Hotărârea nr. 27 din 31.10.2019

Hotărârea nr. 27 din 31.10.2019 pentru controlul constituționalității articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 din Legea cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi (autonomia financiară a autorităților independente) (Sesizarea nr. 46a/2019)


Subiectul sesizării: Curtea Supremă de Justiție
Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului
Prevedere: prevederi declarate neconstituționale


Hotărârea Curții Constituționale:
1. h_27_2019_46a_2019_rou.pdf


Sesizare:


OPINIE SEPARATĂ (Liuba Șova)
Opinie separată:
1. opinia separata_46a_2019.pdf

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și

art.67 din Codul jurisdicției constituționale

1. În cadrul deliberărilor asupra obiectului sesizării nr. 46a/2019 am ajuns la o concluzie contrară celei adoptate de Curte prin Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2019.

2. Autorul sesizării a contestat unele prevederi din Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative (în continuare - Legea nr. 172/2018), prin care s-au operat modificări/completări, inter alia, la articolul 37 („Finanțarea activității Curții Constituționale") din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, articolul 27 („Finanțarea activității Curții Supreme de Justiție") din Legea  nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și articolul 4 („Bugetul Curții de Conturi") din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

3. Prevederile contestate au un conținut similar și stabilesc că (i) Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție și Curtea de Conturi sunt finanțate de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală, precum și că (ii) bugetele autorităților menționate supra se elaborează, se aprobă și se administrează în conformitate cu principiile, cu regulile și cu procedurile prevăzute în Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014.

4. Legea nr. 172/2018 a fost adoptată în vederea executării prevederilor articolului 85 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014 (în continuare - Legea nr. 181/2014). De fapt, prin Legea nr. 172/2018 s-a urmărit armonizarea legislației cu prevederile Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Fiind adoptate în scopul asigurării dezvoltării durabile a finanțelor publice, consolidării disciplinei bugetar-fiscale și asigurării gestionării eficiente și transparente a resurselor financiare publice, modificările operate vizează toate autoritățile bugetare care se bucură de autonomie financiară.

5. Legea nr. 181/2014 este o lege specială, care reglementează exclusiv cadrul juridic general în domeniul finanțelor publice, i. a. elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea și controlul bugetelor și fondurilor componente ale bugetului public național, norme care trebuie respectate de toate autoritățile publice, inclusiv de cele independente/autonome. Astfel, potrivit articolului 1 alin. (2) din Legea nr. 181/2014, actele legislative ce reglementează domenii specifice și/sau activitatea unor autorități/instituții bugetare nu vor cuprinde prevederi ce țin de elaborarea, aprobarea și executarea bugetelor, precum și alte proceduri aferente procesului bugetar, acestea fiind obiectul exclusiv al Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale.

6. Referitor la obiectul prezentei cauze, este necesar a clarifica interacțiunea dintre aceste două legi. Astfel, Legea nr. 172/2018 a fost adoptată în executarea Legii nr. 181/2014, conținând norme de trimitere (blanchetă) la Legea nr. 181/2014; Legea nr. 181/2014 poate acționa și acționează autonom de Legea nr. 172/2018, invers nu. Mai mult, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 172/2018, timp de 4 ani, Legea nr. 181/2014 a asigurat acest proces prin articolul 84 din dispoziții finale și tranzitorii, care stabilește că toate actele normative în vigoare se aplică în măsura în care nu contravin prevederilor Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Prin urmare, Legea nr. 172/2018 nu face altceva decât să implementeze prevederile Legii nr. 181/2014. Altfel spus, indiferent de existența sau inexistența Legii nr.172/2018, Legea nr. 181/2014 este obligatorie și se aplică în toate relațiile din domeniul finanțelor publice, i. a. la elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea și controlul bugetelor componente ale bugetului public național. De aici decurge imposibilitatea efectuării unei analize a constituționalității Legii nr. 172/2018 separat de Legea nr. 181/2014.

7. Unul din textele legale criticate stabilește că autoritățile independente/autonome (Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție și Curtea de Conturi) sunt finanțate de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. Considerăm că aceste prevederi constată un fapt cert și indubitabil. Într-adevăr, finanțarea autorităților publice se efectuează în conformitate și în limitele legii-cadru bugetare anuale. Bugetele autorităților publice nominalizate în sesizare sunt parte a sistemului finanțelor publice ale statului. Finanțarea de la bugetul de stat obligă aceste autorități să respecte principiile și regulile stabilite de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale.

8. Fără a ne pronunța asupra naturii juridice a legii bugetare anuale, vom menționa că ar fi grav dacă finanțarea acestor autorități ar avea loc contrar prevederilor legii respective, or, odată adoptată, aceasta este obligatorie pentru toți, inclusiv pentru Parlament, Guvern, autoritățile independente/autonome. Constituția nu exclude modificarea, în anumite situații, a legii bugetare anuale, dar principiul preeminenței dreptului interzice orice abatere arbitrară de la prevederile legii bugetare anuale.

9. Nu putem fi de acord cu autorul sesizării care consideră că Legea nr. 172/2018, prin determinarea procedurii de elaborare a bugetului autorităților specificate în sesizare (făcând trimitere la cadrul juridic general în domeniul finanțelor publice stabilit în Legea nr.181/2014), de fapt, a provocat riscul de a încălca principiile statului de drept și independența acestor autorități.

10. În acest context, vom reține că stabilirea unui cadru juridic general previzibil în domeniul finanțelor publice respectă rigorile statului de drept, or, tocmai statul de drept impune ca cele mai importante relații sociale să fie reglementate prin legi clare și accesibile. Exigențele statului de drept presupun asigurarea legalității, securității juridice, interzicerea arbitrarului, accesul la justiție în fața unor instanțe judecătorești independente și imparțiale, inclusiv controlul judiciar al actelor administrative, respectarea drepturilor omului, nediscriminarea și egalitatea în fața legii ( a se vedea, mutatis mutandis, Raportul Comisiei de la Veneţia privind statul de drept, CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 aprilie 2011, § 41; HCC nr. 4 din 22 aprilie 2013, § 54).

11.  Autorul sesizării este deranjat de faptul că, potrivit prevederilor criticate, elaborarea bugetului de stat (ce include și bugetele instituțiilor menționate în sesizare) este atribuită în exclusivitate Guvernului, iar adoptarea acestuia este doar de competența Parlamentului.

12. Considerăm aceste pretenții nefondate, deoarece însăși Constituția stabilește asemenea reguli. Potrivit articolului 66 litera h) din Legea Supremă, unica autoritate care aprobă bugetul statului și exercită controlul asupra lui este Parlamentul, iar potrivit articolului 131 alineatul (2), unica autoritate competentă să elaboreze bugetul de stat este Guvernul.

13. La fel, nu suntem de acord cu autorul sesizării care susține că prevederile contestate ar reduce autonomia financiară a autorităților publice menționate în sesizare, or, stabilirea prin lege a unei proceduri de elaborare și aprobare a bugetelor autorităților independente/autonome nu semnifică lipsirea de autonomie financiară sau micșorarea bugetului. Reglementând procedura de adoptare a bugetului autorității publice independente/autonome, Legea nr. 181/2014, în articolul 511, prevede că (i) autoritatea bugetară independentă/autonomă elaborează proiectul de buget în conformitate cu prevederile articolului 51 alin. (5) din legea respectivă; (ii) proiectul bugetului autorității bugetare independente/autonome se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanțelor, de către această autoritate și se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare, și (iii) autoritatea bugetară independentă/autonomă prezintă Parlamentului, după caz, obiecțiile la proiectul de buget aprobat de către Guvern pentru soluționarea divergențelor. Iar potrivit articolului 52 alin. (5) din legea respectivă, divergențele autorităților bugetare independente/autonome nesoluționate în cadrul consultărilor bugetare la Ministerul Finanțelor se soluționează în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Parlament.

