Hotărârea nr. 15 din 22.05.2018

Hotărârea nr. 15 din 22 mai 2018 privind excepția de neconstituționalitate a articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne


Subiectul sesizării: Judecătoria Chișinău, sediul Centru
Tipul hotărârii: excepție de neconstituționalitate
Prevedere: excepţie de neconstituţionalitate admisă parțial și declararea neconstituționalității


Hotărârea Curții Constituționale:
1. ro-h15201836g2018roua1ad9.pdf
2. ro-h15201836g2018-rus81347.pdf


Sesizare:


HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne
(Sesizarea nr. 36g/2018)

CHIŞINĂU
22 mai 2018

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dlui Mihai POALELUNGI, președinte,
dlui Aurel BĂIEŞU,
dlui Igor DOLEA,
dlui Victor POPA,
dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,
cu participarea dnei Dina Musteața, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 27 martie 2018
și înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunță următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a sintagmei „în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive" din articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ridicată de către dl avocat Dumitru Marco, în dosarul nr. 3-1018/17, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Centru.

2. Excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională pe 27 martie 2018, de către dna judecător Victoria Sanduța de la Judecătoria Chișinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

3. Autorul excepției de neconstituționalitate pretinde că dispozițiile articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne contravin articolelor 4 alin. (2), 7, 8 alin. (1), 15, 16, 20, 21, 26 alin. (1) și (2), 43 și 54 din Constituție.

4. Prin decizia Curții Constituționale din 12 aprilie 2018, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării excepției de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului și Ministerului Afacerilor Interne.

6. În ședința plenară publică a Curții, excepţia de neconstituţionalitate a fost susținută de către dl avocat Dumitru Marco. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Sergiu Țurcanu, șef al Direcției juridice a Inspectoratului General al Poliției.

A. Circumstanțele litigiului principal

7. Pe 1 septembrie 1995, între dl Ruslan Muzâcant și Ministerul Afacerilor Interne au fost stabilite raporturi juridice de muncă, prin înmatricularea celui dintâi în calitate de student, la Academia „Ștefan cel Mare". Începând cu 5 mai 2000, dl Ruslan Muzâcant a deținut mai multe funcții în cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

8. Pe 6 martie 2013, printr-un ordin al Inspectoratului General al Poliției, dl Ruslan Muzâcant a fost numit, prin transfer, în funcția de ofițer superior al Secției urmărire penală a Inspectoratului al Poliției Ocnița al Inspectoratului General al Poliției.

9. Pe 13 iunie 2017, printr-un ordin al Inspectoratului General al Poliției au fost încetate raporturile de serviciu dintre dl Ruslan Muzâcant și Inspectoratul General al Poliției. Ca motiv pentru încetarea raporturilor de serviciu au servit dispozițiile articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pe 6 noiembrie 2012, Curtea Supremă de Justiție a pronunțat o decizie prin care a menținut sentința Judecătoriei Centru, potrivit căreia dl Ruslan Muzâcant a fost condamnat la 1 an și 3 luni de închisoare, cu suspendarea executării pedepsei pe un termen de 1 an.

10. Pe 12 iulie 2017, dl Ruslan Muzâcant s-a adresat cu o cerere de chemare în judecată privind anularea actului administrativ și restabilirea sa în funcție.

11. În cadrul ședinței de judecată din 13 martie 2018, dl avocat Dumitru Marco, reprezentantul legal al dlui Ruslan Muzâcant, a ridicat excepția de neconstituționalitate a prevederilor articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

12. Prin încheierea instanței de judecată din 14 martie 2018, s-a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și s-a dispus suspendarea procesului și trimiterea sesizării la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

B. Legislația pertinentă

13. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 4
Drepturile și libertățile omului

„[...]

2) Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte și legile ei interne, prioritate au reglementările internaționale"

Articolul 7
Constituția, Lege Supremă

„Constituția Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege și nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituției nu are putere juridică."

Articolul 8
Respectarea dreptului internațional și a tratatelor internaționale

„(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizației Națiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-și bazeze relațiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internațional."

Articolul 15
Universalitatea

„Cetățenii Republicii Moldova beneficiază de drepturile și de libertățile consacrate prin Constituție și prin alte legi și au obligațiile prevăzute de acestea."

