Hotărâre Nr.32 din 05.12.2017

Hotărârea nr.32 din 05.12.2017 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice (verificarea judecătorilor de către Serviciul de Informații și Securitate)(sesizarea nr. 115g/2017)


Subiectul sesizării: Curtea Supremă de Justiție

Tipul hotărârii: excepție de neconstituționalitate

Prevedere: Excepție de neconstituționalitate acceptată și declararea neconstituționalității

Hotărârea curții:
1.  ro-h322017115gro0d8cd.pdf


Sesizări:


Adresă:

1.  ADRESĂ ( 05.12.2017)


1. La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu de către Serviciul de Informații și Securitate, ridicată de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr.3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituțională la 23 august 2017, de către Colegiul Curții Supreme de Justiție, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

3. Autorul a pretins, în esenţă, că dispoziţiile articolelor 5 lit. a), 14 și 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu de către Serviciul de Informații și Securitate, sunt contrare articolelor 6 și 116 alin. (1) și (2) din Constituție separat și combinat cu articolele 1 alin. (3), 20 și 21 din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 6 septembrie 2017, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Curţii Supreme de Justiţie și Serviciului de Informații și Securitate.

6. La şedinţă plenară publică a Curţii, excepția de neconstituționalitate a fost susținută de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției.

20. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr. 78, art. 140) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[...]

(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.

[...]"

Articolul 123
Atribuţiile

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. [...]"

2. Prevederile relevante ale Legii nr. 947-XIII din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii (republicată în M.O., 2013, nr. 15-17, art. 65) sunt următoarele:

Articolul 1

 Consiliul Superior al Magistraturii - organ de autoadministrare judecătorească

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, şi este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.

(2) Consiliul Superior al Magistraturii exercită autoadministrarea judecătorească."

3. Prevederile relevante ale Legii nr. 544-XIII din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului (republicată în M.O., 2013, nr. 15-17, art. 63) sunt următoarele:

Articolul 1

Judecătorul, purtător al puterii judecătoreşti

„[...]

(3) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili şi se supun numai legii.

(4) Judecătorii iau decizii în mod independent şi imparţial şi acţionează fără nici un fel de restricții, influenţe, presiuni, ameninţări sau intervenţii, directe sau indirecte, din partea oricărei autorități, inclusiv judiciare. Organizarea ierarhică a jurisdicțiilor nu poate aduce atingere independenţei individuale a judecătorului."

[...]"

4. Prevederile relevante ale Legii nr. 753-XIV din 23 decembrie 1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova (M.O., 1999, nr. 156, art. 764) sunt următoarele:

Articolul 1

Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova

„(1) Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova (denumit în continuare Serviciu) este organul de stat specializat în domeniul asigurării securităţii de stat. [...]"

5. Prevederile relevante ale Legii nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice (M.O., 2009, nr. 41-44, art. 118) sunt următoarele:

Articolul 1

Obiectul reglementării

„Prezenta lege stabilește principiile, scopurile, procedura, formele şi metodele de verificare a informaţiilor referitoare la cetăţenii Republicii Moldova care deţin funcţii publice sau care candidează la ele."

Articolul 3

Scopurile verificării

„Verificarea se efectuează în scopul:

a) prevenirii şi combaterii corupţiei în autorităţile publice;

b) prevenirii ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale;

c) determinării gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege;

d) prevenirii, identificării şi excluderii factorilor de risc;

e) stabilirii autenticităţii informaţiilor comunicate de titularii şi de candidaţii la funcţii publice în documentele depuse pentru ocuparea lor;

f) realizării măsurilor prevăzute de lege, orientate spre excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare a intereselor securităţii naţionale."

Articolul 4

Factorii de risc

„Verificarea se efectuează în scopul prevenirii, identificării şi excluderii următorilor factori de risc:

a) activităţi contrare intereselor funcţiei publice, inclusiv cele care au determinat rezultatul negativ al testului de integritate profesională sau situaţii care provoacă conflict de interese;

b) tolerarea actelor de trădare de patrie, spionaj, terorism, de diversiune, a chemărilor la răsturnarea sau la schimbarea prin violenţă a orânduirii constituţionale sau la încălcarea prin violenţă a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, propaganda directă sau indirectă a războiului şi altor activităţi extremiste;

c) exercitarea activităţilor, prin care se realizează funcţia publică, în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;

d) dezvăluirea, contrar prevederilor legale, a unei informaţii ce constituie un secret ocrotit prin lege sau neglijarea cerinţelor faţă de protecţia unei astfel de informaţii."

Articolul 5

Persoanele supuse verificării

„Sunt supuşi verificării titularii şi candidaţii:

a) la funcţiile de demnitate publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, cu excepţia alegerilor parlamentare sau locale, sau indirect, prin numire, specificate în Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică;

[...]"

