Hotărâre Nr.10 din 16.03.2017

Hotărâre nr.10 din 16.03.2017 privind excepţia de neconstituţionalitate a art. 80 alin. (2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014 (răspunderea juridică pentru neexecutarea contractului încheiat cu o instituţie bugetară) (Sesizarea nr. 116g/2016)


Subiectul sesizării: Judecătorie (instanţa de fond) , judecătorul Oleg Melniciuc

Tipul hotărârii: excepția de neconstituționalitate

Prevedere: Prevederi declarate neconstituționale

Fişiere:
1.  ro-h1016032017ro3afb7.pdf


Sesizări:



1. La originea cauzei se află excepția de neconstituționalitate a articolului 80 alin. (2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014, ridicată de către avocatul Vitalie Nagacevschi, în dosarul nr. 3-883/2016, aflat pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Rîşcani.

2. Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituțională la 3 octombrie 2016 de către judecătorul Oleg Melniciuc, din cadrul Judecătoriei Chișinău, sediul Rîşcani, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

3. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate a pretins, în esenţă, că prevederile art. 80 alin. (2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale sunt contrare articolelor 4, 21 şi 23 din Constituție.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 18 noiembrie 2016 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, excepția de neconstituționalitate a fost susţinută de avocatul Vitalie Nagacevschi. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Andrei Balan, şef al Direcţiei juridice a Ministerului Finanţelor.

15. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr. 78, art. 140) sunt următoarele: 

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

„(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 130

Sistemul financiar - creditar

„(1) Formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

[…].”

16. Prevederile relevante ale Codului civil al Republicii Moldova nr. 1107-XV din 6 iunie 2002 (M.O., 2002, nr. 82-86, art. 661) sunt următoarele:

Articolul 2

Raporturile reglementate de legislaţia civilă

 

„(1) Legislaţia civilă determină statutul juridic al participanţilor la circuitul civil, temeiurile apariţiei dreptului de proprietate şi modul de exercitare a acestuia, reglementează obligaţiile contractuale şi de altă natură, alte raporturi patrimoniale şi personale nepatrimoniale conexe lor.

[…].”

Articolul 5

Analogia legii şi analogia dreptului

„(1) În cazul nereglementării prin lege ori prin acord al părţilor şi lipsei de uzanţe, raporturilor prevăzute la art.2 li se aplică, dacă aceasta nu contravine esenţei lor, norma legislaţiei civile care reglementează raporturi similare (analogia legii).

[…].”

Articolul 602

Răspunderea pentru neexecutarea obligaţiei

„În cazul în care nu execută obligaţia, debitorul este ţinut să-l despăgubească pe creditor pentru prejudiciul cauzat astfel dacă nu dovedeşte că neexecutarea obligaţiei nu-i este imputabilă.

[…].”

Articolul 603

Vinovăţia debitorului

„(1) Debitorul poartă răspundere numai pentru dol (intenţie) sau culpă (imprudenţă sau neglijenţă) dacă legea sau contractul nu prevede altfel sau dacă din conţinutul sau natura raportului nu reiese altfel.

[…].”

Articolul 624

Dispoziţii generale cu privire la clauza penală

„(1) Clauza penală (penalitatea) este o prevedere contractuală prin care părţile evaluează anticipat prejudiciul, stipulînd că debitorul, în cazul neexecutării obligaţiei, urmează să remită creditorului o sumă de bani sau un alt bun.

[…]

(3) Clauza penală poate fi stipulată în mărime fixă sau sub forma unei cote din valoarea obligaţiei garantate prin clauza penală sau a părţii neexecutate.

[…]

(5) Debitorul nu este obligat să plătească penalitate în cazul în care neexecutarea nu se datorează vinovăţiei sale.”

17. Prevederile relevante ale Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014 (M.O., 2014, nr. 223-230, art. 519) sunt următoarele: 

Articolul 2

Sfera de aplicare

„Dispoziţiile prezentei legi se aplică la elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor (în continuare – bugete) componente ale bugetului public naţional, precum şi la asigurarea monitoringului financiar al activităţii autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public.”

Articolul 3

Noţiuni de bază

„În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni:

 […]

autoritate/instituţie bugetară – entitate de drept public care, conform actelor de constituire, este finanţată de la bugetele componente ale bugetului public naţional;

[…]

inspectare financiară – acţiune de control, în baza principiilor transparenţei şi legalităţii, care constată dacă activitatea economico-financiară, operaţiunile şi tranzacţiile sînt efectuate în conformitate cu actele normative;”

Articolul 78

Inspectarea financiară

„(1) Inspectarea financiară se efectuează de către Inspecţia financiară din subordinea Ministerului Finanţelor în baza regulamentului aprobat de către Guvern.