Articolul 16
Egalitatea

„(1) Respectarea și ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toți cetățenii Republicii Moldova sânt egali în fata legii și a autorităților publice, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau de origine socială."

Articolul 20
Accesul liber la justiție

„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiție."

Articolul 21
Prezumția nevinovăției

„Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăția sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanțiile necesare apărării sale."

Articolul 22
Neretroactivitatea legii

„Nimeni nu va fi condamnat pentru acțiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 26
Dreptul la apărare

„(1) Dreptul la apărare este garantat.

[...]

(3) În tot cursul procesului părțile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu."

Articolul 43
Dreptul la muncă și la protecția muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă și la protecția împotriva șomajului.

[...]."

Articolul 54
Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului.

(2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sânt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a tarii, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

[...]."

14. Prevederile relevante ale Protocolului nr. 7 la Convenția Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale sunt următoarele:

Articolul 4
Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori

„1. Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicțiile aceluiași stat pentru săvârșirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr-o hotărâre definitivă conform legii și procedurii penale ale acestui stat.

[...]."

15. Prevederile relevante ale Legii nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele:

Articolul 38
Încetarea raportului de serviciu

„(1) Raportul de serviciu al funcționarului public cu statut special poate să înceteze în următoarele situații:

[...]

m) în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special;

[...]".

16. Prevederile relevante ale Codului penal, adoptat prin Legea nr. 985 din 18 aprilie 2002, sunt următoarele:

Articolul 65
Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcții sau de a exercita o anumită activitate

„(1) Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcții sau de a exercita o anumită activitate constă în interzicerea de a ocupa o funcție sau de a exercita o activitate de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul la săvârșirea infracțiunii.

[...]

(3) Privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate poate fi aplicată ca pedeapsă complementară şi în cazurile când nu este prevăzută în calitate de pedeapsă pentru infracţiunile din Partea specială a prezentului cod, dacă, ţinând cont de caracterul infracţiunii săvârşite de cel vinovat în timpul îndeplinirii obligaţiilor de serviciu sau în timpul exercitării unei anumite activităţi, instanţa de judecată va considera imposibilă păstrarea de către acesta a dreptului de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate.

[...]"

17. Prevederile relevante ale Codului de procedură penală al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 122 din 14 martie 2003, sunt următoarele:

Articolul 389
Sentinţa de condamnare

„[...]

(4) Sentinţa de condamnare se adoptă:

[...]

3) fără stabilirea pedepsei, cu liberarea de răspundere penală în cazurile prevăzute în art.57 şi 58 din Codul penal, cu liberarea de pedeapsă în cazul prevăzut în art.93 din Codul penal sau al expirării termenului de prescripţie.

[...]"

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

18. Prin decizia din 12 aprilie 2018, Curtea a verificat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei excepții de neconstituționalitate, stabilite în jurisprudența sa constantă.

19. Curtea a reținut că obiectul excepției din acest caz, i.e. articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, face parte din categoria actelor prevăzute la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, iar verificarea constituționalității acestuia ține de competența Curții Constituționale.

20. De asemenea, excepția a fost ridicată de către una din părțile la proces, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

21. Curtea a reținut că sesizarea are în vedere dispoziții care stabilesc condițiile de încetare a raporturilor de serviciu pentru o anumită categorie de angajați. Cauza pendinte pe rolul judecătoriei Chișinău, sediul Centru, are în vedere încetarea raporturilor de serviciu dintre reclamant și Ministerul Afacerilor Interne. În acest context, Curtea a confirmat incidența prevederilor contestate la soluționarea cauzei. Curtea a observat că autoritatea care a încetat raporturile de serviciu cu reclamantul, i.e. Ministerul Afacerilor Interne, a aplicat legea contestată de o manieră care retroactivează. Această autoritate a aplicat legea în privința unei condamnări care a avut loc înainte de intrarea ei în vigoare. Mai mult, instanța de judecată a recunoscut aplicabilitatea prevederilor legislative contestate în cauza de pe rolul ei, trimițând sesizarea la Curtea Constituțională.