Articolul 6

Organul de verificare

„Verificarea se efectuează de către Serviciul de Informaţii şi Securitate."

Articolul 8

Iniţierea verificării

„(1) Verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţiile publice se iniţiază de către autorităţile publice competente.

[...]

(3) Persoana care deţine mai puţin de 5 ani de la verificarea anterioară funcţia publică menţionată la art.5 nu este supusă verificării."

Articolul 9

Declaraţia de verificare

„(1) Verificarea se efectuează cu consimțământul scris al titularului, candidatului la funcţia publică, expus în declaraţia de verificare, al cărei model este specificat la anexa nr.1.

[...]

(4) Refuzul candidatului la funcţia publică de a fi verificat are ca efect neangajarea lui în funcţie.

(5) În cazul în care titularul funcţiei publice nu consimte să fie verificat, persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea acestuia din funcţie. Titularul, cu acordul său, poate fi transferat, după caz, la o funcţie neprevăzută la art. 5."

Articolul 10

Metodele de verificare

„(1) Organul de verificare întreprinde măsuri de verificare doar după primirea documentelor menţionate la art. 9 alin. (3).

(2) Organul de verificare colectează informațiile necesare din bazele de date, din registrele şi din alte surse ale autorităţilor publice, solicită persoanelor juridice informaţii, inclusiv copii de pe dosarele personale ale candidaţilor de la locurile de lucru anterioare, de asemenea solicită de la Centrul Naţional Anticorupţie şi/sau Serviciul de Informaţii şi Securitate certificate de cazier privind integritatea profesională a candidaţilor. Organul de verificare poate folosi şi rezultatele verificărilor anterioare.

(3) Solicitările de informaţii adresate de către organul de verificare autorităţilor publice şi persoanelor juridice sunt obligatorii spre executare. Informațiile se prezintă gratuit.

(4) Organul de verificare este în drept să solicite şi să primească, în condiţiile legii, informaţii şi materiale care constituie secret comercial, bancar sau un alt secret protejat prin lege, care se referă nemijlocit la activitatea persoanei supuse verificării şi care nu pot fi utilizate decât în scopurile impuse de prezenta lege.

[...]"

Articolul 13

Prezentarea rezultatelor verificării

„(1) În baza informaţiilor obţinute în cadrul verificării, organul de verificare întocmeşte un aviz consultativ cu privire la:

a) gradul de îndeplinire de către titular, candidat la funcţia publică a cerinţelor de încadrare şi de respectare a restricţiilor stabilite de lege;

b) factorii de risc descoperiţi sau lipsa acestora;

c) autenticitatea informaţiilor comunicate de titular, candidat la funcţia publică în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice.

(2) În termen de 3 zile lucrătoare de la data semnării, avizul organului de verificare se expediază autorităţii publice care a inițiat verificarea.

(3) Autoritatea publică aduce avizul organului de verificare la cunoştinţă titularului, candidatului la funcţia publică.

(4) Persoanele cu funcţie de răspundere ale organului de verificare vinovate de prezentarea cu bună știință în aviz a unor informaţii false poartă răspundere conform legislaţiei în vigoare."

Articolul 14

Audierea titularului, candidatului la funcţia publică

„(1) Dacă există temeiuri de a declara titularul, candidatul la funcţia publică incompatibili cu interesele acestei funcţii, autoritatea publică le acordă posibilitatea de a se exprima asupra faptelor ce determină luarea unei astfel de decizii. Audierea se efectuează în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea avizului organului de verificare, astfel încât să fie protejate sursele de informaţii, interesele securităţii naţionale şi interesele protejate prin lege ale terţilor.

(2) În cadrul audierii, persoana este în drept să solicite autorităţii publice iniţierea unei verificări suplimentare.

(3) Neprezentarea la audiere din motive neîntemeiate a persoanei, anunţată în scris, nu serveşte motiv pentru amânarea emiterii deciziei privind incompatibilitatea titularului, candidatului cu interesele funcţiei publice."

Articolul 15

Decizia privind compatibilitatea/incompatibilitatea

cu interesele funcţiei publice

„(1) În termen de 7 zile lucrătoare din data primirii avizului sau, după caz, avizului suplimentar al organului de verificare, autoritatea publică decide asupra compatibilităţii/incompatibilităţii titularului, candidatului la funcţia publică cu interesele acestei funcţii.

(2) Titularul, candidatul la funcţia publică se consideră compatibili cu interesele funcţiei publice dacă îndeplinesc cerinţele şi restricţiile stabilite de lege pentru funcţia publică şi dacă nu au fost descoperiţi factori de risc. 

[...]