(2) În cadrul inspectărilor financiare este verificată activitatea economico-financiară, inclusiv prin investigări operative şi analize documentare efectuate în baza informaţiilor privind eventuale încălcări ale legislaţiei sau fraude în gestionarea şi utilizarea resurselor bugetare, în administrarea patrimoniului public, raportarea datoriei sectorului public, disciplina preţurilor şi tarifelor reglementate de stat, în calcularea profitului net al întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu cota de participare a statului, precum şi a dividendelor şi a defalcărilor la buget a unei părţi a profitului net al acestora.

[…]

(4) Inspectării financiare pot fi supuse:

a) autorităţile/instituţiile bugetare;

b) întreprinderile de stat/municipale, societăţile comerciale în al căror capital social statul deţine o cotă-parte nu mai mică de 25 la sută, precum şi persoanele afiliate acestora;

c) alte persoane fizice şi juridice care gestionează/beneficiază de resurse financiare şi/sau patrimoniu de la entităţile specificate la lit. a) şi b).

(5) Autorităţile/instituţiile publice la autogestiune şi autorităţile bugetare independente pot fi supuse inspectării financiare doar la solicitarea organelor de drept sau a Parlamentului.”

Articolul 80

Restricţii şi penalităţi

„(1) Se interzice dezafectarea incontestabilă a mijloacelor băneşti din conturile bancare ale Trezoreriei de Stat şi ale trezoreriilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor, cu excepţia executării ordinelor incaso ale organelor abilitate cu dreptul de executare silită, de suspendare a operaţiunilor în conturile bancare ale contribuabilului şi de sechestrare sau de percepere, în mod incontestabil, a mijloacelor băneşti din conturile bancare şi/sau trezoreriale.

(2) De la persoanele fizice şi juridice care au primit din partea autorităţilor/instituţiilor bugetare mijloace financiare sub formă de plată prealabilă, inclusiv pentru mărfuri şi servicii (cu excepţia lucrărilor de construcţie, de reparaţie capitală şi de achiziţionare a rachetelor antigrindină), pentru perioada care depăşeşte termenul prevăzut de contract, se percepe la bugetul respectiv o sumă calculată în funcţie de rata de bază aplicată de Banca Naţională a Moldovei la principalele operaţiuni de politică monetară pe termen scurt. Termenul stipulat de contract pentru onorarea obligaţiilor persoanelor fizice sau juridice faţă de autoritatea/instituţia bugetară nu poate depăşi 30 de zile de la data primirii mijloacelor financiare la contul de decontare. Concomitent, la buget se percep şi mijloacele financiare neutilizate (datoria debitoare) la momentul controlului.

[…]

(7) Sancţiunile specificate la alin. (2) şi (6) se aplică de către Inspecţia financiară în baza rezultatelor inspectărilor efectuate.

(8) Pentru neplata în termenele stabilite de actele normative a plăţilor la bugetele componente ale bugetului public naţional se aplică majorări de întîrziere în mărimea şi în modul stabilit de Codul fiscal şi de alte acte legislative.”

Articolul 81

Formele de răspundere juridică

„Încălcarea prevederilor prezentei legi atrage răspundere disciplinară, civilă, contravenţională sau penală în conformitatea cu legislaţia în vigoare.”

1. Se admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de avocatul Vitalie Nagacevschi, în dosarul nr. 3-883/2016, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Rîşcani.

2. Se declară neconstituțional articolul 80 alin. (2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014.

3. Până la adoptarea de către Parlament a noilor prevederi legale, sancțiunile pentru neexecutarea în termen a contractelor încheiate cu o instituție bugetară urmează a fi aplicate în corespundere cu prevederile legislației civile și clauzele contractuale.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

1.Principii generale

35. Curtea reține că, potrivit articolului 130 alin. (1) din Constituţie, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.

36. Curtea subliniază că mecanismul financiar al statului, parte integrantă a mecanismului economic, este format din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor şi pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează şi se utilizează fondurile financiare  publice ale statului, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, direcţionate în special pentru o dezvoltare economică durabilă şi, pe această bază, pentru asigurarea unui standard de viaţă corespunzător.

37. Finanţele publice ale statului generează un întreg sistem de relaţii economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii. Constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor publice se realizează după metode şi tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilităţii sau al nerambursabilităţii, care ulterior capătă diverse destinaţii.

38. În același timp, Curtea menționează că, având în vedere caracterul public al mijloacelor financiare, politica fiscal-bugetară este supusă unei discipline şi transparenţe care să conducă la o bună gestiune a resurselor financiare publice.

39. Încălcarea disciplinei bugetare atrage, potrivit legislaţiei financiare în vigoare, răspunderea juridică a tuturor subiectelor de drept, indiferent dacă sunt persoane fizice sau juridice de drept public sau de drept privat.