14. Din prevederile Legii nr. 181/2014, la care face trimitere Legea nr. 172/2018, reiese că Guvernul, prin Ministerul Finanțelor, va da un aviz consultativ proiectelor de bugete elaborate de autoritățile independente/autonome, mai înainte ca acestea să fie incluse de executiv în proiectul bugetului de stat, care ulterior se va remite Parlamentului spre aprobare. Acest proces prevede o colaborare între autoritatea independentă/autonomă și celelalte autorități competente în elaborarea si aprobarea bugetului de stat. Vom menționa că, în procesul respectiv, avizul Guvernului, deși este obligatoriu, are doar caracter consultativ, iar puterea decizională aparține Parlamentului. Astfel, în cazul în care divergențele referitoare la proiectul autorității independente și avizul consultativ nu sunt soluționate în procesul consultărilor cu Ministerul Finanțelor, acestea se soluționează de către Parlament în cadrul examinării proiectului legii bugetare, autoritatea independentă/autonomă având posibilitatea de a-și prezenta argumentele.

15. E necesar de menționat că, potrivit cadrului legal național (i. e. articolul 131 din Constituție, Legea nr. 181/2014, Legea nr. 797 din 02.04.1996), procedura legislativă de adoptare/modificare a legilor bugetare (inclusiv a legii bugetului de stat) este diferită de procedura legislativă de adoptare/modificare a unei legi cu impact bugetar. Deși ambele proceduri legislative comportă un caracter special, între ele există totuși distincții, dintre care, fără o analiză detaliată, le vom menționa pe cele referitoare la i) cercul de subiecte cu drept de a înainta astfel de inițiative și ii) modul de exercitare a acestei competențe.

16. Astfel, reiterăm că, potrivit articolului 131 alineatul (2) din Constituție, în cadrul procedurii legislative de adoptare/modificare a legii bugetului de stat unica autoritate competentă să elaboreze proiectul bugetului de stat este Guvernul. În procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat Guvernul, prin Ministerul Finanțelor, colaborează cu toate autoritățile bugetare, inclusiv cu cele independente/autonome vizate în sesizare. Prin urmare, unica autoritate care prezintă proiectul bugetului de stat în Parlament este Guvernul.

17. În schimb, inițiativa de adoptare/modificare a unei legi cu impact bugetar aparține subiecților enumerați în mod exhaustiv în articolul 73 al Constituției (deputații în Parlament, Președintele Republicii Moldova, Guvernul, Adunarea Populară a unității teritoriale autonome Găgăuzia), care își exercită acest drept în condițiile legii. De altfel, propunerile și proiectele de acte legislative cu impact bugetar se depun în Parlament, iar legislativul le remite Guvernului spre avizare, așa cum prevede articolul 131 alineatul (4) din Constituție.

18. Mai mult, alineatul (4) din articolul 131 al Legii Supreme stabilește dependența decizională a Parlamentului față de Guvern nu numai la adoptare, dar și în cadrul procesului de modificare sau amendare a legilor din acest domeniu. Condiția cuprinsă în norma constituțională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce Guvernul le acceptă, are drept scop menținerea echilibrului bugetar. Condiția imperativă privind controlul apriori al autorității executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul și obligația Guvernului de a asigura realizarea politicii interne și externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituție) (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 29 din 7 iunie 2001, § 2).

19.  În acest sens vom reproduce considerentele Curții Constituționale expuse în Hotărârea nr. 2 din 28 ianuarie 2014, în care s-a apreciat că norma art.131 alin. (4) din Constituție este unica normă constituțională ce impune o dependență decizională directă a Parlamentului față de Guvern. O astfel de reglementare a fost edictată de legislator în vederea corelării eforturilor autorității ce adoptă bugetul național, ca plan al finanțelor publice anuale, cu eforturile autorității ce execută acest buget. De asemenea, scopul normei constituționale este de a preveni intervențiile legislative imprevizibile, ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative. Or, planurile bugetare au o programare de lungă durată, ce necesită corelări cu posibilitățile și capacitățile financiare publice de minimum un an, iar estimările se efectuează de autoritățile executive (a se vedea, mutatis mutandis, § 74). Prevederile Legii Supreme consacră obligativitatea existenței acceptului prealabil al Guvernului în privința amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiție imperativă de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public național, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituție, în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituțional este incident procedurii bugetare (§ 48).

20. Reieșind din cele elucidate, Curtea a menționat că, în conformitate cu exigențele constituționale, orice inițiativă sau propunere legislativă cu impact bugetar urmează a fi prezentată numai după identificarea sursei de finanțare și cu acceptul prealabil al Guvernului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014 § 63).

21. Autorul pretinde că textele legale contestate ar fi constituționale dacă ar conține prevederi prin care, inter alia, (i) autoritățile independente/autonome, specificate în sesizare, ar putea stabili în proiectul propriului buget mijloacele financiare pe care le consideră necesare pentru buna lor funcționare, după care ar remite proiectul direct Parlamentului, iar (ii) Parlamentul, după solicitarea avizului executivului, ar include bugetul autorității respective în bugetul de stat și l-ar aproba.

22. Pentru a combate poziția autorului, vom aprecia din punct de vedere juridic acțiunea prin care autoritățile bugetare menționate în sesizare ar putea înainta direct Parlamentului proiectul de buget pentru aprobare. Această acțiune nu poate fi considerată o inițiativă legislativă, deoarece, după cum am stabilit supra în punctele 15-17, în cadrul procedurii legislative speciale doar un singur subiect este abilitat cu elaborarea și înaintarea în Parlament a proiectului bugetului de stat, și anume Guvernul. Chiar dacă am fi în prezența unei proceduri legislative obișnuite, autoritatea independentă/autonomă nu ar putea înainta direct Parlamentului niciun proiect de lege, pentru că Legea Supremă, prin articolul 73, nu i-a atribuit acest drept. Dacă acțiunea respectivă nu are titlul de inițiativă legislativă, atunci aceasta poate fi apreciată ca o petiție, care trebuie examinată potrivit Codului administrativ.

23. Autorul dorește ca proiectele de buget ale autorităților independente/autonome înaintate direct Parlamentului să fie introduse de acesta în bugetul de stat și supuse votului după solicitarea prealabilă a avizului de la Guvern. Aceasta ar însemna că autoritățile bugetare ar „dialoga" doar cu Parlamentul în procesul de elaborare a proiectului de buget, iar sarcina de a asigura acordul executivului ar fi transmisă de la autoritățile bugetare către legislativ. Prin aceasta, de fapt, se urmărește excluderea Guvernului din procesul de elaborare a bugetului de stat în partea ce ține de bugetele unor autorități independente/autonome.

24. Guvernul este responsabil de executarea bugetului de stat. Răspunderea politică în acest caz decurge din competența sa de a elabora bugetul de stat. Dacă, eventual, Guvernul ar fi exclus din procesul de elaborare a bugetului de stat, responsabilitatea sa pentru executarea bugetului de stat ar trebui să revină celor care își arogă acest rol al puterii executive. Excluderea, fie și parțială, a Guvernului din procedura de elaborare a bugetului de stat echivalează cu comiterea unei imixtiuni în activitatea acestuia.

25. Dacă, potrivit Constituției, Parlamentul nu poate adopta și nici modifica legea bugetului de stat fără acordul Guvernului, atunci nici autoritățile independente/autonome nu pot pretinde la excluderea Guvernului (care dă aviz consultativ) din procesul de elaborare a proiectelor propriilor bugete.

26. Principiul separației și colaborării puterilor presupune un dialog constructiv pe orizontală, și nicidecum evitarea oricărui contact între autorități. Legea fundamentală a învestit Curtea Supremă de Justiție cu înfăptuirea justiției, în mod similar a învestit Parlamentul cu funcția legislativă, iar Guvernul cu cea executivă, inclusiv cu competența de elaborare/avizare a bugetului de stat. În cazul în care fiecare dintre aceste autorități își va exercita atribuțiile în limitele legale, fără abuzuri, colaborarea între aceste instituții nu va fi calificată ca imixtiune.

Pentru considerentele enunțate, considerăm că, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (2) și 62 lit. a) din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională trebuia să recunoască constituționale articolul 37 alin. (1) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, articolul 27 alin. (1) din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și articolul 22 alin. (1) din Legea nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească.

 

Liuba Șova,

judecător al Curții Constituționale

 

31 octombrie 2019

 

 


HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII

articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 din Legea cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi 

(autonomia financiară a autorităților independente)

 (Sesizarea nr. 46a/2019

CHIŞINĂU
 31 octombrie 2019

 

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dlui Vladimir ȚURCAN, președinte,
dlui Eduard ABABEI,
dnei Domnica MANOLE,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Aliona Balaban, asistent judiciar, 

Având în vedere sesizarea depusă pe 4 martie 2019
și înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menționată în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunță următoarea hotărâre:

 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă pe 4 martie 2019 de către Curtea Supremă de Justiție, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicției constituționale, pentru controlul constituționalității articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 din Legea cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi a Republicii Moldova. 

