Hotărâre Nr.15 din 02.05.2017

Hotărâre nr.15 din 02.05.2017 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale articolului 101 alin.(1) din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor (Sesizarea nr.41a/2017)


Subiectul sesizării: Curtea Supremă de Justiție

Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului

Prevedere: Prevederi declarate neconstituționale

Hotărârea curții:
1.  ro-h1502052017robe224.pdf


Sesizări:



1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 3 aprilie 2017 de către Curtea Supremă de Justiție, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituționalității articolului 10/1 alin.(1) din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor.

2. Autorul sesizării a pretins că articolul 10/1 alin.(1) din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor, care prevede că salariile de funcţie ale judecătorilor şi procurorilor stabilite în condiţiile art.1 se reexaminează anual de la data de 1 aprilie, în limita alocaţiilor prevăzute în acest scop în bugetul public naţional, vin în contradicție cu articolele 1 alin.(3), 46 alin.(1) și 116 alin.(1) din Constituție.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 3 aprilie 2017 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Consiliului Superior al Procurorilor și Procuraturii Generale.

5. În şedinţa plenară publică a Curţii, Curtea Supremă de Justiţie a fost reprezentată de Iulia Sîrcu, judecător. Parlamentul a fost reprezentat de Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei, Maria Cărăuș, viceministru al finanțelor, și Viorica Revenco, șef-adjunct al Direcției politici salariale a Ministerului muncii, protecției sociale și familiei.

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr. 78, art. 140) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

„(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[...]"

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

[...]"

10. Prevederile relevante ale Legii nr.514-XIII din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească (republicată M.O., 2013, nr. 15-17, art. 62) sunt următoarele: 

Articolul 1

Puterea judecătorească

„(1) Puterea judecătorească este independentă, separată de puterea legislativă şi puterea executivă, are atribuţii proprii, exercitate prin instanţele judecătoreşti, în conformitate cu principiile şi dispoziţiile prevăzute de Constituţie şi de alte legi.

[...]"

Articolul 22

Cheltuielile pentru înfăptuirea justiţiei

„(1) Mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sunt incluse la bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micşorate fără acordul Consiliului Superior al Magistraturii şi se alocă în mod regulat.

(2) Cheltuielile de judecată sunt reglementate de lege şi se includ la capitolul cheltuieli în bugetele instanţelor judecătoreşti respective, la un articol aparte.

(3) Instanţele judecătoreşti şi Institutul Naţional al Justiţiei au obligaţia să prevadă în bugetele proprii mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente programelor de formare continuă a şefilor secretariatelor instanţelor judecătoreşti şi a asistenţilor judiciari."

11. Prevederile relevante ale Legii nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor (M.O., 2014, nr. 14-16, art. 32) sunt următoarele:

Articolul 1

Obiectul şi sfera de aplicare a legii

„(1) Prezenta lege reglementează modul şi condiţiile de salarizare a judecătorilor şi procurorilor, inclusiv cuantumul salariilor de funcţie ale acestora, instituind un sistem unitar de salarizare a judecătorilor şi procurorilor bazat pe salariul mediu pe economie realizat în anul precedent celui de gestiune drept unitate de referinţă.

(2) Sistemul de salarizare a judecătorilor şi procurorilor instituie cadrul general de aplicare a unor standarde şi proceduri unitare de stabilire a salariilor şi asigură:

a) crearea unei ierarhii a salariilor pe categorii de judecători în dependenţă de nivelul instanţelor judecătoreşti;

a/1) crearea unei ierarhii a salariilor pe categorii de procurori în dependenţă de nivelul procuraturilor;

b) stabilirea unor norme transparente şi uşor aplicabile.

(3) Prezenta lege se aplică judecătorilor din cadrul tuturor instanţelor judecătoreşti, judecătorilor şi judecătorilor-asistenţi din cadrul Curţii Constituţionale, precum şi procurorilor."