40. În acelaşi timp, legislația bugetar-fiscală trebuie să îndeplinească anumite condiții de calitate. Exigența calității legii este conturată prin prisma principiului securității juridice în componența condițiilor de previzibilitate și claritate a legii.

41. Curtea reiterează că pentru a corespunde celor trei criterii de calitate - accesibilitate, previzibilitate şi claritate - norma de drept trebuie să fie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale şi să prevadă, în mod rezonabil, în funcţie de circumstanţele cauzei, consecinţele acestei conduite.

42. În acest sens, Curtea reține că la elaborarea unui act normativ legiuitorul trebuie să respecte normele de tehnică legislativă pentru ca acesta să corespundă exigențelor de calitate. Astfel, pentru a exclude orice echivoc, textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure.

43. Curtea reține că previzibilitatea și claritatea constituie elemente sine qua non ale constituţionalităţii unei norme, în activitatea de legiferare acestea nicidecum nu pot fi omise.

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

44. Curtea observă că raporturile juridice litigioase deduse judecăţii vizează neexecutarea în termen a unui contract de vânzare-cumpărare rezultat dintr-o licitaţie publică, încheiat între o societate cu răspundere limitată, în calitate de vânzător, şi o instituţie bugetară, în calitate de cumpărător. Curtea observă că obiectul contractului îl constituie predarea şi acomodarea unui utilaj medical complex.

45. Curtea menţionează că, potrivit art. 80 alin. (2) teza întâi din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, de la persoanele fizice şi juridice care au primit din partea autorităţilor/instituţiilor bugetare mijloace financiare sub formă de plată prealabilă, inclusiv pentru mărfuri şi servicii (cu excepţia lucrărilor de construcţie, de reparaţie capitală şi de achiziţionare a rachetelor antigrindină), pentru perioada care depăşeşte termenul prevăzut de contract, se percepe la bugetul respectiv o sumă calculată în funcţie de rata de bază aplicată de Banca Naţională a Moldovei la principalele operaţiuni de politică monetară pe termen scurt.

46. Potrivit art. 80 alin. (2) teza a doua din lege, termenul stipulat de contract pentru onorarea obligaţiilor persoanelor fizice sau juridice faţă de autoritatea/instituţia bugetară nu poate depăşi 30 de zile de la data primirii mijloacelor financiare la contul de decontare.

47. Curtea relevă că norma contestată este inclusă în Capitolul VII al legii, intitulat „Restricţii, penalităţi şi răspunderea juridică", însuși art. 80 fiind intitulat „Restricţii şi penalităţi".

48. Analizând încadrarea tehnico-legislativă a normei contestate în cuprinsul legii, Curtea constată că suma calculată pentru neexecutarea contractului în termenul legal instituit este percepută cu titlu de penalitate legală.

49. În acelaşi timp, art. 81 din lege menţionează că încălcarea prevederilor acesteia va atrage răspundere disciplinară, civilă, contravenţională sau penală în conformitate cu legislaţia în vigoare.

50. În esenţă, Curtea observă că sancţiunea prevăzută în textul de lege contestat constituie o modalitate de răspundere civilă, sub forma unei penalităţi stabilite de lege. Această sancţiune reprezintă o modalitate de evaluare anticipată a prejudiciului cauzat instituţiei bugetare prin executarea tardivă a obligaţiilor contractuale de către persoanele fizice şi juridice.

51. În conformitate cu art. 2 alin. (1) din Codul civil, obligaţiile contractuale şi de altă natură, precum şi alte raporturi patrimoniale sunt reglementate de legislaţia civilă.

52. În acelaşi timp, în art. 5 alin. (1) din Cod se menţionează că, în cazul nereglementării prin lege ori prin acord al părţilor şi lipsei de uzanţe, raporturilor prevăzute la art. 2 li se aplică, dacă aceasta nu contravine esenţei lor, norma legislaţiei civile care reglementează raporturi similare.

53. Curtea subliniază că, întrucât sancţiunea prevăzută în art. 80 alin. (2) din lege este percepută cu titlu de penalitate legală, aceasta trebuie să corespundă deopotrivă cu conceptul şi natura juridică a clauzei penale prevăzute de Codul civil.

54. În conformitate cu dispoziţiile art. 624 din Codul civil, clauza penală reprezintă o prevedere contractuală prin care părţile evaluează anticipat prejudiciul, stipulând că în cazul neexecutării obligaţiei sau executării necorespunzătoare sau tardive a acesteia debitorul va remite creditorului o sumă de bani sau un alt bun.