22. Curtea a observat că prevederile contestate nu au făcut anterior obiectul controlului constituționalității.

23. Autorul excepției a susținut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 4 alin. (2), 7, 8 alin. (1), 15, 16, 20, 21, 26 alin. (1) și (2), 43 și 54 din Constituție.

24. Pentru că este suverană cu privire la competența sa, Curtea nu este constrânsă, la examinarea constituționalității unui text de lege, să analizeze dispozițiile criticate doar prin prisma normelor invocate de către autorul excepției, ci este liberă să le analizeze și în raport cu prevederile constituționale pe care le consideră relevante pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate.

25. În acest context, Curtea a notat că prevederea contestată reprezintă una din condițiile necesare pentru încetarea raporturilor de serviciu cu funcționarul public cu statut special „în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special".

26. Curtea a subliniat că prescripția este o cauză care înlătură atât răspunderea penală, cât și executarea pedepsei. Trecerea timpului face, în anumite condiții, fie ca legea penală să nu se mai aplice, fie ca sancțiunea aplicată să nu se mai execute. Concomitent cu expirarea termenului prescripției tragerii la răspundere penală se stinge și dreptul statului de a stabili răspunderea penală și de a aplica pedeapsa prevăzută de lege pentru infracțiunea comisă, stingându-se totodată și obligația infractorului de a mai suporta consecințele săvârșirii infracțiunii.

27. Textul de lege contestat are în vedere prescripția tragerii la răspundere penală.

28. Curtea a notat că acest mijloc de încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarului public special comportă un caracter penal, deși are loc în sfera dreptului administrativ. Curtea a ajuns la această concluzie făcând analogia cu circumstanța potrivit căreia, conform articolului 65 din Codul penal, privarea de dreptul de a deține anumite funcții poate fi aplicată ca pedeapsă principală sau ca pedeapsă complementară.

29. Curtea a constatat că prevederile contestate din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne au un caracter penal.

30. Atât Ministerul Afacerilor Interne, cât și judecătorul acestui caz au pornit de la prezumția retroactivității acestei legi, dat fiind faptul că o consideră aplicabilă în cazul unei persoane condamnate definitiv înainte de intrarea ei în vigoare. Din acest motiv, Curtea consideră incident în această cauză principiul neretroactivității legii penale garantat de articolul 22 din Constituție.

31. Pentru că în această interpretare pedeapsa încetării raporturilor de serviciu poate surveni după intervenirea termenului de prescripție, după executarea sentinței de condamnare, după stingerea antecedentelor penale sau după reabilitarea judecătorească, Curtea a mai considerat că este incident principiul ne bis in idem, prevăzut de articolul 4 paragraful 1 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Curtea a dedus acest principiu, în HCC nr. 13 din 11 iunie 2013, § 62, din articolele 4 și 21 din Constituție: „Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori pentru aceeaşi faptă a devenit un principiu fundamental şi incontestabil al oricărui sistem de drept şi este garantat de normele actelor internaţionale, la care a aderat şi Republica Moldova".

32. Curtea va cerceta dacă normele legale contestate, cărora li se conferă un caracter retroactiv, respectă principiul neretroactivității legii penale și principiul ne bis in idem, aplicând în acest sens testul legăturii suficiente, din punct de vedere substanțial și temporal, dintre procedurile care impun pedepse pentru comiterea aceleiași fapte penale. Curtea va putea verifica, dacă va fi necesar, caracterul justificat al limitării dreptului la muncă și la protecția muncii, garantat de articolul 43 din Constituție. Orice salariat din Republica Moldova are dreptul la măsuri de protecție în domeniul muncii.

33. Așadar, Curtea consideră că excepția de neconstituționalitate nu poate fi respinsă ca inadmisibilă și că nu există niciun alt motiv de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicției constituționale.

B. FONDUL CAUZEI

Posibila încălcare a articolului 21 și 22 din Constituție

A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

34. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul consideră că prevederile articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne l-au plasat într-o poziție dezavantajoasă față de angajator, care a încetat raporturile de serviciu cu acesta.