Articolul 2

Principiile de bază ale sistemului de salarizare

a judecătorilor şi procurorilor

„(1) Sistemul de salarizare a judecătorilor se stabileşte ținându-se seama de principiul separării puterilor în stat, de rolul judecătorilor în realizarea actului justiţiei, de incompatibilităţile şi restricţiile prevăzute de lege pentru aceştia, precum şi de exigenţele impuse prin documentele internaţionale cu privire la funcţionarea eficientă a sistemului judecătoresc şi statutul magistraţilor.

(1/1) Sistemul de salarizare a procurorilor se stabileşte ținându-se cont de rolul procurorului la realizarea actului justiţiei, de incompatibilităţile şi restricţiile prevăzute de lege pentru aceştia, precum şi de exigenţele impuse prin documentele internaţionale cu privire la funcţionarea eficientă a Procuraturii.

(2) Sistemul de salarizare a judecătorilor şi procurorilor se bazează pe următoarele principii:

a) supremaţia legii - principiu conform căruia drepturile salariale se stabilesc în condiţiile legislaţiei în vigoare;

b) proporţionalitatea - principiu conform căruia sistemul de salarizare asigură stabilirea salariului în raport cu nivelul exigenţelor privind ocuparea postului, complexitatea activităţii desfăşurate, gradul de responsabilitate al persoanei, precum şi în funcţie de incompatibilităţile şi restricţiile prevăzute de lege;

c) echitatea şi coerenţa - principiu conform căruia sistemul de salarizare creează oportunităţi egale atât pentru judecători, cât şi pentru procurori prin reglementarea unor principii şi norme unitare de stabilire a salariilor."

Articolul 7

Reguli generale privind stabilirea salariului judecătorului

„(1) Salariul judecătorului şi salariul procurorului se stabilesc şi se plătesc pentru activitatea desfăşurată în perioada unei luni calendaristice, în timpul normal de muncă, proporţional cu timpul efectiv lucrat.

(2) Salariul judecătorului se stabileşte în limitele şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege şi de actele normative de punere în aplicare a acesteia, printr-un act administrativ al preşedintelui instanţei judecătoreşti în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea judecătorul, iar în cazul judecătorilor şi al judecătorilor-asistenţi din cadrul Curţii Constituţionale - printr-un act administrativ al preşedintelui Curţii.

(3) Salariul procurorului se stabileşte în limitele şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege şi de actele normative de punere în aplicare a acesteia, printr-un act administrativ al Procurorului General."

Articolul 10/1

[Dispoziţii finale şi tranzitorii]

(1) Salariile de funcţie ale judecătorilor şi procurorilor stabilite în condiţiile art.1 se reexaminează anual de la data de 1 aprilie, în limita alocaţiilor prevăzute în acest scop în bugetul public naţional.

(2) Cuantumul salariului mediu lunar pe economie realizat în anul precedent se prezintă anual de către Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei spre a fi publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova."

1. Se admite parțial sesizarea Curţii Supreme de Justiţie pentru controlul constituţionalităţii articolului 10/1 alin.(1) din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor.

2. Se declară neconstituțională sintagma „în limita alocaţiilor prevăzute în acest scop în bugetul public naţional" din alineatul (1) al articolului 10/1 din Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

3.1. Principii generale

34. Potrivit articolului 116 alin.(1) din Constituție, judecătorii instanțelor judecătorești sunt independenți, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii. Dispozițiile constituționale definesc statutul juridic al judecătorului în Republica Moldova şi consacră justiţia ca o ramură independentă şi imparţială a puterii de stat.

35. Curtea menționează că în cadrul sistemului democratic de aplicare a principiului separaţiei celor trei ramuri ale puterii de stat, pentru menţinerea dezideratelor statului de drept, este importantă existenţa unei puteri judecătoreşti independente. Puterea judecătorească, fiind exercitată de către judecători, ca unici exponenţi ai acestei puteri, este alcătuită, la rândul său, dintr-un sistem de autorităţi care trebuie să fie distincte de autorităţile puterilor legiuitoare şi executive şi neinfluenţate de acestea.