2. Autorii sesizării au pretins că dispozițiile care fac obiectul controlului de constituționalitate încalcă prevederile articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) și 134 alin. (2) din Constituție.

3. Prin decizia Curții Constituționale din 12 septembrie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și Curții de Conturi.

5. În ședința publică a Curții, sesizarea a fost examinată cu participarea dlui judecător Oleg Sternioală, reprezentant al Curții Supreme de Justiție. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Laurențiu Hadârcă, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției, dna Dina Roșca, șef al Secției coordonare și generalizare a politicilor bugetare din cadrul Direcției politici bugetare și sinteză bugetară și, de către dl Octavian Vieru, șef-adjunct al Direcției contencios și controlul legalității a Ministerului Finanțelor.

ÎN FAPT

6. Pe 6 iunie 2018, Guvernul a înregistrat la Secretariatul Parlamentului Republicii Moldova proiectul Legii nr. 185 pentru modificarea și completarea unor acte legislative. Amendamentele urmăreau modificarea și completarea a 83 de acte legislative. În nota de fundamentare a proiectului de lege, Guvernul a menționat că modificările legislative urmăresc ajustarea cadrului legal la normele Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014. În special, proiectul de lege viza normele de procedură privind elaborarea, aprobarea și gestiunea finanțelor publice în cadrul autorităților publice. 

7. Proiectul legii de modificare și completare a avut în vedere, inter alia, articolele 37 („Finanțarea activității Curții Constituționale”) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, 27 („Finanțarea activității Curții Supreme de Justiție”) din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 („Bugetul Curții de Conturi”) din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Modificările propuse la aceste legi aveau scopul de a schimba modalitatea de finanțare a autorităților menționate.

8. Autoritățile abilitate să prezinte avize și opinii la proiectul de lege au semnalat mai multe deficiențe. În expertiza sa, Centrul Național Anticorupție a semnalat existența unui risc de periclitare a activității autorităților publice care dispun de autonomie bugetară. De asemenea, în opinia Centrului Național Anticorupție s-a menționat că adoptarea modificărilor propuse ar fi de natură să blocheze activitatea acestor entități. Ministerul Justiției a atenționat asupra caracterului defectuos al practicii finanțării autorităților independente în limita alocațiilor bugetare aprobate de Parlament prin Legea bugetară anuală.

9. Pe 27 iulie 2018, Parlamentul a aprobat Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative. Dispozițiile sale au intrat în vigoare pe 28 august 2018, dată la care acestea au fost publicate în Monitorul Oficial.

10. Pe 31 iulie 2019, domnii deputați Dumitru Alaiba, Veronica Roșca și Radu Marian au înregistrat la Secretariatul Parlamentului proiectul Legii nr. 135 pentru modificarea și completarea Legii privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Amendamentele propuse urmăreau modificarea articolului 4 („Bugetul Curții de Conturi”) din Legea cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi și recunoașterea unor competențe mai largi pentru Curtea de Conturi în materie de administrare a propriului buget, în esență se propunea revenirea la unele reglementări abrogate anterior. În cadrul ședințelor legislativului din data de 20 și 23 septembrie a.c., proiectul Legii nr. 135 pentru modificarea și completarea Legii privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a fost votat în ambele lecturi, legea fiind promulgată de către Președintele Republicii Moldova și publicată în Monitorul Oficial nr. 310-313 din 18 octombrie 2019. Ea va intra în vigoare la 1 ianuarie 2020.

 

LEGISLAŢIA NAȚIONALĂ PERTINENTĂ 

11. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.”

Articolul 6

Separația și colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă și judecătorească sunt separate și colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor constituției.”

Articolul 115

Instanțele judecătorești

„(1) Justiția se înfăptuiește prin Curtea Supremă de Justiție, prin curțile de apel și prin judecătorii.

[…]”

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanțelor judecătorești sunt independenți, imparțiali și inamovibili, potrivit legii.

[…]”

Articolul 121

Resursele financiare ale instanțelor judecătorești,

indemnizația și alte drepturi

„(1) Resursele financiare ale instanțelor judecătorești sunt aprobate de Parlament și sunt incluse în bugetul de stat.

[…]”

Articolul 130

Sistemul financiar-creditar

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea se controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege.

[…]”

Articolul 131

Bugetul public național

„[…]

 (2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.

[…]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[…]

 (6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare.

[…]”

Articolul 133

Curtea de Conturi

„(1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice.

(2) Curtea de Conturi este alcătuită din 7 membri.

(3) Președintele Curții de Conturi este numit de Parlament, la propunerea Președintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curții sunt numiți de Parlament, la propunerea Președintelui acesteia.

(4) Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra administrării și întrebuințării resurselor financiare publice.

(5) Alte atribuții, precum și modul de organizare și funcționare a Curții de Conturi, se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 134

Statutul [Curții Constituționale]

„(1) Curtea Constituțională este unica autoritate de jurisdicție constituțională în Republica Moldova.

(2) Curtea Constituțională este independentă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituției.

(3) Curtea Constituțională garantează supremația constituției, asigură realizarea principiului separării puterii de stat în putere legislativă, putere executivă și putere judecătorească și garantează responsabilitatea statului față de cetățean și a cetățeanului față de stat.”

Articolul 137

Independența [Curții Constituționale]

„Judecătorii Curții Constituționale sunt inamovibili pe durata mandatului, independenți și se supun numai Constituției.”

12. Prevederile relevante ale Legii nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională sunt următoarele:

Articolul 37

 Finanțarea activității Curții Constituționale

„(1) Curtea Constituțională este finanțată de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curții Constituționale se elaborează, se aprobă și se administrează în conformitate cu principiile, regulile și procedurile prevăzute de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181/2014”

[Art.37 în redacția Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 37

Finanțarea activității [Curții Constituționale]

„(1) Curtea Constituțională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat.

(2) Bugetul Curții Constituționale se aprobă de Parlament, la propunerea Plenului Curții Constituționale, și se include în bugetul de stat.”

[Art.37 în redacția anterioară datei de 24 august 2018]

13. Prevederile relevante ale Legii nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție sunt următoarele:

Articolul 27

Finanțarea activității Curții Supreme de Justiție

„(1) Curtea Supremă de Justiție se finanțează de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curții Supreme de Justiție este parte integrantă a bugetului instanțelor judecătorești și se elaborează și se administrează în conformitate cu principiile, regulile și procedurile prevăzute de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181/2014.”

[Art.27 în redacția Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 27

Finanțarea activității Curții Supreme de Justiție

„(1) Bugetul Curții Supreme de Justiție este parte componentă a bugetului sistemului judecătoresc și se formează din contul mijloacelor bugetului de stat.

(3) Reducerea cheltuielilor legate de activitatea Curții Supreme de Justiție sau folosirea mijloacelor pentru asigurarea activității ei, pentru alte necesități se admite numai prin hotărâre a Parlamentului.

(5) Președintele și vicepreședinții Curții Supreme de Justiție sunt asigurați cu mijloace de transport de serviciu.”

[Art.27 în redacția anterioară datei de 24.08.2018]

14. Prevederile relevante ale Legii nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească sunt următoarele:

Articolul 22

Cheltuielile pentru înfăptuirea justiției

„(1) Cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei se efectuează de la bugetul de stat în limita alocaţiilor bugetare aprobate Consiliului Superior al Magistraturii prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetele instanţelor judecătoreşti se elaborează şi se administrează în conformitate cu principiile, regulile şi procedurile prevăzute de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.”

[Art.22 în redacția Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 22

Cheltuielile pentru înfăptuirea justiției

„(1) Mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti sînt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sînt incluse la bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micşorate fără acordul Consiliului Superior al Magistraturii şi se alocă în mod regulat.

(2) Cheltuielile de judecată sînt reglementate de lege şi se includ la capitolul cheltuieli în bugetele instanţelor judecătoreşti respective, la un articol aparte .

(3) Instanţele judecătoreşti şi Institutul Naţional al Justiţiei au obligaţia să prevadă în bugetele proprii mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente programelor de formare continuă a șefilor secretariatelor instanțelor judecătorești și a asistenților judiciari.”