35. Autorul sesizării susține că prevederile contestate au un caracter imperativ și împiedică reintegrarea socială completă a persoanei. Ele nu îl repun pe fostul condamnat, în plan moral și social, în situația pe care o avea înainte de condamnare. Autorul consideră că norma de drept contravine în mod evident spiritului și prevederilor Constituției Republicii Moldova, precum și angajamentelor asumate de Republica Moldova prin ratificarea pactelor și tratatelor internaționale în domeniul drepturilor omului.

B. Argumentele autorităților

36. În opinia sa, Parlamentul a menționat că autorul sesizării nu a demonstrat cum este afectată Constituția prin norma contestată, limitându-se la o simplă invocare a unor articole din Legea fundamentală.

37. Totodată, Parlamentul consideră că textul „în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive" din articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nu este și nu poate fi contrar normelor constituționale. El reprezintă o condiție juridică stabilită de către legislativ pentru persoanele care doresc să fie angajate în organele de drept ale Republicii Moldova.

38. Potrivit opiniei scrise a Președintelui Republicii Moldova, dreptul la muncă este protejat și de Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și de articolul 6 alin. (1) din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, însă acesta nu este absolut și nelimitat. Prin urmare, legislatorul poate stabili anumite cerințe pentru angajarea în funcții publice. Dreptul la muncă, alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă vizează posibilitatea oricărei persoane de a-și exercita profesia în anumite condiții stabilite de legislator. Totodată, dreptul la muncă și la libera alegere a muncii presupune, pe de o parte, ca persoanelor să le fie asigurat accesul egal la piața muncii, iar pe de altă parte, ca statul să nu instituie alte condiții restrictive în afara de cele referitoare la abilitățile și calificările necesare, fără de care persoana nu și-ar putea îndeplini sarcinile care revin funcției respective.

39. Președintele Republicii Moldova mai consideră că activitatea funcționarului public cu statut special se desfășoară exclusiv în baza legii și pentru executarea acesteia, în interesul persoanei și al comunității, potrivit principiilor profesionalismului, integrității profesionale, imparțialității, obiectivității etc. Acesta trebuie să întrunească cumulativ anumite cerințe, între care și lipsa antecedentelor penale.

40. De asemenea, Președintele Republicii Moldova menționează că, în conformitate cu articolul 38 alin. (3) din Legea menționată, încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarului public cu statut special în cazul prevăzut la alin. (1) lit. m) are loc în circumstanțe care nu depind de voința părților. Raporturile de serviciu încetează de drept, prin puterea și prin efectul legii, atunci când a intervenit o cauză stabilită expres de normele legale ce face imposibilă, pentru viitor, existența raporturilor respective. Prevederile contestate sunt aplicabile doar în situațiile în care persoana a fost condamnată pentru o faptă penală în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu, nu înainte de angajarea în funcția publică respectivă.

41. Potrivit opiniei Guvernului, stabilirea unor criterii pentru exercitarea anumitor activități nu poate fi considerată a priori o încălcare a dreptului constituțional la muncă sau o discriminare în raport cu exercitarea altor activități. O asemenea limitare poate avea un caracter necesar atunci când este determinată de specificul unei profesii, care datorită exigențelor sporite față de calitățile fizice și psihice ale persoanei serveşte ca măsură de optimizare a utilizării forței de muncă în anumite sectoare de activitate. Impunerea condițiilor speciale nu încalcă nici principiul general de liber acces într-o funcție, nici dreptul la muncă.

42. De asemenea, Guvernul consideră că restricțiile în ocuparea unei funcții ca restrângere a exercitării dreptului la muncă sunt justificate și se circumscriu condițiilor articolului 54 alin. (2) din Constituție.

43. În opinia scrisă a Ministerului Afacerilor Interne se menționează că natura profesională distinctă a funcției publice cu statut special este conferită de tipul și de condițiile caracteristice îndeplinirii sarcinilor de serviciu prevăzute de normele legale, și anume îndeplinirea atribuțiilor exclusiv în folosul cetățeanului și al comunității, fapt care impune asumarea unei conduite speciale, a unor interdicții și restricții individuale, restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale și instituirea de incompatibilități.

44. Persoana care deține o funcție cu statut special trebuie să se bucure de reputație și să dea dovadă de un comportament ireproșabil acceptat de societate. Condamnarea reclamantului în cadrul unui proces penal pune la îndoială acest element și își lasă amprenta negativă asupra imaginii acestuia, chiar dacă antecedentele penale sunt stinse.