(4) În cazul unei decizii de incompatibilitate cu interesele funcţiei publice, candidatul nu poate ocupa funcţia publică respectivă. 

(5) Decizia privind incompatibilitatea titularului cu interesele funcţiei publice serveşte drept temei pentru eliberarea lui din funcţie. Titularul, cu acordul său, poate fi transferat, după caz, la o funcţie neprevăzută la art.5. 

(6) Persoana în a cărei privinţă a fost emisă o decizie de incompatibilitate cu interesele funcţiei publice poate candida la o funcţie publică prevăzută la art.5 doar după înlăturarea împrejurărilor care au servit drept temei pentru emiterea unei astfel de decizii.

(7) Organul de verificare este informat despre compatibilitatea/incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice a persoanei care a fost supusă verificării.

(8) Decizia privind incompatibilitatea cu interesele funcţiei publice poate fi contestată în modul stabilit de lege."

1. Se admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către dna Domnica Manole și avocatul Viorica Grecu, în dosarul nr. 3-26/17, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

2. Se declară neconstituționale articolele 5 lit. a) și 15 alineatele (2), (4) și (5) din Legea nr. 271-XVI din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

3.1. Principii generale - Statul de drept şi lupta împotriva corupţiei sau a amenințărilor în adresa securității naționale


53. Curtea a afirmat constant în jurisprudenţa sa că fenomenul corupţiei subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a garantării respectării statului de drept (a se vedea, inter alia, Hotărârile nr. 4 din 22 aprilie 2013, nr. 22/2013, nr. 26/2014 și nr. 7/2015).

54. Limitarea exerciţiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, constituie în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menţinerea unui just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte.

55. În acelasi timp, Curtea consideră important ca aceste eforturi să nu pericliteze ordinea constituţională, să nu pună în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi să nu încalce drepturile fundamentale ale omului.
- Integritatea persoanelor care exercită funcţii publice

56. Încrederea cetăţenilor în corectitudinea persoanelor cu funcţii publice şi în instituţii în general constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora. 

57. Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social", alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele de asociere în care sunt implicaţi indivizii. 

58. Deşi are un grad mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este decisiv influenţată de către reprezentanţii acestora. 

59. În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele înalte în materie de integritate. 

60. În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că:„[...] Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice [...] răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin [...]."

61. Aşadar, valorile Constituţiei Republicii Moldova consacrate în articolul 1 alin. (3) presupun, în mod implicit, şi responsabilitatea celor care deţin funcţii publice şi care activează pentru realizarea interesului public. 
- Principiul separării şi colaborării puterilor

62. În conformitate cu articolul 6 din Constituție, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

63. În jurisprudența sa anterioară, Curtea a statuat că sensul și conţinutul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor și o independenţă relativă a acestora, un sistem de frâne, de balanţe și contrabalanţe, care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depășirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor. În acest sens, puterea judecătorească, în sistemul organelor de stat, ocupă un loc distinct și deţine o parte de putere, care nu poate fi nici limitată, nici înlocuită (HCC nr. 3 din 9 februarie 2012, §32 și §33).

64. Instituirea principiului separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri asupra alteia (HCC nr. 7 din 16 aprilie 2015, §169). 

65. În Hotărârea nr. 23 din 9 noiembrie 2011 privind interpretarea articolului 116 alin. (4) din Constituţie, Curtea a statuat:„19. Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea "checks and balances" (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând "sistemul de frâne şi contrabalanţe"), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv. 20. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiţia sine qua non a democraţiei moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului."

66. În mod similar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în mod constant, că separarea puterilor are un rol primordial (Stafford v. Regatul Unit [MC], hotărârea din 28 mai 2002, §78; Oleksandr Volkov v. Ucraina [MC], hotărârea din 9 ianuarie 2013, §103; Saghatelyan v. Armenia, hotărârea din 20 octombrie 2015, §43).
- Independenţa sistemului judecătoresc

67. Pentru a-şi putea îndeplini îndatoririle pe care le are, puterea judecătorească trebuie să fie independentă faţă de puterea legislativă şi cea executivă, fapt care implică libertate faţă de orice influenţă care poate fi exercitată de acestea. Independenţa judecătorilor nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul personal al judecătorilor, ci este o garanţie împotriva presiunilor exterioare în luarea deciziilor, fiind justificată de necesitatea de a permite judecătorilor să-şi îndeplinească rolul lor de gardieni ai drepturilor şi libertăţilor omului. Astfel, independența judecătorului este un aspect fundamental al statului de drept și garanția unui proces echitabil (HCC nr. 23 din 25 iulie 2016, §§56-58).

