea, Curtea constată în aplicarea normei contestate lipsa unui echilibru corect între interesele colective și cele individuale. Prin condiția numărului mare de membri fondatori și a reprezentării lor teritoriale, dreptul fundamental al cetățeanului de a constitui liber un partid politic întâmpină o limitare exagerată, care depășește eventualele avantaje create prin adoptarea normei contestate.

133.Pentru consolidarea considerentelor sale, Curtea reține și concluziile Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) prezentate în Opinia CDL-AD(2007)025 cu privire la proiectul de lege privind partidele politice din Moldova (adoptată la cea de-a 71-a sesiune plenară a Comisiei de la Veneția din 1-2 iunie 2007, § 9). Potrivit acestora, cerințele Legii cu privire la partide care stabilesc condiția reprezentativității la un număr de 5000 de persoane, care trebuie să fie domiciliați la momentul constituirii partidului în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puțin de 150 de membri în fiecare din unitățile administrativ-teritoriale menționate, sunt neobișnuit de ridicate, comparativ cu alte democrații din vestul Europei, și aproape imposibil de atins pentru orice asociație locală. Comisia de la Veneţia a ajuns la concluzia că „această prevedere impune o povară dificilă asupra cetăţenilor, care încearcă să-și exercite drepturile lor legitime” conform prevederilor articolului 11 al Convenţiei Europene, având „o forţă potenţial restrictivă” și ca atare „este disproporţionată și nu este necesară într-o societate democratică”.

134.Curtea nu poate reține argumentul că prezentul criteriu al reprezentativității este singurul și cel mai eficient mijloc care poate asigura menținerea securității naţionale, integrității teritoriale a statului și ordinii publice. Legislația privind partidele politice stabilește suficiente garanții juridice care pot asigura funcționarea legală a partidelor politice în cazul în care ipotetic ar putea fi anulat sau micșorat criteriul reprezentativității.

135.Astfel, în conformitate cu articolul 21 din Legea privind partidele politice, activitatea partidului politic poate fi limitată dacă prin acţiunile acestuia se aduc prejudicii grave pluralismului politic sau principiilor democratice fundamentale (alin. 1). În cazul constatării acestor acţiuni, Ministerul Justiţiei va solicita organului de conducere al partidului politic respectiv, prin cerere scrisă, ca în termen de cel mult o lună să întreprindă măsuri pentru încetarea acestor acţiuni şi despre rezultate să informeze ministerul (alin. 2). Dacă organul de conducere al partidului politic nu a îndeplinit cerinţa Ministerului Justiţiei, activitatea partidului politic va fi limitată pe un termen de până la șase luni prin hotărârea definitivă a judecătoriei, la cererea Ministerului Justiţiei (alin. 3). Dacă, în perioada limitării activităţii partidului politic, acţiunile pentru care a fost limitată activitatea partidului se vor repeta sau dacă, pe parcursul primului an din data ultimei limitări a activităţii partidului, acesta comite încălcări similare, Ministerul Justiţiei va cere judecătoriei să dizolve partidul respectiv (alin. 7 și articolul 22 alin. (2) lit. b)). În plus, Ministerul Justiţiei va înainta judecătoriei o acţiune prin care va cere dizolvarea partidului politic dacă activitatea partidului se desfăşoară pe căi ori prin mijloace ilegale sau prin săvârşirea unor acte de violenţă sau dacă partidul a fost declarat neconstituţional prin hotărâre a Curţii Constituţionale (articolul 22 alin. (2) lit. d), e)).

136.Așadar, având în vedere cele menționate, Curtea consideră că criteriul numeric de 4000 de persoane și cerința reprezentativității teritoriale de minim 120 de membri în cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, pentru partidul în curs de înregistrare, constituie o măsură excesivă și disproporționată în raport cu scopul legitim urmărit.

137.Astfel, pentru că măsură în discuție conduce la limitarea nejustificată a dreptului la libertatea de asociere în partide politice, aceasta nu poate fi considerată proporțională din perspectiva respectării unui echilibru corect între interesele concurente.

138.În concluzie, Curtea consideră că o asemenea restricție nu este justificată, depășește domeniul de aplicare a unei marje de discreție acceptabile a Parlamentului, este incompatibilă cu prevederile articolelor 41 și 54 din Constituție și, drept consecință, urmează a fi declarată neconstituțională.