36. Având în vedere că unicii purtători ai puterii judecătoreşti sunt judecătorii, Curtea reţine că principiul independenţei judecătorilor reprezintă pilonul de bază al menţinerii puterii judecătoreşti ca o putere cu drepturi depline în arhitectura de organizare a puterii de stat. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor impune acţiuni de menţinere a echilibrului acestora. Din aceste considerente, principiul independenţei judecătorilor reprezintă nu numai baza constituţională, ci şi măsura de control al respectării drepturilor şi capacităţilor puterii judecătoreşti în cadrul acţiunilor de menţinere a echilibrului puterilor statului.

37. Principiul independenţei judecătorului comportă două aspecte: independenţa funcţională şi independenţa personală.

38. Independenţa funcţională presupune, pe de o parte, ca judecătorii să nu fie influenţaţi de către executiv sau legislativ, iar, pe de altă parte, ca instanţele judecătoreşti să nu fie supuse ingerinţelor din partea puterii legislative, puterii executive sau a justiţiabililor.

39. Independenţa personală vizează statutul judecătorului, care trebuie să-i fie asigurat prin lege. În principal, criteriile de apreciere a independenţei personale sunt: modul de recrutare a judecătorilor; durata numirii; inamovibilitatea; fixarea salariului judecătorilor prin lege; libertatea de expresie a judecătorilor şi dreptul de a forma organizaţii profesionale, menite să apere interesele lor profesionale; incompatibilităţile; interdicţiile; pregătirea continuă; răspunderea judecătorilor.

40. Astfel, Curtea menţionează că independenţa puterii judecătoreşti nu poate fi asigurată fără o independenţă financiară a judecătorilor.

41. Potrivit articolului 121 alin.(1) din Constituţie, resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.

42. Totodată, potrivit articolului 22 din Legea nr.514-XIII din 6 iulie 1995 privind organizarea judecătorească, mijloacele financiare necesare bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, şi sunt incluse în bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micşorate fără acordul Consiliului Superior al Magistraturii şi se alocă în mod regulat.

43. Curtea reține că exigența asigurării financiare a judecătorilor este trasată și în standardele internaționale care guvernează independența judecătorilor.

44. Astfel, Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor stabilește că  „6.1. Exercitarea ca profesie a funcțiilor judiciare implica remunerarea judecătorului la un nivel stabilit în așa fel încât să-l ferească de presiuni ce vizează să influențeze sensul deciziilor sau în general comportamentul său jurisdicțional, afectându-i astfel independența și imparțialitatea".

45. În expunerea motivelor Cartei, cu referire la pct.6.1 s-a stabilit că nivelul remunerării trebuie fixat astfel încât să protejeze judecătorul împotriva presiunilor, în loc să se prevadă o determinare a acestui nivel în funcție de remunerarea de care beneficiază titularii de funcții înalte în cadrul puterii legislative sau executive, deoarece titularii acestor funcții sunt departe de a fi tratați într-un mod comparabil de la un sistem național la altul.

46. La fel, s-a menționat că dispozițiile Cartei au drept scop ridicarea nivelului garanțiilor în diferite state europene, într-o măsură care va depinde de nivelul deja atins în aceste tari. Dispozițiile Cartei nu pot însa în nici un fel să servească drept bază pentru eventualele modificări ale statutelor naționale care ar antrena, dimpotrivă, regresarea, reducerea nivelului deja atins al garanțiilor într-o țară sau alta.

47. Potrivit Recomandării CM/Rec(2010)12 a Comitetului de Miniştri către statele membre cu privire la judecători: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile:

„53. Regulile principale ale regimului de remunerare pentru judecători profesionişti trebuie stabilite prin lege.

54. Remunerarea judecătorilor trebuie să fie pe măsura rolului şi responsabilităţilor lor şi să aibă un nivel suficient pentru a-i face imuni la orice presiune menită să influenţeze deciziile. Trebuie să existe garanţii pentru menţinerea unei remuneraţii rezonabile în caz de boală, concediu de maternitate sau de paternitate, precum şi pentru plata unei pensii pentru limită de vârstă, care ar trebui să fie raportate în mod rezonabil la nivelul de remunerare a judecătorilor în exerciţiu. Trebuie introduse dispoziţii legale specifice care să instituie o măsură de protecţie împotriva unei reduceri a remuneraţiei care ar viza în mod specific judecătorii.