68. Curtea Europeană a subliniat că de inamovibilitatea judecătorilor beneficiază toți justițiabilii cărora articolul 6 din Convenție le garantează dreptul la o „instanță independentă" (a se vedea, de exemplu, Campbell și Fell v. Regatul Unit, hotărârea din 28 iunie 1984, §80; Cooper v. Regatul Unit, hotărârea din 16 decembrie 2003, §118; Fruni v. Slovacia, hotărârea din 21 iunie 2011, §145).

69. Garantarea independenței se referă, în special, la procedura de numire a judecătorilor, promovarea, transferul, suspendarea și încetarea raporturilor de muncă, calificările care le sunt cerute și inamovibilitatea acestora până la vârsta obligatorie de pensionare sau până la expirarea mandatului.

70. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat în mod constant că independenţa judecătorului nu exclude angajarea responsabilităţii acestuia, ea fiind realizată sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării libertăţii depline a judecătorului contra tuturor presiunilor induse (HCC nr. 22 din 5 septembrie 2013, §61; HCC nr. 26 din 11 noiembrie 2014, §41; HCC nr. 12 din 28 martie 2017, §58-59).    3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

71. Examinând conţinutul normativ al legii, Curtea reţine că aceasta prevede înfiinţarea unui mecanism de verificare a informaţiilor referitoare la cetăţenii Republicii Moldova care deţin funcţii publice sau care candidează la ele.

72. Potrivit articolului 3 din Lege, verificarea se efectuează în scopul:„a) prevenirii şi combaterii corupţiei în autorităţile publice;b) prevenirii ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale;c) determinării gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege;d) prevenirii, identificării şi excluderii factorilor de risc;e) stabilirii autenticităţii informaţiilor comunicate de titularii şi de candidaţii la funcţii publice în documentele depuse pentru ocuparea lor;f) realizării măsurilor prevăzute de lege, orientate spre excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare a intereselor securităţii naţionale."

73. În analiza de constituţionalitate, Curtea porneşte de la premisa că prevenirea ocupării funcţiilor publice de către persoane care prezintă o ameninţare pentru interesele securităţii naţionale și excluderea faptelor ce pot constitui o ameninţare a intereselor securităţii naţionale are un rol important în asigurarea securităţii naţionale a Republicii Moldova. 

74. Cu privire la aceste aspecte, prin Hotărârea din 6 septembrie 1978, pronunţată în cauza Klass şi alţii v. Germania, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că „societăţile democratice sunt ameninţate în prezent de modalităţi complexe de spionaj şi de terorism, astfel că statul trebuie să fie capabil, pentru a combate eficient aceste ameninţări, să supravegheze în mod secret elementele subversive care operează pe teritoriul său" (§42). Cu toate acestea, Curtea, conştientă de pericolul, inerent măsurilor de supraveghere secretă, „de a submina, chiar de a distruge democraţia sub motivul apărării acesteia, afirmă că statele nu pot lua, în numele combaterii spionajului şi terorismului, orice măsură pe care acestea o consideră adecvată" (§49).

75. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că verificarea gradului de îndeplinire de către titular sau candidat la funcţia publică a cerinţelor de încadrare, a autenticității informaţiilor comunicate în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice sau a eventualelor riscuri pentru securitatea națională poate fi aplicată tuturor categoriilor profesionale de agenţi publici. Nici o categorie profesională nu este, prin natura sa, exclusă de la verificarea acestor informații.

76. Aceasta însă trebuie efectuată prin luarea în considerare a garanţiilor respectării vieţii private și dreptului la un proces echitabil, precum şi a celor ale statului de drept și separaţiei puterilor în stat.  

77. Curtea observă că dispoziţiile articolului 5 prevăd sfera de incidenţă a legii, sub aspectul destinatarilor săi, arătând persoanele cărora le sunt aplicabile prevederile legale. Potrivit literei a) a acestui articol, sunt supuşi verificării titularii şi candidaţii la funcţiile de demnitate publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, cu excepţia alegerilor parlamentare sau locale, sau indirect, prin numire, specificate în Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică. Potrivi anexei la Legea nr. 199/2010, în lista funcțiilor de demnitate publică sunt incluși judecătorii instanțelor de toate nivelele. 

78. În acest context, Curtea reamintește că articolul 116 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova prevede că „judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii".79. Curtea subliniază că, în temeiul principiului separaţiei puterilor şi al independenţei justiţiei, aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui judecător din funcţie poate fi dispusă doar prin mecanismele de autoadministrare judecătorească.