[Art.22 în redacția anterioară datei de 24 august 2018]

15. Prevederile relevante ale Legii nr. 260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi sunt următoarele:

Articolul 4

Bugetul Curții de Conturi

„(1) Curtea de Conturi se finanțează de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală.

(2) Bugetul Curții de Conturi se elaborează, se aprobă și se administrează conform principiilor, regulilor și procedurilor prevăzute de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181/2014.”

[Art.4 în redacția Legii nr.172 din 27 iulie 2018, în vigoare din 24 august 2018]

Articolul 4

Bugetul Curții de Conturi

„(1) Curtea de Conturi:

a) are buget propriu, care se administrează în mod independent în conformitate cu prevederile legale;

b) prezintă Ministerului Finanțelor, în procesul consultărilor organizate pentru cadrul bugetar pe termen mediu, proiectul bugetului propriu pentru anul următor și pentru doi ani ulteriori, cu abordarea oricărei propuneri vizând bugetul său;

c) prezintă, până la 10 mai, proiectul bugetului propriu pentru anul următor Parlamentului spre examinare și aprobare.

(2) Parlamentul aprobă bugetul Curții de Conturi pentru anul următor până la 1 iulie. Bugetul aprobat al Curții de Conturi se include în bugetul de stat ca un compartiment separat.”

[Art.4 în redacția anterioară datei de 24 august 2018]

Articolul 4

Bugetul Curții de Conturi

„(1) Activitatea Curții de Conturi este finanțată de la bugetul de stat.

(2) Curtea de Conturi are buget propriu, care se administrează independent în conformitate cu prevederile legale.

(3) Bugetul Curții de Conturi se elaborează și se aprobă conform principiilor, regulilor și procedurilor prevăzute de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181/2014 pentru autoritățile bugetare independente/autonome.

(4) Curtea de Conturi este în drept a se adresa Parlamentului dacă resursele oferite sunt insuficiente pentru îndeplinirea mandatului.”

[Art.4 în redacția Legii nr.135 din 20 septembrie 2019, în vigoare din 1 ianuarie 2020]

16. Prevederile relevante ale Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014 sunt următoarele:

Articolul 51

Propunerile/proiectele de buget

„(1) Autoritățile publice centrale elaborează și prezintă Ministerului Finanțelor, în termenul stabilit de acesta, propuneri pentru elaborarea proiectului bugetului de stat.

[…]

 (5) Propunerile/proiectele de buget se elaborează și se prezintă în conformitate cu metodologia de planificare a bugetului, având la bază:

a) cadrul macroeconomic, politica bugetar-fiscală, politicile sectoriale, precum și limitele de cheltuieli/transferuri interbugetare, cuprinse în cadrul bugetar pe termen mediu;

b) performanta realizată/asumată în cadrul programelor autorităților publice pe domeniile de competentă;

c) particularitățile specifice cuprinse în circulara privind elaborarea bugetelor anuale.

[…]”.

Articolul 511

 Bugetul autorității bugetare independente/autonome

„(1) Autoritatea bugetară independentă/autonomă elaborează proiectul de buget în conformitate cu prevederile art.51 alin.(5) din prezenta lege.

(2) Proiectul bugetului autorității bugetare independente/autonome se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanțelor, de către această autoritate şi se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

(3) Autoritatea bugetară independentă/autonomă prezintă Parlamentului, după caz, obiecțiile la proiectul de buget aprobat de către Guvern pentru soluționarea divergențelor.”

Articolul 52

Examinarea și consultarea propunerilor/proiectelor de bugete

„(1) Propunerile de buget ale autorităților publice centrale și ale autorităților bugetare independente/autonome, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectul fondurilor asigurării obligatorii de asistenta medicală şi sintezele consolidate ale proiectelor bugetelor locale de nivelul întâi și al doilea se examinează de către Ministerul Finanțelor.

(2) Rezultatele examinării propunerilor/proiectelor de buget se supun consultării cu autoritățile publice corespunzătoare, în conformitate cu procedura stabilită de Ministerul Finanțelor.

(3) Dacă propunerile de buget nu respectă cerințele specificate la art.51 alin.(5), Ministerul Finanțelor respinge propunerile de buget și solicită ajustarea lor în termenul stabilit de acesta.

(4) Dacă autoritățile publice centrale nu aliniază propunerea de buget la cerințele necesare în termenul stabilit, Ministerul Finanțelor este în drept să ajusteze unilateral propunerea de buget cu includerea ulterioară în proiectul legii bugetare anuale.

(5) Divergențele autorităților publice centrale, nesoluționate în cadrul consultărilor bugetare la Ministerul Finanțelor se soluționează în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Guvern, iar în cazul autorităților bugetare independente/autonome – în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale la Parlament.

(6) Procesul de examinare și consultare a propunerilor la proiectele bugetelor locale se reglementează prin Legea privind finanțele publice locale.”

17. Prevederile relevante ale Cartei europene privind statutul judecătorilor, adoptată la 10 iulie 1998, sunt următoarele:

Articolul 6

 Remunerarea, protecția socială

„6.1. Exercitarea cu titlu profesional a funcțiilor judiciare presupune o protecție financiară a judecătorilor, al cărei nivel este stabilit astfel încât să îi protejeze de presiunile care au drept scop influențarea sensului deciziilor acestora și, mai general, a comportamentului lor jurisdicțional, afectând astfel independența și imparțialitatea acestora.

 6.2. Remunerarea poate varia în funcție de vechimea în muncă, de natura funcțiilor cu care a fost învestit judecătorul care își exercită activitatea cu titlu profesional sau de importanța responsabilităților care i‑au fost atribuite, apreciate în condiții transparente.

[…]”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

 

18. Prin Decizia sa din 12 septembrie 2019, Curtea a reținut că obiectul sesizării îl constituie articolele VIII pct. 2, XII și LXXXII din Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, prin care s-au operat modificări la articolele 37 din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

19. Curtea a observat că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispozițiile de modificare și de completare ale unei legi se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Prin urmare, Curtea a reținut că actele de modificare și completare ale unei legi trebuie raportate la actul de bază. Așadar, urmărind asigurarea clarității și accesibilității actelor sale, Curtea a menționat că va raporta obiectul sesizării la actele de bază, în acest caz la articolele 37 din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 4 din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 cu privire la organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Curtea a reținut că verificarea constituționalității acestor tipuri de acte normative ține de competența sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

20. De asemenea, în conformitate cu articolele 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Supremă de Justiție posedă prerogativa sesizării Curții Constituționale.

21. Având în vedere opinia autorului sesizării, care a afirmat incidența în prezenta cauză a dispozițiilor articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) din Constituție, Curtea a examinat aplicabilitatea acestor prevederi constituționale.

22. Curtea a observat că textele legale contestate conțin prevederi similare și stabilesc finanțarea Curții Constituționale, a Curții Supreme de Justiție și a Curții de Conturi de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. De asemenea, se stabilește că bugetele autorităților menționate supra se elaborează, se aprobă și se administrează în conformitate cu principiile, cu regulile și cu procedurile prevăzute în Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014.

23. Compararea textelor legale contestate cu cele care au fost abrogate evidențiază o abordare diferită a modului de formare și de administrare a bugetului autorităților vizate în sensul în care noile reglementări restrâng independența autorităților privind formarea și administrarea bugetelor proprii. Această restrângere este de natură să afecteze și independența funcțională.

24. Curtea și-a început analiza aplicabilității dispozițiilor constituționale invocate, subliniind că, în materie de independență a judecătorilor, remunerația lunară, precum și orice alte beneficii materiale sau sociale ale acestuia fac incidente dispozițiile articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) din Constituție. Curtea a evidențiat jurisprudența sa recentă, în care a analizat constituționalitatea omisiunii reglementării pentru judecători a sporurilor salariale (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 24 din 2 octombrie 2018). În această cauză, Curtea a subliniat necesitatea acordării unui grad înalt de protecție pentru judecători, inclusiv din perspectiva securității lor financiare (a se vedea § 42 din hotărârea citată supra).

25. Așadar, având în vedere faptul că sesizarea examinată se referă la schimbarea modului de finanțare a Curții Supreme de Justiție, dar și a tuturor instanțelor de judecată, Curtea a stabilit incidența dispozițiilor constituționale referitoare la independența justiției. Curtea a precizat că securitatea financiară a judecătorilor face incidente dispozițiile constituționale ale articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1), 121 alin. (1) și (2) din Constituție.

