Hotărâre Nr.7 din 04.03.2016

Hotărâre nr.7 din 04.03.2016 privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova


Subiectul sesizării: O fracțiune parlamentară

Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului

Prevedere: Prevederi declarate constituţionale în parte/neconstituţionale în parte

Hotărârea curții:
1.  ro-h704032016roa6c41.pdf


Sesizări:



1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 12 noiembrie 2015, în temeiul articolelor 25 lit. h) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. h) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale de către 18 deputaţi ai fracţiunii parlamentare a Partidului Liberal Democrat din Moldova, Valeriu Ghileţchi, Tudor Deliu, Liliana Palihovici, Angel Agache, Maria Ciobanu, Vladimir Hotineanu, Chiril Lucinschi, Grigore Cobzac, Vadim Pistrinciuc, Iurie Ţap, Ion Balan, Nae-Simion Pleşca, Ştefan Creangă, Octavian Grama, Gheorghe Mocanu, Mihaela Spatari, Aliona Goţa, Victor Roşca, privind controlul constituţionalităţii punctului 2 integral şi a sintagmei cu excepţia cazului prevăzut la art. 78 alin. (5)," de la punctul 5 din articolul I al Legii nr.1115-XIV din 5 iulie 2000 pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova, prin care a fost schimbată modalitatea de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării, în prezenta cauză, solicită verificarea conformității unor prevederi din Legea nr. 1115/2000, referitoare la modificarea articolelor 78 și 85 alin. (4) din Constituție, având în vedere procedura de adoptare a acestora, cu articolele 135 alin. (1) lit. c) și 141 alin. (2) din Constituție, precum și cu principiul constituțional al statului de drept, consacrat de Preambulul Constituției și articolul 1 alin. (3) din Constituție.

3. În cadrul şedinţei publice, autorul sesizării a concretizat obiectul sesizării, precizând că solicită verificarea constituţionalităţii doar a modificărilor care vizează mecanismul alegerii Preşedintelui Republicii Moldova cu votul a 3/5 din numărul deputaţilor. Autorul sesizării nu contestă celelalte modificări, care nu au schimbat esenţial conţinutul proiectului iniţial avizat de către Curtea Constituţională şi care nu afectează unitatea şi echilibrul materiei constituţionale.

4. În acelaşi context, autorii sesizării solicită Curţii ca, prin interpretarea articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie, să explice dacă:

„1) Este necesară şi/sau obligatorie avizarea repetată de către Curtea Constituţională a amendamentelor deputaţilor acceptate de Parlament în lectura a doua la un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, ulterior prezentării în Parlament a proiectului însoţit de avizul Curţii Constituţionale?

2) Este încălcată procedura de adoptare a unui proiect de lege constituţională ce a fost amendat substanţial şi conceptual de către deputaţi în lectura a doua fără avizarea repetată de către Curtea Constituţională?

3) În cazul în care Curtea Constituţională avizează repetat un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, amendat substanţial în cadrul celei de-a doua lecturi în Parlament, acest proiect urmează să parcurgă toate procedurile expuse la art. 143 alin. (1) din Constituţie?"

5. Prin decizia Curţii Constituţionale din 7 decembrie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

6. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi a Guvernului.

7. În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de dl Valeriu Ghileţchi, deputat în Parlament, autor al sesizării. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei. Parlamentul a prezentat Curții opinia sa în scris, dar nu a delegat un reprezentant la ședința publică.

21. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:

Preambul

„[...] CONSIDERÂND statul de drept, pacea civică, democraţia, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic valori supreme [...]"

Articolul 1
Statul Republica Moldova

„[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 134
Statutul [Curţii Constituţionale]

„(1) Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională în Republica Moldova.

[...]

(3) Curtea Constituţională garantează supremaţia Constituţiei, asigură realizarea principiului separării puterii de stat în putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească şi garantează responsabilitatea statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat."

Articolul 135
Atribuţiile

„(1) Curtea Constituţională:

a) exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii legilor şi hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, precum şi a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte;

b) interpretează Constituţia;

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei; [...]"