80. Curtea observă că verificarea candidaţilor la funcția de judecător și a judecătorilor este inițiată de către Consiliul Superior al Magistraturii, fiind efectuată de către Serviciul de Informaţii şi Securitate.
81. Curtea reține că avizul emis de Serviciul de Informații și Securitate reprezintă o condiție sine qua non pentru: 1) accederea în funcția de judecător; 2) numirea până la atingerea plafonului de vârstă; 3) menținerea în această funcție; 4) transferarea la o altă instanţă de acelaşi nivel sau la o instanţă judecătorească inferioară; și 5) promovarea în funcţia de preşedinte sau de vicepreşedinte de instanţă judecătorească ori într-o instanță judecătorească superioară.

82. În conformitate cu articolul 13 alin. (1) din Legea nr. 271/2008, rezultatele verificării sunt consemnate într-un aviz, în care se va reflecta:

 „a) gradul de îndeplinire de către titular, candidatul la funcţia publică a cerințelor de încadrare şi de respectare a restricțiilor stabilite de lege;

 b) factorii de risc descoperiţi sau lipsa acestora; c) autenticitatea informaţiilor comunicate de titular, candidatul la funcţia publică în documentele depuse pentru ocuparea funcţiei publice."

83. Curtea reține că autorul excepției de neconstituţionalitate a invocat neclaritatea noțiunii „factori de risc", ceea ce ar face legea imprevizibilă în aplicare.

84. Curtea observă că noțiunea „factori de risc" este definit de articolul 4 din Legea nr. 271/2008, și anume:

 „a) activităţi contrare intereselor funcţiei publice, inclusiv cele care au determinat rezultatul negativ al testului de integritate profesională sau situaţii care provoacă conflict de interese;

 b) tolerarea actelor de trădare de patrie, spionaj, terorism, de diversiune, a chemărilor la răsturnarea sau la schimbarea prin violenţă a orânduirii constituţionale sau la încălcarea prin violenţă a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, propaganda directă sau indirectă a războiului şi altor activităţi extremiste;

 c) exercitarea activităţilor, prin care se realizează funcţia publică, în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;

 d) dezvăluirea, contrar prevederilor legale, a unei informaţii ce constituie un secret ocrotit prin lege sau neglijarea cerinţelor faţă de protecţia unei astfel de informaţii."

85. Curtea reține că nivelul de precizie al legislaţiei depinde într-o mare măsură de domeniul pe care îl acoperă, precum și de cercul și de calitatea destinatarilor săi. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor îndoielnice și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Din nou, deși certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă; or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor (a se vedea hotărârea CEDO Del Rio Prada v. Spania [MC] din 21 octombrie 2013, §92 și §93).

86. În acest sens, Curtea consideră că „activităţile contrare intereselor funcţiei publice" sau „exercitarea activităţilor [...] în detrimentul Republicii Moldova, autorităţilor publice, societăţii, al drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului", potrivit expresiilor utilizate în articolul 4 din Legea nr. 271/2008 pentru definirea factorilor de risc, pot să difere în timp şi ca natură, ceea ce le face greu identificabile dinainte pentru a fi redate într-o listă exhaustivă.

87. O astfel de abordare este împărtășită și de Curtea Europeană cu prilejul verificării unor măsuri intruzive fundamentate pe motive de siguranță națională (Al-Nashif v. Bulgaria, hotărârea din 20 iunie 2002, §121; Lupşa v. România, hotărârea din 8 iunie 2006, §37).

88. Prin urmare, deși legislatorul a recurs la formule oarecum generale pentru descrierea factorilor de risc, totuși definirea acestora face suficient de previzibilă legea în aplicarea ei.

89. Curtea reține că un element de noutate adus de legea criticată, prin articolul 6, îl constituie desemnarea Serviciului de Securitate și Informaţii ca autoritate naţională care asigură verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţiile publice.

90. În acest context, Curtea reține că prin legea contestată în competența SIS este atribuită verificarea riscurilor de corupție, a gradului de îndeplinire de către titulari şi candidaţi a cerinţelor de încadrare şi a gradului de respectare a restricţiilor stabilite de lege, precum și a autenticității informațiilor prezentate, domenii care exced celui al securității naționale inerent SIS. În acest context, Curtea observă că, la momentul efectuării controlului de constituţionalitate, în legislaţia naţională în domeniul evaluării calificărilor, a integrității și conflictelor de interese erau deja în vigoare o serie de reglementări, acte normative cu caracter primar sau secundar (Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate și Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale).

91. De asemenea, art.10 alin.(3)-(4) din lege stabileşte obligaţia tuturor autorităţilor publice şi persoanelor juridice de a prezenta Serviciului de Informații și Securitate informațiile necesare din bazele de date, din registrele şi din alte surse ale autorităţilor publice și persoanelor juridice, inclusiv copii de pe dosarele personale ale candidaţilor de la locurile de lucru anterioare, informaţii şi materiale care constituie secret comercial, bancar sau un alt secret protejat prin lege, care se referă nemijlocit la activitatea persoanei supuse verificării.