26. Totodată, Curtea a observat că, prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, a fost modificat și articolul 22 din Legea nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, prin care, în mod similar celor menționate în sesizare, a fost schimbat modul de finanțare a tuturor instanțelor judecătorești. Curtea a considerat că obiect al controlului de constituționalitate trebuie să fie și aceste prevederi, deoarece se referă la toate instanțele judecătorești, respectiv la toți judecătorii din țară. Curtea a subliniat că, fiind suverană a propriei proceduri și a regulilor pe care trebuie să le respecte (a se vedea, e.g., pentru aplicarea acestei tehnici judiciare, cauza Tomov și alții v. Rusia, 9 aprilie 2019, § 89), este competentă să extindă controlul de constituționalitate asupra altor dispoziții care au legătură cu normele contestate. Curtea a făcut referire, în acest sens, la jurisprudența sa anterioară (a se vedea HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019 § 23; HCC nr. 7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr. 15 din 22 mai 2018, § 24; și HCC nr. 20 din 4 iulie 2018, § 47; HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 23; DCC nr. 24 din 25 februarie 2019, § 16).

27. De asemenea, dat fiind faptul că sesizarea examinată vizează și controlul constituționalității restrângerii independenței financiare a Curții Constituționale, Curtea a reținut și incidența dispozițiilor articolelor 134 și 137 din Constituție, care se referă la independența Curții Constituționale și a judecătorilor ei. Așa cum a mai stabilit Curtea, în virtutea statutului său special și a independenței sale constituționale fată de orice altă autoritate, ea își soluționează problemele financiare, tehnico-materiale, informaționale, de personal şi alte probleme ale asigurării condițiilor necesare pentru activitatea sa (HCC nr. 19 din 29 aprilie 1999).

28. Pentru consolidarea raționamentelor sale, Curtea a avut în vedere și jurisprudența Curții Europene referitoare la independența judecătorilor. Curtea a făcut trimitere, în mod special, la considerentele din hotărârea Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia [MC] din 6 noiembrie 2018, în care s-a menționat că garanția unei instanțe independente, în sensul articolului 6 § 1 din Convenție, impune ca judecătorii să beneficieze de independență nu doar din punct de vedere legal, ci și în exercitarea funcțiilor lor. Această noțiune acordă puterii judecătorești o dimensiune internă, precum și o dimensiune externă, potrivit căreia judecătorii trebuie să-și poată exercita activitatea fără existența influențelor părților în proces sau ale altor puteri în stat.

29. Într-o altă cauză în care a analizat conformitatea cu dispozițiile Convenției a întârzierii plății remunerațiilor magistraților, Curtea Europeană a stabilit că acest fapt este incompatibil cu garanțiile independenței judecătorilor, care pretind ca aceștia să-și poată exercita funcțiile judiciare în mod independent și imparțial, la adăpost de orice presiuni exterioare care urmăresc influențarea deciziilor și a comportamentului acestora. Curtea Europeană a subliniat, în același timp, caracterul deosebit de sensibil al problemei independenței magistraților (a se vedea, în acest sens, Zubko și alții v. Ucraina, 26 aprilie 2006, §§ 67 și 68).

30. De asemenea, Curtea a avut în vedere și dictum-ul judecătorului Brian Dickson, fost președinte al Curții Supreme de Justiție a Canadei, într-un caz care a vizat controlul constituționalității diminuării garanțiilor financiare oferite judecătorilor. Acesta a precizat că protecția independenței judecătorilor este esențială pentru soluționarea corectă și echitabilă a litigiilor și pentru că ea reprezintă suflul vieții constituționalismului în societățile democratice (a se vedea, în acest sens, Beanregand v. Canada [1986] 2 S.C.R. 56, 70).

31. Având în vedere aceste considerente, Curtea a conchis că o justiție independentă nu poate fi imaginată în lipsa unor garanții financiare. Prin urmare, de vreme ce noua redacție a articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 22 din Legea privind organizarea judecătorească și 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție privesc restrângerea independenței financiare a acestora, fiind în măsură să conducă la diminuarea independenței lor, Curtea a considerat că acestea pot face obiectul controlului de constituționalitate. Cu privire la necesitatea existenței unui nivel ridicat de protecție a independenței Curții Constituționale, a Curții Supreme de Justiție și a celorlalte instanțe judecătorești, Curtea a subliniat că dispozițiile privind drepturile și libertățile fundamentale ale omului devin o abstracțiune în absența unei justiții independente care să asigure respectarea lor.

32. În continuare, Curtea a trebuit să analizeze și capătul de cerere privind restrângerea independenței financiare a Curții de Conturi. Curtea a considerat că examinarea acestei cerințe reclamă o analiză preliminară a argumentelor autorului sesizării avansate în favoarea neconstituționalității articolului 4 din Legea privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Curtea a observat că, în privința acestui capăt de cerere, autorul sesizării s-a limitat la simpla invocare a încălcării independenței Curții de Conturi, fără a indica însă articolul din Constituție, pretins a fi încălcat. În aceste condiții, Curtea a considerat că, de vreme ce critica autorului sesizării vizează problema independenței Curții de Conturi, instituție menționată de articolul 133 din Constituție, acest din urmă articol este incident în prezenta cauză. 

33. Așadar, având în vedere această concluzie, Curtea a trebuit să analizeze dacă, așa cum a susținut autorul sesizării, Curtea de Conturi se bucură de protecție sub aspectul independenței ei, din perspectiva articolului 133 din Constituție. Curtea a început acest demers prin evocarea jurisprudenței sale în care s-a discutat statutul constituțional al Curții de Conturi. Hotărârea Curții Constituționale nr. 27 din 20 septembrie 2013, în care s-a analizat constituționalitatea Hotărârii Parlamentului de destituire a unui membru al Curții de Conturi, a stabilit că funcția de membru al Curții de Conturi este o funcție publică, care implică exercițiul unui interes public deosebit. În aceeași hotărâre, Curtea a conchis că stabilirea prin Constituție a procedurii de numire a membrilor Curții de Conturi reprezintă o garanție a exercitării în condiții de independență și imparțialitate a atribuțiilor ce le revin acestora în conformitate cu dispozițiile legale.

34. De asemenea, Curtea a reținut că, pe durata mandatului de membru al Curții de Conturi, titularul se bucură de independență și de inamovibilitate. Necesitatea stabilității mandatului de membru al Curții de Conturi este dictată de obligațiile funcționale ale titularului funcției. Curtea a relevat că, potrivit cadrului legal, Curtea de Conturi este unica autoritate publică a statului care asigură controlul formării, administrării și întrebuințării resurselor financiare publice și al administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituție publică de audit. Așadar, Curtea a conchis că Curtea de Conturi dispune de o independență organizațională, funcțională, operațională și financiară. De asemenea, Curtea a stabilit că, în exercitarea atribuțiilor sale, Curtea de Conturi este independentă și nu poate fi direcționată sau controlată de nicio persoană fizică sau juridică, ea fiind separată de eventualele competiții politice (a se vedea §§ 48-53 din hotărârea citată supra).

35. Curtea a observat că această jurisprudență scoate în evidență diferite aspecte ale independenței Curții de Conturi (i.e. numirea, inamovibilitatea, remunerarea, revocarea membrilor Curții de Conturi ș.a.), precum și măsurile care trebuie luate pentru a se asigura independența efectivă și protecția împotriva oricărei forme de ingerință politică în deciziile acesteia. Curtea a considerat că această jurisprudență confirmă existența unui principiu constituțional referitor la independența Curții de Conturi.

36. Totuși, înainte de a trece la analiza pe fond a acestui capăt de sesizare, Curtea a trebuit să verifice care sunt consecințele adoptării Legii nr. 135 pentru modificarea și completarea Legii privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, prin care se modifică articolul 4 din Legea privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

37. Curtea a menționat că în jurisprudența sa în materie de control al constituționalității prevederilor abrogate s-au conturat două orientări jurisprudențiale. Astfel, în funcție de calitatea subiectului sesizării, Curtea a realizat o distincție certă între controlul prevederilor abrogate, realizat la sesizarea subiectelor abilitate, și controlul realizat pe calea excepției de neconstituționalitate. În cel dintâi caz, Curtea a stabilit că trebuie să se verifice doar dacă abrogarea prevederii contestate a condus la soluționarea problemei de drept care face obiectul controlului de constituționalitate. Este cazul Deciziei nr. 119 din 30 octombrie 2018. În cel de-al doilea caz, Curtea a precizat că singura condiție pe care o verifică instanța constituțională este cea privind aplicabilitatea normei contestate în litigiul din fața instanței a quo (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 25 din 11 noiembrie 2018, §§ 34-36).