45. Totodată, Ministerul Afacerilor Interne consideră că dreptul la muncă, care reprezintă un drept social-economic complex, nu este un drept absolut. El poate fi limitat conform articolului 54 alin. (2) din Constituție.

C. Aprecierea Curții

46. Așa cum a sugerat Curtea la etapa admisibilității, caracterul penal al sancțiunii instituite de textul criticat din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 are o importanță primordială pentru soluționarea sesizării, prin prisma interpretării sale de către autoritățile relevante.

47. În această cauză, dispozițiilor conținute în articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea menționată li se conferă un caracter retroactiv. Acest fapt ridică probleme din perspectiva principiului neretroactivității legii penale.

48. Potrivit articolului 22 din Constituție, este interzisă condamnarea pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos, sau aplicarea unei pedepse mai aspre decât cea aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos. În prezenta cauză este incidentă cea de-a doua teză a articolului 22, pentru că prin legea contestată este aplicată, în cazul categoriei de funcționari cu statut special care au fost condamnați anterior intrării în vigoare a legii, o pedeapsă suplimentară. În realitate, prima pedeapsă este înăsprită.

49. În măsura în care retroactivează, adică în măsura în care este aplicabil în cazul funcționarilor cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care au fost condamnați definitiv înainte de intrarea lui în vigoare, articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 contravine articolului 22 din Constituție. Din acest punct de vedere, nu ar fi încălcate doar prevederile articolului 22 din Constituție, ci și principiul ne bis in idem.

50. În conformitate cu paragraful întâi al articolului 4 din Protocolul nr. 7 la Convenție, nimeni nu poate fi pedepsit penal de către jurisdicţiile aceluiaşi stat pentru săvârşirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr-o hotărâre definitivă conform legii şi procedurii penale ale acestui stat.

51. Elementul idem al principiului ne bis in idem trebuie înțeles, prin prisma problemelor ridicate de această sesizare, i.e. al aplicării legii în cazul condamnărilor pronunțate înainte de intrarea ei în vigoare, ca interzicând aplicarea unei a doua pedepse, în măsura în care infracțiunea își are sursa în fapte identice sau în aceleași fapte, din punct de vedere substanțial. Așadar, acest principiu conținut de articolul 21 din Constituție și de articolul 4 al Protocolului nr. 7 la Convenție devine relevant atunci când este aplicată o nouă pedeapsă, în cazurile în care condamnarea a dobândit forță de res judicata.

52. Având în vedere circumstanțele prezentei cauze, Curtea notează că, din perspectiva cetățenilor afectați, nu contează dacă noua pedeapsă operează de drept, pentru că este instituită de către legislator prin Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016, cu referire la anumite fapte și la anumiți făptuitori, sau dacă este pusă în executare ca urmare a pronunțării unei sentințe judecătorești. Efectele negative pentru acești cetățeni sunt aceleași. Ei se bucură de drepturi practice și efective, nu de drepturi teoretice și iluzorii.

53. Din formularea textului legal criticat decurge ideea că încetarea raportului de serviciu al funcționarului public cu statut special poate avea loc în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive, ca o a doua pedeapsă, similară ca scop pedepsei interdicției ocupării unei anumite funcții din Codul penal. Această pedeapsă devine aplicabilă chiar dacă a intervenit termenul de prescripție, stingerea antecedentelor penale sau reabilitarea judecătorească. Ea are în vedere aceleași fapte în privința cărora există o hotărâre care se bucură de autoritatea de lucru judecat. Prin urmare, Curtea constată existența a două seturi de proceduri prin care se repetă aplicarea unei pedepse: procedurile penale, încheiate cu pronunțarea unei sentințe de condamnare definitive, și procedurile administrative instituite de Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016, care impun încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarului public cu statut special.