Articolul 140
Hotărârile Curţii Constituţionale

„(1) Legile şi alte acte normative sau unele părţi ale acestora devin nule, din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curţii Constituţionale.

(2) Hotărârile Curţii Constituţionale sunt definitive şi nu pot fi atacate."

Articolul 141
Iniţiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători."

Articolul 142
Limitele revizuirii

„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război."

Articolul 143
Legea privind modificarea Constituţiei

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă."

22. Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797-XIV din 2 aprilie 1996 (textul republicat la 7 aprilie 2007), sunt următoarele:

Articolul 81

Transmiterea proiectului de lege

constituţională comisiei speciale sau

comisiei permanente sesizate în fond

„(1) După aprobarea în primă lectură a proiectului de lege constituţională, Preşedintele Parlamentului cere opinia deputaţilor privind punerea de îndată la vot a proiectului în a doua lectură sau transmiterea acestuia comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond pentru examinarea amendamentelor şi pregătirea proiectului pentru dezbatere în a doua lectură.

(2) În cazul în care cel puţin 25 de deputaţi vor cere transmiterea proiectului de lege constituţională comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond, Preşedintele dispune aceasta. În caz contrar, proiectul se pune la vot în lectura a doua şi definitivă."

Articolul 82

Dezbaterea şi votarea amendamentelor

„(1) În cazul în care proiectul de lege constituţională este transmis comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond, în termen de 15 zile după adoptarea proiectului în primă lectură, deputaţii pregătesc şi transmit amendamentele comisiei respective. Acest termen poate fi prelungit, la propunerea Preşedintelui Parlamentului, prin votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

(2) În a doua lectură pot fi dezbătute şi supuse votului doar amendamentele depuse în scris şi semnate de cel puţin 5 deputaţi. Amendamentele nu pot viza introducerea unor elemente ce nu sînt prezente în proiectul avizat de Curtea Constituţională şi pot ţine doar de:

a) redactarea textului;

b) modificări care nu afectează esenţa prevederilor propuse de autor;

c) omiterea unor articole sau părţi de articole, dacă aceasta nu afectează esenţa proiectului.

(3) Comisia specială sau comisia permanentă sesizată în fond dezbate şi supune votului fiecare amendament în parte. După aceasta, ea întocmeşte un raport de prezentare a proiectului de lege constituţională pentru dezbatere în a doua lectură, în care îşi expune poziţia asupra fiecărui articol."

Articolul 83

Dezbaterea proiectelor de legi

constituţionale în a doua lectură

„(1) Dezbaterea în a doua lectură de către Parlament a proiectului de lege constituţională constă în:

a) prezentarea fiecărui amendament de către autorii acestuia;

b) audierea opiniilor fracţiunilor parlamentare, prezentate de cel mult doi vorbitori din partea fiecărei fracţiuni, şi ale deputaţilor independenţi;

c) audierea opiniei comisiei speciale sau a comisiei permanente sesizate în fond asupra fiecărui amendament;

d) votarea fiecărui amendament în parte.

(2) Amendamentele la proiectul de lege constituţională se aprobă prin votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

(3) Dacă amendamentul nu obţine numărul de voturi necesar, se consideră adoptată prevederea proiectului votată în prima lectură."

1. Se admite sesizarea unui grup de 18 deputaţi ai fracţiunii parlamentare a Partidului Liberal Democrat din Moldova, Valeriu Ghileţchi, Tudor Deliu, Liliana Palihovici, Angel Agache, Maria Ciobanu, Vladimir Hotineanu, Chiril Lucinschi, Grigore Cobzac, Vadim Pistrinciuc, Iurie Ţap, Ion Balan, Nae-Simion Pleşca, Ştefan Creangă, Octavian Grama, Gheorghe Mocanu, Mihaela Spatari, Aliona Goţa, Victor Roşca, privind controlul constituţionalităţii punctului 2 integral şi a sintagmei cu excepţia cazului prevăzut la art. 78 alin. (5)," din punctul 5 ale articolului I din Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000 pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.