92. Legea criticată se limitează la a preciza că SIS poate cere accesul la datele deţinute pe baza formulării unei solicitări, fără obligația motivării, fără a reglementa modalitatea în care se realizează accesul efectiv la datele deţinute, aşa încât persoanele ale căror date au fost păstrate să beneficieze de garanții suficiente care să le asigure protecţia împotriva abuzurilor și a oricărui acces sau utilizări ilicite. Astfel, legea nu prevede criterii obiective, care să limiteze la strictul necesar numărul de persoane care au acces și pot utiliza ulterior datele păstrate, şi nu stabileşte că accesul la datele stocate este condiționat de controlul prealabil efectuat de către o instanță judecătorească, care să limiteze acest acces şi utilizarea lor la ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivului urmărit. Garanţiile legale privind utilizarea la modul concret a datelor reţinute nu sunt suficiente şi adecvate pentru a îndepărta teama că drepturile personale, de natură intimă, sunt violate, aşa încât manifestarea acestora să aibă loc într-o manieră acceptabilă.

93. Astfel, examinând atribuţiile stabilite de actul normativ supus controlului, apare cu evidenţă intenţia legiuitorului de a stabili în competenţa SIS colectarea tuturor datelor privind titularul sau candidatul la funcția publică, oricare ar fi natura acestora, atât din mediul public, cât şi din cel privat. Or, în condiţiile în care SIS constituie o structură militară, de informaţii, conspirațională, apare cu evidență că o atare entitate nu îndeplineşte condiţiile cu privire la garanţiile necesare respectării drepturilor fundamentale referitoare la viaţa intimă, familială şi privată și la secretul corespondenţei. Această împrejurare este de natură a constitui o ingerință în drepturile fundamentale la viața intimă, familială și privată și a secretului corespondenței.

94. Cu privire la desemnarea SIS ca autoritate naţională de verificare a titularilor și a candidaților la funcții publice, Curtea reține că legiuitorul acordă acces nelimitat şi nesupravegheat la toate datele deținute de persoane de drept public şi privat unei instituții care nu îndeplineşte condiția referitoare la un organism civil, supus controlului democratic.

95. În acest sens, dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie consacră principiul statului de drept, ale cărui exigenţe privesc scopurile majore ale activităţii statale, prefigurate în ceea ce este numit domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului faţă de drept, asigurarea acelor mijloace care să permită dreptului să cenzureze opţiunile politice şi, în acest cadru, să pondereze eventualele tendinţe abuzive, discreţionare ale structurilor etatice. Statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea legilor şi a tuturor actelor normative cu aceasta, existenţa regimului de separaţie a puterilor publice, care trebuie să acţioneze în limitele legii, şi anume în limitele unei legi ce exprimă voinţa generală. Statul de drept consacră o serie de garanţii, inclusiv jurisdicţionale, care asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor prin autolimitarea statului, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului.

96. În această lumină, Curtea apreciază că, pentru asigurarea unui climat de ordine, guvernat de principiile unui stat de drept, democratic, înființarea sau identificarea unui organism responsabil cu verificarea problemelor de integritate trebuie să vizeze un organism civil, care să funcționeze integral pe baza controlului democratic, iar nu o autoritate care desfășoară activități în domeniul informațiilor, al aplicării legii sau al apărării ori care să reprezinte o structură a vreunui organism care activează în aceste domenii.

97. În viziunea Curţii, opțiunea pentru desemnarea în calitate de autoritate naţională în domeniul verificării titularilor și a candidaților la funcții publice a unui organism civil, iar nu a unei entități militare cu activitate în domeniul informaţiilor, se justifică prin necesitatea preîntâmpinării riscului de a deturna scopul legii verificării titularilor și a candidaților la funcții publice în sensul folosirii atribuţiilor conferite prin această lege de către serviciile de informaţii în scopul obţinerii de informaţii şi date cu consecinţa încălcării drepturilor constituţionale la viaţa intimă, familială şi privată şi la secretul corespondenţei. Or, tocmai acest lucru nu evită legea supusă controlului de constituţionalitate prin desemnarea SIS.

98. Totodată, din analiza legii, Curtea reţine că aceasta omite să reglementeze posibilitatea subiecţilor cărora le este destinată legea, în sarcina cărora au fost instituite obligaţii şi responsabilităţi, de a contesta separat în justiţie avizul SIS, care este susceptibil de a prejudicia un drept sau un interes legitim. Astfel, urmare a rezultatului negativ al verificării de către SIS, autoritatea publică declară persoana verificată ca fiind incompatibilă cu funcția și, după caz, dispune eliberarea din funcție sau refuză angajarea în funcția la care candidează [articolul 15 alin..(2), (4) și (5) din Lege]. 