54. Într-o hotărâre recentă de Mare Cameră, A și B. v. Norvegia, 15 noiembrie 2016, § 130, Curtea Europeană a reținut că este evident că, în privința problemelor supuse reprimării atât în baza dreptului penal, cât și a celui administrativ, cea mai sigură modalitate de a se asigura conformitatea cu articolul 4 din Protocolul nr. 7 este instituirea unei proceduri simple care să permită ca liniile paralele ale reglementărilor juridice ale activității în discuție să fie reunite, astfel încât diferitele nevoi ale societății în privința răspunsului dat infracțiunii să fie abordate în cadrul unui singur proces. Articolul 4 din Protocolul nr. 7 nu exclude desfășurarea completă a două proceduri, dacă sunt respectate anumite condiții. În acest sens, pentru a se accepta că nu există dublarea unei pedepse (bis), autoritățile statale trebuie să demonstreze în mod convingător că procedurile duble în discuție au „o legătură suficientă, din punct de vedere substanțial și temporal". Cu alte cuvinte, trebuie să se demonstreze că acestea au fost combinate de o manieră integrată, astfel încât să formeze un întreg coerent. Acest fapt nu presupune doar că scopurile urmărite și mijloacele utilizate pentru a le realiza ar trebui să fie, în esență, complementare și legate din punct de vedere temporal, ci și că posibilele consecințe ale organizării tratamentului juridic al conduitei în discuție de o asemenea manieră ar trebui să fie proporționale și previzibile pentru persoanele afectate.

55. În aceeași hotărâre, Curtea Europeană a dat ca exemplu ceea ce ar trebui avut în vedere atunci când se evaluează legătura substanțială și temporală dintre procedurile penale și administrative duble. Cu privire la legătura substanțială, aceasta a reținut, la §§ 132-133, că analiza factorilor materiali care determină existența unei legături suficient de strânse include următoarele incursiuni:

- dacă procedurile diferite urmăresc scopuri complementare și abordează, astfel, diferitele aspecte ale faptei în discuție, nu doar în abstract, ci și în concret;

- dacă dublarea procedurilor vizate reprezintă o consecință previzibilă, atât în drept, cât și în practică, a aceleiași conduite imputate (idem);

- dacă seturile relevante de proceduri sunt desfășurate de o asemenea manieră încât să evite, în măsura posibilului, orice dublare în colectarea, ca și în evaluarea probelor, în special dacă interacțiunea adecvată dintre diferitele autorități competente care stabilesc faptele în primul set, are loc, de asemenea, în celălalt set;

- și, dincolo de toate, dacă sancțiunea impusă prin procedurile care au devenit definitive mai întâi este avută în vedere în cele care au devenit definitive ultimele, astfel încât să prevină situația în care persoanele vizate sunt supuse în final unei sarcini excesive, acest ultim risc având cele mai puține șanse să se manifeste acolo unde există un mecanism de compensare conceput să asigure faptul că cantitatea totală a penalităților impuse este proporțională.

56. Măsura în care procedura administrativă impusă de textul de lege contestat poartă amprenta unei pedepse obișnuite de drept penal reprezintă un factor important. Procedurile combinate pot întruni criteriile complementarității și ale competenței dacă sancțiunile impuse în procedurile care nu sunt clasificate, din punct de vedere formal, drept „penale" sunt unele speciale pentru conduita în discuție și diferă de nucleul dur al dreptului penal. Factorul suplimentar potrivit căruia aceste proceduri nu presupun un grad semnificativ de stigmatizare face mai puțin probabil ca combinarea procedurilor să constituie o sarcină disproporționată pentru persoana acuzată. Dimpotrivă, faptul că procedurile administrative manifestă elemente de stigmatizare care sunt similare cu cele ale procedurilor penale obișnuite sporește riscul ca scopurile sociale urmărite în vederea sancționării conduitei prin proceduri diferite să fie dublate (bis), nu să se completeze reciproc.