2. În sensul articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolelor 141 alin.(2) şi 143 alin. (1) din Constituţie:

a) După pronunțarea avizului de către Curtea Constituţională, nu se admit intervenții în textul proiectului legii de revizuire a Constituţiei, iar ignorarea sau depășirea acestuia pot servi drept temei pentru nulitatea modificărilor astfel operate.

b) În cazul amendamentelor deputaţilor acceptate de Parlament în lectura a doua la un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, este necesară avizarea repetată de către Curtea Constituţională.

c) În cazul în care Curtea Constituţională avizează repetat un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, amendat substanţial în cadrul celei de-a doua lecturi în Parlament, acest proiect urmează să parcurgă toate procedurile expuse la articolul 143 alin. (1) din Constituţie.

3. Se declară neconstituţionale:

- textele:

(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin vot secret."

(3) Este ales candidatul care a obţinut votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi. Dacă nici un candidat nu a întrunit numărul necesar de voturi, se organizează al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului descrescător de voturi obţinute în primul tur."

(4) Dacă şi în turul al doilea nici un candidat nu va întruni numărul necesar de voturi, se organizează alegeri repetate."

(5) Dacă şi după alegerile repetate Preşedintele Republicii Moldova nu va fi ales, Preşedintele în exerciţiu dizolvă Parlamentul şi stabileşte data alegerilor în noul Parlament."

de la punctul 2;

- sintagma „ , cu excepţia cazului prevăzut la art.78 alin.(5)" de la punctul 5;

- punctul 6

ale articolului I din Legea nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea și completarea Constituției, ca fiind contrare limitelor de revizuire a Constituției impuse de dispoziţiile articolului 142 alin. (2), precum și articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie. 

4. Se recunosc constituționale:

- textele:

(2) Poate fi ales Preşedinte al Republicii Moldova cetăţeanul cu drept de vot care are 40 de ani împliniţi, a locuit sau locuieşte permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puţin de 10 ani şi posedă limba de stat."

(6) Procedura de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova este stabilită prin lege organică." 

de la punctul 2 al articolului I din Legea nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea și completarea Constituției.

5. Se declară neconstituțională Legea nr. 1234-XIV din 22 septembrie 2000 cu privire la procedura de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova.

6. Se declară neconstituțională Legea nr. 1227-XIV din 21 septembrie 2000 pentru modificarea Codului electoral, cu revigorarea prevederilor care au făcut obiectul abrogării.

7. Se declară neconstituționale articolele 82 şi 83 din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr. 797-XIV din 2 aprilie 1996, în măsura în care nu prevăd interdicția modificării în mod esențial a proiectelor de legi privind modificarea Constituției și în măsura în care nu prevăd interdicția de a vota pentru prima dată textul modificat în mod esențial al unui proiect de lege privind modificarea Constituției, ca fiind în contradicție cu articolele 135 alin. (1) lit. c), 141 alin. (2) și 143 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova.

8. În vederea executării prezentei hotărâri:

a) Prevederile alineatelor (1), (3) și (4) de la articolul 78 și ale articolului 89 din Constituție, în vigoare până la data adoptării Legii nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea și completarea Constituției, care au făcut obiectul revizuirii, revigorează și reintră în fondul activ al dreptului la data pronunțării prezentei hotărâri.

b) În consecinţa celor statuate la punctul 3 și punctul 8 lit.a) ale prezentului dispozitiv, articolele 78 și 89 din Constituție vor avea următorul cuprins:

„Articolul 78
Alegerea Preşedintelui

(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Poate fi ales Preşedinte al Republicii Moldova cetăţeanul cu drept de vot care are 40 de ani împliniţi, a locuit sau locuieşte permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puţin de 10 ani şi posedă limba de stat.

 (3) Este declarat ales candidatul care a întrunit cel puţin jumătate din voturile alegătorilor ce au participat la alegeri.