139.Prin urmare, Curtea reține neconstituționalitatea textului „al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I și a tezei II „La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

 

C. Cu privire la executarea hotărârii 

140.Curtea reiterează că, indiferent de natura hotărârilor Curţii, ele îşi produc efectele pe care Constituţia şi legea le conferă, în raport cu atribuţia exercitată de Curte, forţa lor juridică neputând fi contestată sau confirmată de nimeni (HCC nr. 33 din 10 octombrie 2013, § 49).

141.În mod general, cu referire la aplicabilitatea articolului 140 din Constituţie – „Hotărârile Curţii Constituţionale”, Curtea a reţinut că textul „Legile şi alte acte normative sau unele părţi ale acestora devin nule din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curţii Constituţionale” de la alineatul (1) reglementează efectul pentru viitor al hotărârilor Curţii. Curtea menţionează că textul „din momentul adoptării hotărârii” din norma constituţională citată se referă la efectul ex nunc al hotărârilor Curţii Constituţionale, fapt care presupune că acestea produc efecte pentru viitor (HCC nr. 21 din 1 octombrie 2018, §§ 33 și 41).

142.Curtea notează că posedă competenţa expresă de a stabili efectul pro futuro al hotărârilor sale. Astfel, acest efect în timp al hotărârilor Curţii Constituţionale este prevăzut de articolul 26 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, care prevede că, prin hotărârea sa, Curtea poate stabili că unele acte intră în vigoare la data publicării sau la data indicată în acestea. Curtea a menţionat că textul „la data indicată în ele” din norma menţionată se referă la efectul pro futuro al hotărârii Curţii Constituţionale, fapt care presupune că efectele hotărârii pot fi amânate pentru o dată ulterioară adoptării acesteia. Astfel, efectul dispariţiei normei declarate neconstituţionale din fondul activ al legislaţiei intervine începând cu data menţionată în hotărâre. Beneficiile efectului pro futuro constau în evitarea lacunelor de reglementare prin instituirea unei perioade tranzitorii pentru ca legislatorul să modifice norma declarată neconstituţională (a se vedea HCC nr. 21 din 1 octombrie 2018, §§ 42, 48).

143.Curtea observă că nu poate substitui Parlamentul în exercitarea atribuțiilor sale constituționale prevăzute de articolul 72 alin. (3) lit. g) în privința stabilirii condițiilor și criteriilor pentru înregistrarea partidelor politice. În viziunea Curții, soluția aplicării Hotărârii începând cu 31 iulie 2020 i-ar oferi Parlamentului posibilitatea proiectării unei soluții legislative rezonabile.

144.Curtea menționează că în cazul în care Parlamentul nu va revizui Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice în conformitate cu raționamentele expuse în prezenta hotărâre până la data de 31 iulie 2020, autoritatea competentă va asigura înregistrarea partidelor politice cu respectarea condițiilor stabilite de lege, cu excepția prevederilor declarate neconstituționale.

145.În același timp, pentru a da efect prezentei Hotărâri în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, având în vedere faptul că excepţia de neconstituţionalitate „exprimă o legătură organică, logică între problema de constituţionalitate şi fondul litigiului principal” (HCC nr. 15 din 6 mai 1997, § 3.3) și are sarcina „asigurării respectării drepturilor și libertăților fundamentale garantate de Constituție în procesul soluționării litigiilor de către instanțele judecătorești de drept comun” (HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, § 65), Curtea consideră rezonabil ca aceasta să producă efecte imediate pentru autorii sesizării.

146.În acest context, Curtea reiterează că dreptul de acces al cetățenilor prin intermediul excepției de neconstituționalitate la Curtea Constituțională reprezintă un aspect al dreptului la un proces echitabil și constituie singurul instrument prin intermediul căruia cetăţeanul are posibilitatea de a acţiona pentru a se apăra împotriva legislatorului, în cazul în care sunt încălcate prin lege drepturile sale constituţionale. Astfel, Curtea notează că accesul la justiție (inclusiv la justiția constituțională) trebuie înțeles ca un drept de acces concret și efectiv, în caz contrar drepturile oferite justițiabililor fiind iluzorii (a se vedea HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, §§ 60-61, 79-80).

147.Soluția Curții de instituire a unei excepții de la efectul pro futuro al prezentei Hotărâri pentru autorii excepției se bazează inclusiv pe practica Comisiei de la Veneția și pe jurisprudența Curții de la Strasbourg.