55. Trebuie evitate sistemele în care remuneraţia de bază a judecătorilor depinde de performanţă, căci s-ar putea crea dificultăţi pentru independenţa judecătorilor."

48. În Avizul nr. 1 (2001) Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni  (CCJE) a stipulat că: „62. În timp ce anumite sisteme (ex. în ţările nordice) rezolvă situaţia prin mecanisme tradiţionale fără prevederi legale formale, CCJE a considerat că este în mod general important (şi, în special, în cazul noilor democraţii) să existe prevederi legale specifice care să garanteze că salariile judecătorilor sunt protejate împotriva micşorării şi să asigure de facto creşterea salariilor în raport cu costurile vieţii".

49. De asemenea, în Avizul nr.2 (2001), CCJE a menționat, chiar dacă finanţarea instanţelor face parte din bugetul de stat, susţinut în faţa Parlamentului de către ministerul de finanţe, aceasta nu trebuie să fie supusă fluctuaţiilor politice. Deşi stabilirea nivelului de finanţare a instanţelor pe care o ţară şi-l poate permite constituie o decizie politică, trebuie să se aibă grijă întotdeauna ca nici puterea executivă şi nici cea legislativă să nu poată exercita presiuni asupra autorităţii judecătoreşti în momentul stabilirii bugetului. Deciziile privind alocarea fondurilor pentru instanţe trebuie să se ia cu respectarea strictă a independenţei judecătoreşti (pct.5).

50. Totodată, potrivit pct.2 din Avizul nr. 2 (2001), finanţarea instanţelor se află în strânsă legătură cu independenţa judecătorilor, prin aceea că determină condiţiile în care instanţele îşi îndeplinesc atribuţiile.

51. Comisia de la Veneţia, în Raportul privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar (2010, partea I, CDL-AD(2010)040), susţine:

„55. Deciziile privind alocarea fondurilor bugetare către instanţe trebuie luate cu respectarea cea mai strictă a principiului independenţei judiciare, iar puterea judecătorească ar trebui să aibă posibilitatea de a-şi exprima punctele de vedere privind bugetul propus parlamentului, eventual prin intermediul consiliului judiciar".

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

52. Apreciind garanţiile materiale ale judecătorilor drept unul din pilonii independenţei lor, Parlamentul a adoptat Legea nr. 328 din 23 decembrie 2013, intrată în vigoare din 1 ianuarie 2014.

53. Prin această lege se instituie standarde şi proceduri unitare de stabilire a salariilor. Legea nu instituie un cuantum fix al salariului, ci doar o formulă (bază) de calcul al acestuia.

54. Astfel, articolul 1 din legea nominalizată stabilește cu titlu de principiu că sistemul unitar de salarizare a judecătorilor și procurorilor este bazat pe salariul mediu pe economie realizat în anul precedent celui de gestiune drept unitate de referinţă.

55. Curtea constată că, în temeiul articolului 1 din Legea nominalizată, cuantumul salariului judecătorilor urmează a fi recalculat anual în funcție de mărimea salariului mediu pe economie realizat în anul precedent celui de gestiune.

56. În același timp, Curtea menționează că Parlamentul, la 16 decembrie 2016, a adoptat Legea nr.281 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care, inter alia, a completat Legea nr.328 din 23 decembrie 2013 cu articolul 10/1, potrivit căruia: „Salariile de funcţie ale judecătorilor şi procurorilor stabilite în condiţiile art.1 se reexaminează anual de la data de 1 aprilie, în limita alocaţiilor prevăzute în acest scop în bugetul public naţional".

57. Curtea constată că, deși o prevedere legală (art. 1 alin. (1)) stabilește cu titlu de principiu că salariul judecătorilor și procurorilor se va calcula având la bază salariul mediu pe economie realizat în anul precedent celui de gestiune, în același timp această unitate de referință devine una inoperabilă. Or, prin norma contestată, legiuitorul a condiționat în totalitate mărimea salariului judecătorului de decizia care urmează a fi adoptată anual de puterea executivă și legislativă de a aloca mijloacele financiare pentru fondul de salarizare a sistemului judecătoresc.