(4) În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, cu condiţia că numărul acestora e mai mare decât numărul voturilor exprimate împotriva candidatului.

(6) Procedura de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova este stabilită prin lege organică.

Articolul 89

Suspendarea din funcție

„(1) În cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele Republicii Moldova poate fi suspendat din funcţie de Parlament, cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din deputaţi şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.

(3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui."

c) Constituția se va republica în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, dându-se textelor redacția într-un mod conform prezentului dispozitiv;

d) Parlamentul va adopta neîntârziat legislația privind alegerea Președintelui prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat;

e) Efectele prezentei hotărâri nu se extind asupra mandatului Președintelui Republicii Moldova în exercițiu; Preşedintele Republicii Moldova, ales prin votul Parlamentului exprimat la 16 martie 2012 rămâne în funcţie până la expirarea mandatului pentru care a fost ales.

9. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

56. Autorii sesizării au îndoieli cu privire la constituționalitatea unor prevederi din Legea de modificare a Constituției, având în vedere procedura de adoptare a acestora. Astfel, în vederea soluționării prezentei cauze, este necesar să se precizeze conținutul dispozițiilor prevăzute în mod expres și implicit de Constituție cu privire la revizuirea Constituției.

 

3.1. Principii generale 

57. Prevederile constituționale referitoare la revizuirea Constituției sunt determinate de noțiunea, natura și scopul Constituției înseși.


3.1.1. Principiul supremaţiei Constituţiei 


58. Constituția este Legea Supremă. Sursa Constituției este comunitatea națională, națiunea civică însăși. Constituția reflectă contractul social - o obligație acceptată în mod democratic de către toți cetățenii Republicii Moldova față de generațiile actuale și viitoare de a trăi în conformitate cu normele fundamentale consacrate în Constituție și de a le respecta, pentru a asigura legitimitatea autorității de guvernare, legitimitatea deciziilor acesteia, precum și pentru a asigura drepturile omului și libertățile fundamentale, astfel încât să existe armonie în societate (HCC nr. 36 din 5 decembrie 2013, HCC nr. 9 din 14 februarie 2014).

59. Fiind un act cu forță juridică supremă și contract social, Constituția se întemeiază pe valori universale și incontestabile, precum faptul că suveranitatea aparține poporului, democrația, recunoașterea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și respectarea acestora, respectarea legii și a statului de drept, sistemul de echilibre și contragreutăți, datoria instituțiilor statului de a servi poporul și răspunderea acestora față de societate, spiritul public, justiția, obiectivul unei societăți civile deschise, echitabile și armonioase și al statului de drept (Avizul Curții Constituționale nr.1 din 24.07.2015).

60. Prin adoptarea Constituției, actul juridic cu forță juridică supremă, a fost consacrat statul ca un bun comun al întregii societăți. Una dintre cele mai importante obligații ale unui stat democratic bazat pe lege și justiție este de a respecta, de a apăra și de a proteja valorile, precum și drepturile omului și libertățile, pe care se bazează Constituția însăși, a căror consacrare, apărare și protecție efective constituie la raison d être a statului însuși. În caz contrar, nu ar fi posibil ca statul să fie considerat bunul comun al întregii societăți.


3.1.2. Stabilitatea Constituției 


61. Astfel cum a evidențiat Curtea Constituțională în hotărârea sa nr. 57 din 3 noiembrie 1999, stabilitatea Constituției reprezintă o valoare constituțională majoră. Stabilitatea Constituției este una dintre condițiile preliminare pentru asigurarea continuității statului și a respectării ordinii și legislației constituționale, precum și pentru asigurarea punerii în aplicare a obiectivelor declarate în Constituție, pe care se întemeiază Constituția însăși.

62. Stabilitatea Constituției este una dintre caracteristicile care, împreună cu celelalte caracteristici ale acesteia (inter alia și, în primul rând, cu forța juridică specială, supremă a Constituției), diferențiază reglementarea legală constituțională de reglementarea legală (ordinară) prevăzută de actele juridice cu forță juridică inferioară.