57. Cu privire la legătura temporală dintre cele două proceduri, Curtea Europeană a notat, în aceeași cauză, la § 134, că acolo unde legătura substanțială este suficient de puternică, cerința unei legături temporale rămâne valabilă și trebuie îndeplinită. Acest fapt nu presupune ca cele două seturi de proceduri să fie desfășurate în mod simultan de la început până la sfârșit. Autoritățile statale trebuie să opteze pentru desfășurarea procedurilor în mod progresiv, acolo unde acest procedeu este motivat de interesele eficienței și ale administrației adecvate a justiției, pentru realizarea diferitor scopuri sociale și fără a le provoca persoanelor prejudicii disproporționate. Totuși, legătura temporală trebuie să existe întotdeauna. Ea poate fi suficient de apropiată pentru a proteja persoana să nu fie supusă incertitudinii și întârzierilor și ca procedurile să nu fie tergiversate de-a lungul timpului, chiar acolo unde sistemul național oferă o schemă integrată care separă componentele administrative și penale. Cu cât mai slabă este legătura temporală, cu atât mai mare este sarcina autorităților de a explica și justifica orice asemenea întârziere, care poate fi atribuită desfășurării procedurilor.

58. Analizând legătura substanțială dintre procedura administrativă impusă de Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 și procedurile penale încheiate cu sentințe de condamnare definitive pronunțate înainte de intrarea în vigoare a Legii în cazul funcționarilor publici cu statut special care au comis fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special, Curtea observă că acestea pot să nu urmărească scopuri complementare. Condamnarea de către instanța penală a unui funcționar public cu statut special, în trecut, la pedeapsa interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcție publică, urmărește același scop pe care îl urmărește și articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016: buna-administrare a treburilor publice, de către persoane asupra cărora nu planează dubii privind integritatea acestora. Totuși, acestea pot să urmărească scopuri complementare atunci când instanța penală a condamnat în trecut un funcționar public cu statut special pentru o infracțiune care nu are legătură cu activitatea de serviciu și pentru care nu se aplică pedeapsa interdicției de a ocupa anumite funcții, dar care „discreditează calitatea de funcționar public cu statut special" (e.g. huliganismul).

59. Totodată, deși s-a constatat că procedura administrativă impusă de Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 și procedurile penale încheiate cu sentințe de condamnare definitive pronunțate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi pot să urmărească în anumite situații scopuri complementare, Curtea menționează că dublarea procedurilor în discuție nu reprezintă o consecință previzibilă a aceleiași conduite imputate, așa cum prevede elementul al doilea din testul existenței unei legături substanțiale suficient de strânse.

60. Astfel, presupunând că noțiunea de „fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special" ar fi una certă și definită, consecința interdicției de a ocupa funcția cu statut special pe care o instituie Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 în cazul comiterii unei fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special condamnat definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii nu putea fi previzibilă pentru funcționarii publici cu statut special care au comis-o. Curtea oferă exemplul ipotetic al unui funcționar care a comis, în anul 2001, o faptă ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special. Pentru această faptă, funcționarul în discuție a fost condamnat, iar în privința sa a intervenit stingerea antecedentelor penale sau acesta a fost reabilitat prin hotărâre judecătorească. El nu putea prevedea că va mai fi pedepsit o dată, în anul 2016, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 288, prin interdicția de a ocupa o funcție publică cu statut special (i.e. încetarea raporturilor de serviciu prevăzută de textul de lege criticat).

61. Sancțiunea impusă prin procedura administrativă a încetării raporturilor de serviciu ale funcționarului public cu statut special în cazul prevăzut de textul legal contestat supune persoanele condamnate definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii unor sarcini excesive. În exemplul ipotetic menționat supra, procedurile penale prin care au trecut persoanele vizate, condamnate definitiv, au lăsat suficiente urme în privința imaginii lor. Deși poate interveni stingerea antecedentelor penale sau acestea pot fi reabilitate printr-o hotărâre judecătorească, ele sunt nevoite să suporte sarcina noii pedepse impuse prin textul contestat al Legii nr. 288 din 16 decembrie 2016. Curtea consideră că această sarcină este una disproporționată.

62. Cu privire la legătura temporală dintre cele două seturi de proceduri, Curtea observă că o persoană condamnată definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii pentru fapte care discreditează calitatea de funcționar public cu statut special poate fi pedepsită din nou, prin încetarea raporturilor de serviciu, la mult timp după ce antecedentele sale penale s-au stins sau aceasta a fost reabilitată prin hotărâre judecătorească. Textul de lege contestat nu poate comporta o explicație rațională privind necesitatea aplicării sale în cazul unor persoane ale căror antecedente penale s-au stins sau care au fost reabilitate prin hotărâri judecătorești, la mult timp după ce le-au fost anulate toate incapacităţile şi decăderile din drepturi legate de antecedentele penale, așa cum prevăd articolele 111 alin. (3) și 112 alin. (2) din Codul penal.