58. Curtea reține că în aceste condiții mărimea salariului judecătorului devine incertă, fiind lăsată la discreția decidenților, fapt care poate afecta independența puterii judecătorești.

59. Curtea reiterează că stabilirea politicii în domeniul salarizării, inclusiv a judecătorilor, ţine de competenţa legislativului şi executivului. În acelaşi timp, la adoptarea oricăror soluţii în domeniul salarizării urmează a se respecta principiile constituţionale incidente.

60. În Hotărârea nr. 27 din 20 decembrie 2011, Curtea Constituțională a reținut că statutul constituţional al judecătorului nu constituie privilegiul lui personal, ci un bun al întregii societăţi, fiind chemat să asigure protecţia eficientă a drepturilor fiecărui membru al societăţii. Remuneraţia judecătorului, în care intră orice mijloc de asigurare materială sau socială, reprezintă una din componentele de bază ale independenţei lui, fiind o contrabalanţă la restricţiile, interdicţiile şi responsabilităţile impuse lor de societate. Numai menţinerea acestui echilibru permite justiţiabililor de a manifesta încredere în competenţa, independenţa şi imparţialitatea judecătorilor.

61. De asemenea, Curtea a subliniat că puterea legislativă este reprezentanţa directă a poporului, care este titularul suveranităţii naţionale. Din aceste considerente, ea deţine bugetul ţării şi determină regulile de comportament al tuturor persoanelor fizice şi juridice în societate. Puterea executivă este formată de cea legislativă, ea fiind diriguitorul resurselor bugetare acordate de legislativ şi deţinătorul prerogativelor de gestionare operativă a bunurilor şi acţiunilor societăţii. Puterea judecătorească însă nu deţine nici una din aceste funcţii majore. Ea rezolvă de drept litigiile apărute în societate ca rezultat al acţiunilor celor două puteri. Din aceste considerente, calitatea actului justiţiei, ca act emanat de la puterea judecătorească, este direct proporţională cu nivelul independenţei puterii judecătoreşti şi cu sprijinul acordat acesteia atât de puterea legislativă, cât şi de puterea executivă.

62. Într-o democraţie autentică, atât guvernanţii, cât şi poporul trebuie să recunoască că judecătorul, care trebuie să decidă, în ultimă instanţă, asupra vieţii, libertăţii şi drepturilor omului, pe lângă un înalt profesionalism şi o reputaţie ireproşabilă, trebuie să posede o independenţă materială şi un sentiment de siguranţă cu privire la viitorul său. Statul are obligaţia de a stabili remuneraţia judecătorului astfel, încât aceasta să compenseze efortul şi responsabilităţile lui şi să fie pe măsura statutului şi funcţiilor pe care le exercită, iar menţinerea remuneraţiei este una dintre garanţiile independenţei judecătorului.

63. Incompatibilităţile şi interdicţiile stabilite pentru judecători prin Legea fundamentală şi dezvoltate prin legea specială, precum şi responsabilităţile şi riscurile aferente profesiei, impun reglementarea dreptului la salariu al judecătorului corespunzător statutului lor.

64. Concluzionând cele menționate, Curtea reține că incompatibilităţile şi interdicţiile stabilite pentru judecători prin Legea fundamentală şi dezvoltate prin legea specială, precum şi responsabilităţile şi riscurile aferente profesiei, impun reglementarea salariului judecătorului corespunzător statutului lor și într-un mod care ar asigura previzibilitatea cuantumului acestuia. În acest sens, prevederile cuprinse la articolul 10/1 alin. (1) din Legea nr. 328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor și procurorilor, în partea condiționării anuale a cuantumului salariului de limita alocațiilor prevăzute în bugetul public național, încalcă articolele 6 și 116 din Constituția Republicii Moldova.

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 3660892  //   Vizitatori ieri: 2406  //   azi: 982  //   Online: 77


Acces rapid