99. Avizul negativ al SIS poate fi contestat de persoana verificată abia în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie (articolul 15 din Lege). Prin urmare, din perspectiva Legii nr. 271/2008, drepturile persoanei verificate devin efectiv aplicabile doar la un anumit moment, într-o etapă destul de târzie, în special atunci când eliberarea din funcție a fost deja aplicată în prima instanţă (de către autoritatea publică). 

100. Deși persoanei verificate i se permite să prezinte explicații sau să ceară verificarea suplimentară, aceasta este lipsită de posibilitatea de a evalua eficient probele din cauza unor reguli de confidenţialitate inerente activității SIS, această circumstanță fiind susceptibilă să încalce dreptul persoanei la un remediu efectiv. Acest lucru se datorează faptului că, în primul rând, persoana verificată nu are acces efectiv la probe şi, în plus, Legea nr. 271/2008 nu acordă autorităților publice nici o putere discreţionară de decizie, dat fiind faptul că acestea urmează să adopte deciziile de incompatibilitate, eliberarea din funcţie fiind în acest caz obligatorie, ori de câte ori SIS a identificat factori de risc.

101. Curtea reţine că articolul 15 alin. (2), (4) și (5) din Legea nr. 271/2008 nu este problematic doar în ceea ce priveşte remediul efectiv, ci şi din punctul de vedere al caracterului său automat, şi anume cel al eliberării „obligatorii" din funcţie ca urmare a identificării unui „factor de risc".

102. Curtea reține că, potrivit poziției oficiale a Consiliului Superior al Magistraturii, acesta consideră că din prevederile legii derivă faptul că hotărârea privind compatibilitatea sau incompatibilitatea persoanei urmează a fi adoptată în limitele avizului Serviciului de Informații și Securitate

103. Curtea observă că, în baza avizului SIS de verificare a unui judecător sau candidat la funcția de judecător, Consiliul Superior al Magistraturii se limitează la o examinare formală, fără a verifica şi aprecia existenţa reală a condiţiilor sau circumstanţelor prevăzute de lege pentru constatarea incompatibilității persoanei cu funcția de judecător în baza materialelor prezentate.

104. O atare situație conduce în mod evident la suprimarea rolului constituțional al Consiliului Superior al Magistraturii în calitatea sa de garant al independenţei puterii judecătorești, transformându-l în unul iluzoriu și neefectiv.

105. Curtea subliniază că, având în vedere statutul constituțional al Consiliului Superior al Magistraturii, și anume de garantare a independenței justiției, acestuia îi revine obligaţia de a examina pe deplin calitatea și veridicitatea materialelor prezentate privind respectarea cerinţelor de încadrare şi de integritate sau a restricţiilor stabilite de lege și de a nu admite eventuale cereri abuzive formulate de organele de verificare în privinţa judecătorilor. Totodată, acesta are obligaţia să motiveze hotărârea sa, ţinând cont de circumstanţele particulare ale fiecărui caz în parte, fără a se limita la formulări  generale şi abstracte sau la validarea formală quasi-automată a actelor acestora.

106. Deşi Curtea admite că factorii de risc enumerați în articolul 4 din Lege pot atinge, în anumite cazuri, o astfel de gravitate încât eliberarea unui agent public din funcţie să fie proporţională/corespunzătoare, aplicarea automată a eliberării din funcţie pentru orice „factor de risc" identificat de SIS nu asigură totuşi respectarea principiului proporţionalităţii dintre abaterile comise şi sancţiunile aplicate. Încălcarea minoră de către un agent public a îndeplinirii cerinţelor de încadrare şi a respectării restricţiilor stabilite de lege ar putea să facă, în principiu, obiectul unor sancţiuni disciplinare care ar comporta consecinţe mai puţin grave decât o concediere automată, de exemplu, cu o reducere temporară a primelor.

107. Curtea reţine că evaluarea îndeplinirii cerinţelor de încadrare şi a respectării restricţiilor stabilite de lege de către angajaţi sau candidați ţine de competenţa entităţilor publice în care aceştia activează sau urmează să fie angajați, fiind o atribuţie improprie Serviciului de Informații și Securitate. Principiul separaţiei puterilor în stat derivă din principiul bunei-administrări. Legătura dintre aceste două principii este indisolubilă. 

108. În acest sens, odată ce SIS dobândeşte competenţa verificării modului de respectare de către agenţii publici angajaţi în cadrul instanţelor judecătoreşti, de exemplu, a cerinţelor de încadrare şi a restricţiilor stabilite de lege, sunt create premisele încălcării celor două principii sus-menţionate. De asemenea, intervenţia unui organism care nu face parte din puterea judecătorească în problemele strict administrative ale unui organism din puterea judecătorească este inacceptabilă din perspectiva principiilor separaţiei puterilor şi al bunei-administrări.