38. Prin urmare, Curtea a verificat dacă adoptarea Legii nr. 135 pentru modificarea și completarea Legii privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a condus la soluționarea problemei de constituționalitate din acest caz. Curtea a observat că prevederile Legii nr. 135, care intră în vigoare începând cu 1 ianuarie 2020, au preluat parțial reglementările anterioare și recunosc Curții de Conturi un anumit grad de autonomie financiară. Așadar, constatând faptul că intervenția legislatorului a condus la soluționarea problemei de constituționalitate pe acest capăt al sesizării, Curtea reține că există temei pentru sistarea procesului, motiv pentru care își va sista controlul cu privire la acest capăt de cerere.

39. Având în vedere faptul că independența Curții Constituționale și a instanțelor de judecată se bucură, în virtutea dispozițiilor constituționale ale articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) și 134 alin. (2), de un grad similar de protecție, Curtea a precizat că va examina conformitatea articolelor 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 22 din Legea privind organizarea judecătorească cu dispozițiile constituționale menționate supra.

 

B. FONDUL CAUZEI

 

Pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) și 134 alin. (2) din Constituție

 

A. Argumentele autorului sesizării

 

40. În motivarea sesizării, autorul susține că amendamentele operate prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative au condus la restrângerea independenței financiare pentru Curtea Supremă de Justiție și Curtea Constituțională. Ca urmare a modificărilor legislative, finanțarea acestor instituții se face în prezent în baza Legii privind bugetul anual și în limita alocațiilor aprobate de Parlament. Autorul sesizării susține că această modalitate de finanțare ar fi de natură să pericliteze independența și buna-funcționare a acestor autorități.

41. Autorul sesizării subliniază importanța independenței Curții Constituționale în exercițiul atribuțiilor ce-i revin, subordonându-se doar Constituției.

42. În consecință, articolele 37 din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 27 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție, în convingerea semnatarului sesizării, încalcă dispozițiile articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) și 134 alin. (2) din Constituție.

 

B. Argumentele autorităților

 

43. În ședința publică a Curții, reprezentantul Guvernului a susținut că articolul 121 din Constituție prevede că resursele financiare ale instanțelor judecătorești sunt aprobate de Parlament și sunt incluse în bugetul de stat. Astfel, Constituția nu stabilește în mod expres organul competent responsabil de elaborarea și prezentarea în Parlament a bugetului instanțelor judecătorești. De asemenea, Constituția nu conține prevederi referitoare la bugetul Curții Constituționale și Curții de Conturi. În consecință, nu poate fi justificată aprobarea repetată de către Parlament a bugetului instanțelor judecătorești, Curții de Conturi și Curții Constituționale.

 44. Cu referire la argumentele autorului sesizării potrivit cărora Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională și Curtea de Conturi trebuie să-și adopte în mod autonom propriul buget, Guvernul consideră că sunt lipsite de suport juridic.

45. Totodată, reprezentantul Guvernului a reținut că Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale oferă garanții autorităților bugetare independente în sensul participării la elaborarea proiectului bugetului, precum și la soluționarea eventualelor divergențe în procesul definitivării proiectului bugetului.

46. În opinia prezentată Curții, Parlamentul a menționat că proiectul Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 de modificare și completare a unor acte legislative a fost elaborat în vederea executării prevederilor articolului 85 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Prin proiectul Legii de modificare s-a urmărit armonizarea legislației la regulile Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Mai mult, modificările operate au vizat toate autoritățile bugetare care se bucură de autonomie financiară.

47. Parlamentul a reținut că elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea și controlul bugetelor și fondurilor componente ale bugetului public național sunt guvernate de regulile Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, norme care trebuie respectate de toate autoritățile publice, inclusiv de cele independente. Articolul 3 din această Lege definește autoritatea bugetară independentă drept autoritate publică care, în conformitate cu actele sale de constituire, se finanțează de la bugetul de stat și nu se subordonează Guvernului. Procedura de adoptare a bugetului autorității publice independente este reglementată la articolul 511 din Legea privind finanțele publice și responsabilitățile bugetar-fiscale. Alineatul (2) din acest articol stabilește că proiectul bugetului autorității publice independente se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanțelor, de către această autoritate și se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

48. Parlamentul a precizat că bugetele autorităților publice despre care se vorbește în sesizare sunt parte a sistemului finanțelor publice al statului. Faptul finanțării de la bugetul de stat, implică obligația de a respecta principiile și regulile stabilite de legislația finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. Autoritățile publice în discuție nu pot eluda procedura de formare, administrare și control al resurselor financiare ale statului, stabilindu-și de sine stătător bugetul și modul de executare a acestuia. Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nu prevede derogări și excepții de la aceste exigențe nici în privința autorităților bugetare independente, nici în privința altor autorități.

49. În opinia prezentată Curții, Președintele Republicii Moldova a menționat că finanțarea, în baza mecanismului actual, a autorităților respective reprezintă o încălcare a Constituției. Aceste instituții, deși independente și autonome, sunt dependente de voința executivului în privința formării și executării propriului buget. Președintele Republicii Moldova a reținut că dispozițiile contestate oferă Guvernului, prin intermediul Ministerului Finanțelor, posibilitatea de a decide ce sumă urmează a fi alocată acestor autorități. De asemenea, Președintele Republicii Moldova a susținut că o condiție primordială pentru edificarea și funcționarea statului de drept este asigurarea respectării principiului separației puterilor în stat, în conformitate cu dispozițiile articolului 6 din Constituție.

50. Președintele Republicii Moldova a reținut că pentru asigurarea respectării autorității puterii judecătorești este necesar să fie prevăzute garanții corespunzătoare, inclusiv garanții financiare. Asigurarea respectării autorității puterii judecătorești nu poate fi realizată în lipsa unei independențe financiare. Acest lucru reprezintă o precondiție pentru instaurarea preeminenței dreptului.

51. Cu privire la autonomia financiară a Curții Constituționale, Președintele Republicii Moldova a menționat că, în virtutea statutului constituțional și a misiunii sale de garant al Constituției, Curții Constituționale trebuie să i se asigure o independență corespunzătoare și condiții adecvate de activitate. Acest fapt implică posibilitatea sa de a-și stabili în mod independent volumul cheltuielilor în funcție de obiective, în procesul elaborării Legii bugetului. La finalul opiniei sale, Președintele Republicii Moldova a solicitat, în baza articolului 6 alin. (3) din Codul jurisdicției constituționale, extinderea controlului constituționalității și în privința prevederilor articolelor 511 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, care reglementează modul de formare a bugetului autorităților publice independente.  

C. Aprecierea Curții 

 52. În analiza prezentei cauze, Curtea pornește de la dezideratul preeminenței dreptului și al consolidării mecanismelor democratice de asigurare a echilibrului puterilor statului. Principiul separației puterilor presupune o organizare și funcționare a instituțiilor statului de drept într-un sistem de guvernare democratic care, pe de o parte, asigură exercitarea prerogativelor de către fiecare putere fără a putea uzurpa atribuțiile celorlalte puteri, iar pe de altă parte, capacitatea de a stopa abuzul altor puteri asigurând echilibrul instituțional (a se vedea HCC nr. 7, 16 aprilie 2015, § 40).

53. Funcționarea societății democratice devine posibilă doar prin crearea unui sistem instituționalizat de control apt să „cenzureze” activitatea autorităților publice la orice nivel, astfel încât puterea deținută să nu devină o prerogativă la discreția celor ce o exercită (a se vedea HCC nr. 18 din 11 decembrie 2012, § 43].