148.Astfel, într-un Amicus curiae pentru Curtea Constituțională din Georgia cu privire la efectele deciziilor Curții Constituționale asupra hotărârilor judecătorești definitive în cauze civile și administrative (Veneția, 22-23 iunie 2018, CDL-AD(2018)012, §§ 53-56), Comisia de la Veneția menţionează următoarele:

53. Dacă efectul ex nunc este aplicat în mod strict, chiar dacă prevederea este abrogată de către Curtea Constituțională, nu pot fi protejate drepturile reclamantului în cazul unei sesizări de neconstituționalitate, pentru că invalidarea prevederii neconstituționale acționează doar pro futuro. Prevederea neconstituțională rămâne încă aplicabilă faptelor unui caz concret, fapte care au avut loc înainte de pronunțarea hotărârii Curții Constituționale.

54. Totuși, o persoană care sesizează Curtea Constituțională astfel încât soluția Curții să invalideze prevederea neconstituțională oferă un serviciu valoros statului și întregii populații. Această persoană nu acționează doar în interesul ei privat, ci și în interesul tuturor cetățenilor. Prin urmare, această persoană merită un tratament mai favorabil în comparație cu alți cetățeni, care nu au sesizat Curtea Constituțională. Altfel, nu ar exista un stimulent pentru persoană de a sesiza Curtea.

55. Un asemenea tratament preferențial este denumit adesea „premiul vânătorului”, ideea constând în faptul că cetățenii trebuie să „vâneze” prevederile neconstituționale, iar reclamantul care „prinde” prevederea neconstituțională are parte de un tratament mai bun.

56. Acest fapt presupune existența unui efect retroactiv al hotărârii, aplicabil doar cazului reclamantului. Cetățenii ar trebui să fie incitați în a deveni primii reclamanți care sesizează Curtea Constituțională. Ca o consecință, uneori, atunci când se știe că un caz pendinte în fața Curții Constituționale va avea succes, alte persoane aflate într-o situație similară vor formula, rapid, o sesizare pentru a beneficia de hotărârea acelui caz.”

149.De asemenea, în cauza Frantzeskaki și alții v. Grecia (dec.), 12 februarie 2019, § 42, Curtea de Audit a Greciei a declarat neconstituționale prevederi legale care stabileau deduceri lunare, cu titlu de contribuție solidară pentru pensionari. Hotărârea Curții de Audit a avut un efect imediat pentru toate procedurile pendinte, însă fără ca rambursarea retroactivă a sumelor deduse din pensii să fie aplicată acțiunilor noi ale pensionarilor care nu aveau depus încă un recurs judiciar sau administrativ la data publicării hotărârii. În fața Curții Europene reclamanții au menționat că au fost discriminați în comparație cu pensionarii care au depus recurs la Curtea de Audit înainte de publicarea hotărârii. În acest sens, Curtea Europeană a reținut că reclamanții nu se află într-o situație comparabilă cu cea a pensionarilor care au sesizat deja Curtea de Audit înainte de publicarea hotărârii. Spre deosebire de reclamanți, pensionarii au făcut pasul îndrăzneț de a contesta, pe cale judiciară, constituționalitatea prevederilor legale aplicabile litigiului și au suportat cheltuieli de judecată în această privință.

150.Prin urmare, Curtea decide ca în cazul excepției de neconstituționalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de dl Ion Dron și de dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, hotărârea să producă efecte de la data adoptării. 

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și e) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

 

HOTĂRĂŞTE:

 

1. Se admite parțial excepția de neconstituționalitate ridicată de către dl Ion Dron și dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău. 

2. Se declară neconstituționale textul „al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I și teza II „La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. 

3. Efectele prezentei hotărâri se aplică începând cu data de 31 iulie 2020, cu excepția cazului excepției de neconstituționalitate ridicate de dl Ion Dron și de dna Angela Vuico, în dosarul nr. 3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, în care hotărârea se aplică de la data adoptării. 

4. În cazul în care Parlamentul nu va revizui Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice în conformitate cu raționamentele expuse în prezenta hotărâre până la data de 31 iulie 2020, autoritatea competentă va asigura înregistrarea partidelor politice cu respectarea condițiilor stabilite de lege, cu excepția prevederilor declarate neconstituționale. 

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

 

 Președinte de ședință                                                                 Liuba ȘOVA 

 

Chișinău, 25 februarie 2020
HCC nr. 5
Dosarul nr. 104g/2019

 

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 5799281  //   Vizitatori ieri: 3757  //   azi: 2874  //   Online: 134
Acces rapid