109. Mai mult, Curtea reţine că SIS, al cărui director este numit şi demis de Parlament, este un organ aflat sub controlul altei puteri şi, prin urmare, nu poate satisface cerinţele privitoare la independenţa sa. 

110. Având în vedere consecințele juridice ale avizului organului de verificare, există riscuri ca acesta să fie utilizat ca o „armă politică" împotriva judecătorilor [a se vedea mutatis mutandis Avizul comun al Comisiei de la Veneția și al Direcției pentru cooperare din cadrul Direcției generale pentru drepturile omului și pentru afacerile juridice a Consiliului Europei privind Legea care modifică anumite texte legislative ale Ucrainei ce se referă la preîntâmpinarea exercitării abuzive a dreptului de atac în apel, aviz adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 84-a ședințe plenare (Veneția, 15-16 octombrie 1010, CDL-AD(2010)029), §45]. Or, în baza verificărilor Serviciului de Informații și Securitate ar putea să fie demise persoanele „incomode" din punct de vedere politic sau cele „nedocile".

111. Această presiune asupra judecătorilor este de natură să influențeze adoptarea deciziilor, or, SIS se consideră, așa cum indică în opinia sa oficială și concluziile conținute în avizele sale, îndreptățit „să analizeze contextul, circumstanțele și informațiile disponibile în ceea ce vizează emiterea unor decizii ce denotă suspiciuni privind caracterul părtinitor al judecătorului la examinarea dosarelor" (a se vedea supra §52). 

112. Curtea consideră că este evident că, în procesul de „descoperire" a factorilor de risc, Serviciul de Informații și Securitate nu poate, de principiu, analiza și da apreciere calității actelor judecătorești, aceasta fiind apanajul exclusiv al instanțelor judiciare superioare, pe calea exercitării căilor de atac. 

113. În același context, Curtea reamintește că, în vederea garantării principiului constituțional al imparțialității judecătorilor, prevederile legale reglementează situațiile de incompatibilitate a judecătorului la examinarea cauzelor.

114. Astfel, în ipoteza în care se atestă una din situațiile de incompatibilitate stabilite de lege, judecătorul este obligat să se abțină de la soluționarea cauzei deduse spre examinare. Corelativ, obligației judecătorului de a se abține îi corespunde dreptul participanților de a-l recuza pe acesta. În orice caz, examinarea declarației de abținere sau a cererii de recuzare a judecătorului se va realiza de un alt judecător printr-un test al subiectivității în care trebuie avute în vedere convingerile personale și comportamentul unui anumit judecător, cu alte cuvinte, dacă judecătorul are prejudecăți personale sau manifestă o atitudine părtinitoare în legătură cu o anumită speță; și, de asemenea, printr-un test al obiectivității, adică de apreciere dacă însăși instanța și, între altele, compunerea completului de judecată oferă garanții suficiente pentru a putea exclude orice îndoieli legitime în legătură cu imparțialitatea acesteia (a se vedea, de exemplu, Kyprianou v. Cipru [MC], hotărârea din 15 decembrie 2005, §118; Micallef v. Malta [MC], hotărârea din 15 octombrie 2009, §93).

115. În lumina celor expuse, Curtea constată că prevederile contestate permit intervenţia discreţionară şi necontrolată a unui organ din afara puterii judecătorești în activitatea justiţiei, fapt inadmisibil şi contrar Constituţiei. Astfel, intervenția SIS în cariera judecătorilor este a fortiori în contradicţie directă cu articolele 6 și 116 alin. (1) din Constituţie.

116. Pentru toate aceste argumente, Curtea constată că normele contestate încalcă prevederile constituționale ale art.1 alin.(3) referitoare la statul de drept și principiul legalității, cele ale art.28 și art.30 privind viaţa intimă, familială şi privată, respectiv secretul corespondenţei, din perspectiva lipsei garanțiilor necesare acestor drepturi, precum și cele ale articolului 6 privind separația puterilor și 116 privind independența justiției.

117. Având în vedere cele constatate, Curtea consideră că nu este necesar să examineze separat constituționalitatea prevederilor articolului 14 din Legea nr. 271/2008.

118. Prin urmare, ținând cont de obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile art.5 lit.a) și 15 alin.(2), (4) și (6) din nr.Legea 271/2008 sunt neconstituționale, în partea ce se referă la verificarea candidaților la funcția de judecător și a judecătorilor în exercițiu.

119. Totodată, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea excluderii paralelismelor legislative în materia verificării integrității titularilor sau candidaților la funcțiile publice.

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 3660905  //   Vizitatori ieri: 2406  //   azi: 994  //   Online: 89


Acces rapid