63. Având în vedere circumstanțele de mai sus, în special lipsa de complementaritate și lipsa unei legături temporale dintre cele două seturi de proceduri, dar și lipsa previzibilității procedurii administrative impuse de textul contestat al Legii nr. 288 din 16 decembrie 2016 pentru persoanele condamnate definitiv înainte de intrarea în vigoare a Legii, Curtea consideră că încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarului public cu statut special în cazul condamnării în baza unei sentințe judecătorești definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii, inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție, pentru fapte ce discreditează calitatea de funcționar public cu statut special nu este compatibilă cu principiul ne bis in idem, garantat de articolul 21 din Constituție. Persoanele vizate suferă prejudicii disproporționate ca urmare a unei duble aplicări a pedepsei pentru aceeași conduită, de către două autorități diferite, în două tipuri de proceduri cărora le lipsește legătura substanțială și temporală necesară.

64. Totuși, procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 și procedurile penale încheiate cu sentințe de condamnare definitive pronunțate după intrarea în vigoare a acestei legi pot să aibă o legătură materială și temporală suficient de strânsă, însă acest aspect nu va face acum obiectul analizei Curții.

65. Prin urmare, prevederile articolului 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016, în măsura în care retroactivează, adică în măsura în care sunt aplicabile în cazul persoanelor condamnate definitiv înainte de intrarea lor în vigoare, sunt neconstituționale.

66. Mai mult, Curtea trebuie să identifice cauza care a condus sau care poate conduce la interpretarea prevederilor legale contestate de o manieră care retroactivează. Așa cum a observat supra, atât autoritatea care a încetat raporturile de serviciu cu reclamantul, i.e. Ministerul Afacerilor Interne, cât și instanța de judecată care i-a trimis sesizarea Curții au considerat aplicabile prevederile legale contestate, de o manieră care retroactivează. Aceste autorități au considerat aplicabile prevederile legale în privința unei condamnări care a avut loc înainte de intrarea lor în vigoare.

67. Curtea consideră că o cauză a acestor interpretări eronate ar putea fi formula „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție" de la lit. m) a articolului 38 alin. (1) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016.

68. Din rațiunile previzibilității pe care o presupune articolul 23 alin. (2) din Constituție, Curtea reține că textul „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție" complică în mod inutil formularea clară a legii și creează impedimente la aplicarea corectă a legilor în timp. Potrivit articolului 389 alin. (4) din Codul de procedură penală, adoptat prin Legea nr. 122 din 14 martie 2003, sentința de condamnare poate fi pronunțată cu liberarea de pedeapsă în cazul expirării termenului de prescripţie. Instanțele de judecată pronunță sentințe de condamnare chiar dacă a intervenit termenul de prescripție pentru tragerea la răspundere penală.

69. Așadar, este suficient ca textul legal contestat să prevadă că sentința de condamnare definitivă reprezintă un motiv de încetare a raporturilor de muncă cu funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, el fiind aplicabil, bineînțeles, doar în cazul sentințelor de condamnare definitive pronunțate după intrarea în vigoare a Legii nr. 288 din 16 decembrie 2016.

70. Aceste constatări îi permit Curții să nu mai verifice caracterul justificat al ingerinței în dreptul la muncă și la protecția muncii al categoriei de persoane aflate în situații similare cu cea din prezenta cauză.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g) și 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 literele a) și e) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parțial excepția de neconstituționalitate, ridicată de către dl avocat Dumitru Marco, în dosarul nr. 3-1018/17, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Centru.

2. Se declară neconstituțional textul „inclusiv în cazul intervenirii termenului de prescripție" din articolul 38 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 288 din 16 decembrie 2016 cu privire la funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte                                                                  Mihai POALELUNGI

Chișinău, 22 mai 2018
HCC nr. 15
Dosarul nr. 36g/2018

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 4393717  //   Vizitatori ieri: 2463  //   azi: 976  //   Online: 46
Acces rapid