 54. Curtea consideră că prerogativa constituțională a fiecărei autorități publice indicate în Constituție constă în a-și exercita atribuțiile astfel încât să asigure funcționalitatea eficientă și neîntreruptă a întregului mecanism statal. Pentru atingerea acestui deziderat trebuie să existe instrumentele și condițiile necesare, excluzându-se orice tentativă de limitare sau de blocare a activității acestor autorități. Iată de ce Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție, celelalte instanțe judecătorești, ca autorități publice care, în virtutea funcțiilor constituționale, exercită controlul de constituționalitate și de legalitate asupra activității autorităților executive și legislative, trebuie să aibă la dispoziție resursele financiare necesare exercitării acestor funcții. În caz contrar, funcționalitatea mecanismului statal ar putea fi afectată.

55. Curtea constată că textele legale contestate prevăd în mod similar că Curtea Constituțională, Curtea Supremă de Justiție și instanțele de judecată se finanțează de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală. De asemenea, bugetele acestor autorități se elaborează, se aprobă și se administrează în conformitate cu principiile, regulile și procedurile prevăzute în Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar fiscale.

56. Analizând textele legale contestate în raport cu reglementările anterioare, Curtea evidențiază o restrângere a independenței Curții Constituționale, Curții Supreme de Justiție și instanțelor judecătorești în materia formării și administrării propriului buget.

57. Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale împreună cu Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar stabilesc reglementări rigide în materie de finanțare bugetară. În acest sens, Curtea observă că procedura de elaborare și adoptare a bugetului anual este de natură să atragă autoritățile publice independente în „negocieri” cu autoritățile executive pentru obținerea finanțării necesare activității. Curtea Constituțională și instanțele de judecată sunt autorități cu funcții de control de constituționalitate și de legalitate asupra activității autorității executive și celei legislative, fapt care este de natură să „deranjeze” autoritățile supuse controlului, și acestea, în calitate de autorități care elaborează anual proiectul bugetului de stat (Guvernul) sau aprobă bugetul de stat (Parlamentul), ar putea în mod nejustificat limita finanțarea autorităților vizate.

58. Totodată, Curtea relevă că reglementările din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014 prevăd că autoritatea bugetară independentă, în această categorie înscriindu-se Curtea Constituțională și Consiliul Superior al Magistraturii cu bugetul instanțelor judecătorești, trebuie să elaboreze proiectul de buget anual în conformitate cu metodologia de planificare a bugetului elaborată de către Ministerul Finanțelor (articolele 51¹ alin. (1) și 51 alin. (5) din Lege). Propunerile de buget ale autorităților bugetare independente sunt avizate, cu caracter de consultație, de către Ministerul Finanțelor (articolele 511 alin. (2) și 52 alin. (1) din Lege). Astfel, potrivit articolului 511 alin. (2) din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, proiectul bugetului autorității bugetare independente se aprobă, prin avizul consultativ de către Ministerul Finanțelor și se înaintează Guvernului, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat care va fi prezentat Parlamentului spre adoptare.

59. Dacă Guvernul, fără să soluționeze divergențele cu autoritatea publică independentă, prezintă legislativului proiectul bugetului de stat spre adoptare, autoritatea respectivă va fi îndreptățită să prezente Parlamentului obiecțiile pentru soluționarea divergențelor (articolul 51¹ alin. (3) din Lege) în cadrul examinării proiectului legii bugetare anuale (articolul 52 alin. (5) din Lege). Așadar, prevederile articolului 511 alin. (2) din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale au scopul de a preveni eventuala ingerință a Ministerului Finanțelor în procesul de formare a bugetului de către autoritățile publice independente, iar nerespectarea acestei prevederi ar încălca principiul separării puterilor în stat și ar face independența iluzorie.

60. Curtea reține că, potrivit articolului 131 alin. (2) din Constituție, elaborarea proiectului bugetului de stat ține de competența exclusivă a Guvernului. În procesul de elaborare a bugetului de stat, sarcina principală a Guvernului constă în comasarea și coordonarea bugetelor autorităților publice finanțate de la bugetul de stat, astfel încât să echilibreze cheltuielile statului cu veniturile lui. Mecanismul realizării acestei sarcini este stabilit în Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, autoritățile publice bugetare, inclusiv cele independente, fiind ținute să-și prezinte proiectul de buget spre coordonare și includere în bugetul de stat.

61. Totodată, textul legal contestat care stabilește că autoritatea constituțională (instanțele judecătorești, Curtea Supremă de Justiție și Curtea Constituțională) este finanțată de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală, creează incertitudine și imprevizibilitate în comparație cu reglementările anterioare, carențe de natură să afecteze independența acestor autorități.

62. Independența autorităților statuate de Constituție nu presupune o interdicție absolută în privința intervențiilor organului executiv și celui legislativ în materia asigurării financiare a acestor organe. Guvernul este îndreptățit să reducă resursele financiare destinate acestor autorități, însă o astfel de măsură trebuie să fie proporțională și să aibă o fundamentare obiectivă. Guvernul nu este îndreptățit să intervină în bugetele autorităților respective, astfel încât modificările să le pericliteze capacitatea de a-și exercita eficient funcțiile reglementate de Constituție și actele normative. Chiar în condiții de criză economică, statul este obligat să asigure independența funcțională și financiară a activității acestor autorități constituționale. 

 I. Cu privire la pretinsa încălcare a independenței instanțelor judecătorești 

63. Cu titlu preliminar, Curtea menționează că își va fundamenta analiza din prezenta cauză pe diferite instrumente juridice ale Consiliului Europei, în care este abordată problema independenței judecătorilor. Astfel, articolul 6 din Carta europeană privind statutul judecătorilor prevede că nivelul protecției financiare a judecătorilor ar trebui stabilit astfel încât să nu îi expună unui risc de presiuni susceptibile să le afecteze independența. Acest nivel poate varia de la un judecător la altul, în funcție de factori obiectivi, cum ar fi sarcinile profesionale suportate. De asemenea, în recomandările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei se menționează, pe de o parte, că protecția financiară a judecătorilor trebuie să fie pe măsura rolului și a responsabilităților acestora și trebuie să aibă un nivel suficient pentru a‑i pune la adăpost de orice presiuni exterioare care urmăresc influențarea deciziilor lor. Pe de altă parte, trebuie introduse dispoziții legale precise care să împiedice reducerea acestei protecții (a se vedea, în acest sens, Recomandarea nr. R(94)12 privind independența, eficiența și rolul judecătorilor).

64. Curtea Europeană a stabilit în jurisprudența sa referitoare la articolul 6 § 1 din Convenție că tribunalele trebuie să se bucure de independență, în special, în relația lor cu executivul, cu legislativul și cu părțile procesului. Pentru a stabili dacă un tribunal se bucură de independență, Curtea Europeană are în vedere factori ca modalitatea de desemnare și durata mandatului membrilor săi, existența protecției împotriva presiunilor externe și aspectul stabilirii independenței aparente a entității (a se vedea, spre exemplu, Campbell şi Fell v. Regatul Unit, 28 iunie 1984, § 78; și Brudnicka și alții v. Polonia, 3 martie 2005, § 38).

65. Având în vedere aceste elemente, Curtea consideră că principiul independenței justiției, așa cum decurge acesta din textele articolelor 1 alin. (3), 6, 116 alin. (1) și 121 alin. (1) din Constituție, le impune autorităților statului obligația de a garanta independența financiară a judecătorilor pentru a‑i proteja împotriva riscului eventualelor intervenții sau presiuni exterioare și pentru a nu le afecta imparțialitatea la adoptarea hotărârilor.

66. Totodată, Curtea a menționat că garanția independenței financiare a judecătorilor, pe lângă respectarea unui coraport rezonabil între cuantumul prestațiilor bănești și responsabilitatea funcțiilor publice asumate, impune faptul ca acestea să corespundă cu realitățile economice și sociale. De asemenea, ea presupune și o anumită stabilitate, astfel încât cuantumul lor să nu varieze în timp într‑un mod care ar putea pune în pericol independența judecătorilor. Totuși, nici în jurisprudența Curții Constituționale, nici în cea a Curții Europene principiul independenței financiare a judecătorilor nu a fost interpretat ca interzicând moderarea sumelor bănești achitate judecătorilor, spre exemplu, în cazul unor situații de criză economică de mare amploare recunoscută la nivel oficial (a se vedea HCC nr. 25 din 6 noiembrie 2014, § 109). Astfel, o asemenea operațiune ar fi permisă, cu condiția ca ea să respecte o relație de proporționalitate rezonabilă între interesul general al colectivității și interesul specific al judecătorilor, cărora le revine sarcina de a asigura respectarea drepturilor părților la proces. Această relație presupune eliminarea riscurilor de vulnerabilitate a judecătorilor.