55. Astfel, fiind o formă a răspunderii civile contractuale, aplicarea penalităţii legale trebuie să întrunească aceleaşi condiţii generale prevăzute de lege pentru angajarea răspunderii contractuale.

56. Curtea menţionează că una din condiţiile angajării răspunderii contractuale constituie vinovăţia debitorului. Astfel, art. 602 alin. (1) din Codul civil prevede că, în cazul în care nu execută obligaţia, debitorul este ţinut să-l despăgubească pe creditor pentru prejudiciul cauzat astfel dacă nu dovedeşte că neexecutarea obligaţiei nu-i este imputabilă.

57. De asemenea, potrivit art. 603 alin. (1) din Cod, debitorul poartă răspundere numai pentru dol (intenţie) sau culpă (imprudenţă sau neglijenţă) dacă legea sau contractul nu prevede altfel sau dacă din conţinutul sau natura raportului nu reiese altfel.

58. În acest sens, Curtea reține art. 624 alin. (5) din Codul civil, potrivit căruia debitorul nu este obligat să plătească penalitate în cazul în care neexecutarea nu se datorează vinovăţiei sale.

59. Drept consecinţă, penalitatea nu poate fi cerută atunci când executarea obligaţiei a devenit imposibilă din cauze neimputabile debitorului. Astfel, în ipoteza în care contractul devine imposibil de executat datorită unui caz fortuit, unei forţe majore sau a culpei creditorului sau a unui terţ, care exclude total sau parţial răspunderea debitorului, penalitatea nu se va achita (în totalitate sau proporțional cu mărimea obligației neexecutate din cauze neimputabile debitorului).

60. Prin urmare, Curtea reţine că legiuitorul poate institui sancțiuni cu titlu de penalitate legală, cu condiția de a respecta principiile și dispozițiile generale ale legislației civile privind răspunderea. Totodată, aceste principii și dispoziții generale urmează a fi luate în considerație atât de autoritatea abilitată cu competența de a verifica modul de executare a contractelor încheiate cu o instituție bugetară, cât și de instanța de judecată la soluționarea unor litigii aflate pe rol.

61. Potrivit art. 624 alin. (3) din Codul civil, clauza penală poate fi stipulată în mărime fixă sau sub forma unei cote din valoarea obligaţiei garantate prin clauza penală sau a părţii neexecutate.

62. Curtea subliniază că singura diferenţă dintre penalitatea contractuală şi penalitatea legală constă în stabilirea penalităţii în primul caz de către părţile contractante şi în cel de-al doilea caz de către legiuitor prin lege.

63. Prin urmare, în cazul penalităţii legale legiuitorul este cel care determină anticipat cuantumul despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat în caz de neexecutare, executarea necorespunzătoare sau cu întârziere a contractului.

64. Examinând prevederile contestate, Curtea reține că legiuitorul doar stabilește că suma percepută va fi calculată în funcţie de rata de bază aplicată de Banca Naţională a Moldovei la principalele operaţiuni de politică monetară pe termen scurt.

65. Curtea constată că legea nu determină în raport cu ce urmează a se calcula mărimea penalității, adică dacă rata de bază a BNM se calculează din valoarea întregii obligaţii sau doar din partea neexecutată a obligaţiei.

66. Astfel, în lipsa unor criterii stabilite de legiuitor, care ar permite determinarea mărimii penalității, Curtea reține că norma contestată nu corespunde condițiilor de calitate a legii. Or, persoana fizică sau juridică care urmează să contracteze cu o instituţie bugetară trebuie să fie în stare să calculeze şi să prevadă, fie şi aproximativ, suma care o va datora în caz de executare tardivă a contractului. 

67. În acelaşi timp, potrivit art. 80 alin. (2) ultima teză din lege, concomitent, la buget se percep şi mijloacele financiare neutilizate (datoria debitoare) la momentul controlului.

68. Din textul de lege respectiv, Curtea observă că legiuitorul nu menţionează în ce circumstanţe aceste mijloace financiare sunt percepute la buget: în cazul neexecutării contractului de către debitor în general sau şi în cazul executării acestuia, însă tardiv. De asemenea, Curtea relevă că sintagma utilizată „datoria debitoare" nu oferă claritate în privinţa căror mijloace financiare debitorul ar fi dator. Or, potrivit primei teze, obligaţia persoanelor fizice şi juridice este de a face, respectiv, de a livra bunuri sau de a presta servicii.

69. În consecinţă, Curtea observă că întregul text de lege contestat este formulat de o manieră imprecisă și neclară, fapt care nu corespunde rigorilor de claritate și previzibilitate, consfințite în articolul 23 alin. (2) din Constituție.

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 3515384  //   Vizitatori ieri: 2245  //   azi: 2426  //   Online: 84


Acces rapid