67. Curtea observă că eliminarea textului „mijloacele financiare necesare bunei funcționări a instanțelor de judecată sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, și sunt incluse în bugetul de stat” din articolul 22 alin. (1) din Legea privind organizarea judecătorească nr. 514 din 6 iunie 1995 și introducerea textului „cheltuielile pentru înfăptuirea justiției se efectuează de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate Consiliului Superior al Magistraturii prin legea bugetară anuală” dezavantajează autoritatea judecătorească și pot restrânge capacitatea acesteia de a obține mijloacele necesare bunei sale funcționări.

68. În acest caz, Curtea constată că restrângerea autonomiei financiare pentru instanțele judecătorești nu a fost motivată în mod obiectiv și rezonabil de către legislator. Deși legislatorul a invocat ca motiv necesitatea uniformizării regulilor raportării financiare în sfera publică, Curtea menționează că acest motiv nu poate fi reținut în vederea diminuării standardelor de protecție financiară garantat judecătorilor. În primul rând, o vastă jurisprudență a Curții Europene pledează în favoarea stabilirii unor standarde ridicate de protecție a judiciarului împotriva imixtiunilor executivului și legislativului (a se vedea, spre exemplu, Miroshnik v. Ucraina, 27 noiembrie 2008, §§ 61-64, jurisprudență reafirmată ulterior în cauza Mikhno v. Ucraina, 1 septembrie 2016, §§ 160-162). În al doilea rând, Curtea observă că, în afară de motivele relevate, legislatorul nu a precizat în nota de fundamentare ce alte motive justifică amendamentele la Legea privind organizarea judecătorească și Legea privind Curtea Supremă de Justiție, precum și nu a precizat care sunt riscurile neadoptării acestor amendamente pentru sistemul finanțelor publice.

69. În consecință, Curtea consideră că articolele 22 alin. (1) din Legea privind organizarea judecătorească și 27 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție, în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, nu respectă exigențele constituționale din perspectiva principiului independenței justiției și urmează a fi declarate neconstituționale. 

II. Cu privire la pretinsa încălcare a independenței Curții Constituționale 

70. Dată fiind concluzia referitoare la încălcarea independenței instanțelor judecătorești, Curtea menționează că în analiza sa referitoare la respectarea exigențelor constituționale privind independența Curții Constituționale se va baza inclusiv pe raționamentele prezentate mai sus (a se vedea, în acest sens, §§ 64-69). Curtea precizează că această tehnică are la bază argumentul a maiore ad minus, argument înrudit cu argumentul a fortiori, fiind aplicabil în situațiile în care există o analogie suficientă. Curtea menționează că în favoarea aplicabilității acestui raționament operează faptul că atât instanțele judecătorești, cât și Curtea Constituțională sunt garanți ai preeminenței dreptului, ai drepturilor și libertăților fundamentale ale omului și, în consecință, celor două tipuri de autorități trebuie să li se garanteze un grad mai înalt de protecție, inclusiv din perspectiva independenței lor. În jurisprudența sa Curtea a constatat că caracterul jurisdicțional al Curții Constituționale face aplicabile principiile independenței judecătorești, în pofida faptului că autoritatea de jurisdicție constituțională nu face parte din sistemul judiciar (HCC nr. 6 din 16 mai 2013, § 50). Mai mult, recunoașterea unui rol fundamental pentru Curtea Constituțională în materie de protecție a principiilor și valorilor în discuție consolidează concluzia incidenței acestei tehnici de argumentare.

71. Curtea Constituțională reprezintă un pilon al democrației și al preeminenței dreptului, contribuie la buna-funcționare a autorităților publice în cadrul raporturilor constituționale de separație, echilibru, colaborare și control al puterilor statului. Fiind o autoritate publică politico-jurisdicțională, ea se situează în afara sferei puterii legislative, executive sau judecătorești și are sarcina fundamentală de a asigura respectarea Constituției de toate puterile statului (a se vedea HCC nr .6 din 16 mai 2013, § 63-64).

72. Pentru a asigura supremația Constituției și separația puterilor este imperios pentru Curtea Constituțională să-și exercite funcția în mod independent față de orice altă autoritate publică. Una din garanțiile independenței instituționale a Curții, implicit a judecătorilor ei, este asigurarea independenței funcționale și financiare a activității de jurisdicție constituțională. Cu referire la această dimensiune, Curtea a stabilit că, „în virtutea statutului său special, a independenței sale constituționale fată de orice altă autoritate, Curtea Constituțională își soluționează problemele financiare, tehnico-materiale, informaționale, de personal și alte probleme ale asigurării condițiilor necesare pentru activitatea sa” și că „stabilește în mod independent volumul cheltuielilor pentru asigurarea funcționării sale în procesul elaborării bugetului pentru anul bugetar corespunzător” (HCC nr. 19 din 29 aprilie 1999).

73. Curtea observă că textul „Curtea Constituțională este finanțată de la bugetul de stat în limita alocațiilor bugetare aprobate prin legea bugetară anuală” din articolul 37 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională schimbă modul de aprobare a bugetului, iar limita alocațiilor este de natură să defavorizeze autoritatea publică independentă și poate afecta independența sa funcțională. Curtea consideră că redacția anterioară a acestui alineat, care prevedea că „Curtea Constituțională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat”, prezintă un grad mai ridicat de protecție din perspectiva independenței financiare a acestei autorități.

74. Așadar, având în vedere cele menționate supra, Curtea constată că nu poate reține niciun argument în favoarea justificării ingerinței în valorile constituționale care garantează independența Curții Constituționale, de vreme ce aceleași argumente au fost analizate și au fost respinse ca nejustificate în analiza Curții privind respectarea independenței judecătorilor din instanțele judecătorești. Astfel, aplicând mutatis mutandis raționamentele de la paragrafele relevante supra, Curtea reține că independența Curții Constituționale a fost afectată. Prin urmare, articolul 37 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională este neconstituțional. El contravine dispozițiilor articolelor 1 alin. (3), 6, 134 alin. (2) și 137 din Constituție, care garantează protecția Curții Constituționale împotriva ingerințelor puterii legislative sau celei executive.  

III. Soluția Curții Constituționale

75. În acest context, urmărind să evite vidul, care poate fi creat prin soluția de neconstituționalitate a prevederilor contestate, Curtea consideră necesar să dispună revigorarea prevederilor articolului 37 alin. (1) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională și a articolului 22 alin. (1) teza I din Legea nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, în forma anterioară abrogării.

76. Curtea menționează că această soluție își găsește fundament în dispozițiile constituționale ale articolului 134 alin. (3) privind rolul Curții Constituționale de garant al supremației Constituției și în articolul 140 alin. (2) din Constituție, care stabilește că hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea a procedat de o manieră similară și în alte cazuri care au vizat controlul constituționalității unor dispoziții abrogative, stabilind că soluția neconstituționalității conduce la revigorarea prevederilor legale în redacția anterioară abrogării lor ( HCC nr. 7 din 4 martie 2016).

 Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 60, 61, 62 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

 

HOTĂRĂŞTE: 

1. Se admite parțial sesizarea Curții Supreme de Justiție pentru controlul constituționalității articolelor 37 din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, 27 din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție, 22 din Legea nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească și 4 din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a Republicii Moldova.

2. Se sistează procesul privind controlul constituționalității articolului 4 din Legea nr. 260 din 7 decembrie 2017 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a Republicii Moldova.3. Se declară neconstituționale articolele 37 alin. (1) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, 27 alin. (1) din Legea nr. 789 din 26 martie 1996 cu privire la Curtea Supremă de Justiție și 22 alin. (1) din Legea nr.514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească.

4. Se revigorează prevederile articolului 37 alin. (1) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională în redacția: „Curtea Constituțională are un buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat”.

5. Se revigorează teza I din articol 22 alin. (1) din Legea nr. 514 din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească în redacția: „Mijloacele financiare necesare bunei funcționări a instanțelor judecătorești sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, și sunt incluse la bugetul de stat”.

6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

 

Președinte

Vladimir                                             ȚURCAN

 

Chișinău, 31 octombrie 2019
HCC nr. 27
Dosarul nr. 46a/2019

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 5227805  //   Vizitatori ieri: 3888  //   azi: 3109  //   Online: 43
Acces rapid