63. În acest scop, în legile fundamentale sunt inserate diverse modalităţi tehnice de protecţie a stabilităţii Constituţiei, prin asigurarea unui anumit grad de rigiditate a Constituţiei. Aceasta este o caracteristică fundamentală a tuturor constituţiilor scrise (spre deosebire de legile ordinare), care conţin prevederi ce permit propria revizuire. În aproape toate statele revizuirea Constituţiei este mult mai dificilă decât a legislaţiei obişnuite şi, de obicei, necesită fie o majoritate calificată parlamentară, decizii multiple, un calendar şi intervale speciale de timp sau o combinaţie a acestor factori [a se vedea Raportul privind amendamentele constituţionale (CDL-AD(2010)001 din 19 ianuarie 2010), Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept, în continuare - Comisia de la Veneţia].

64. În acelaşi sens, în Raportul privind amendamentele constituţionale (CDL-AD(2010)001 din 19 ianuarie 2010), Comisia de la Veneţia menţionează următoarele:

„[E]xistenţa unor proceduri rigide pentru revizuirea Constituţiei este un principiu important al constituţionalismului democratic, care încurajează stabilitatea politică, eficienţa, legitimitatea, calitatea procesului decizional, precum şi protecţia drepturilor şi intereselor non-majorităţii. [...]

65. În acest context, Curtea menționează că imperativul stabilității Constituției ar fi ignorat în cazul în care s-ar interveni în textul acesteia de fiecare dată când anumite relații sociale care trebuie reglementate legal suferă modificări (de exemplu, posibilitățile tehnologice ale anumitor tipuri de activități se extind până la un grad care era, poate, imposibil de prevăzut la momentul redactării textului Constituției).

66. În această ordine de idei, Curtea subliniază că formarea și dezvoltarea jurisprudenței constituționale oficiale, inter alia, reinterpretarea jurisprudențială a prevederilor constituționale oficiale și, de asemenea, reinterpretarea determinată de modificarea jurisprudenței constituționale permite dezvăluirea potențialului deosebit de mare al Constituției fără a modifica textul acesteia și, în acest sens, adaptarea Constituției la schimbările vieții sociale și la continua schimbare a condițiilor de viață ale societății și ale statului, precum și asigurarea viabilității Constituției ca fundament al societății și al statului (HCC nr.9 din 14 februarie 2014, HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015). Formarea și dezvoltarea jurisprudenței constituționale este o funcție a justiției constituționale. Astfel, nu trebuie să se intervină asupra textului Constituției atunci când o astfel de intervenție nu este necesară din punct de vedere juridic, contribuind la stabilitatea textului Constituției și a ordinii constituționale.


3.1.3. Unitatea materiei și echilibrul valorilor Constituției 


67. Orice lege de revizuire a Constituției modifică conținutul prevederilor acesteia și relațiile dintre aceste prevederi și, de asemenea, ar putea modifica echilibrul valorilor consacrate prin Constituție.

68. În cazul modificării anumitor prevederi ale Constituției, acestea s-ar putea răsfrânge și asupra conținutului altor prevederi ale acesteia, precum și asupra reglementării legale constituționale în ansamblu.

69. Astfel, în cazul modificării Constituției, trebuie să se țină seama de faptul că aceasta este un act integral, toate prevederile Constituției fiind interconectate până la gradul la care conținutul unor prevederi ale Constituției determină conținutul altor prevederi ale acesteia. Prevederile Constituției formează un sistem armonios, astfel încât nici o prevedere a Constituției nu poate fi contrară celorlalte prevederi ale acesteia. Natura Constituției de act cu forță juridică supremă și ideea de constituționalitate implică faptul că nu există și nici nu pot exista lacune sau contradicții interne ale Constituției (Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014).

70. Din această perspectivă, modificarea Constituției nu poate face ca prevederile Constituției sau valorile consacrate prin prevederile sale să intre în contradicție unele cu altele. Nici o modificare a Constituției nu poate crea o nouă reglementare constituțională în temeiul căreia o prevedere a Constituției ar anula sau ar fi contrară unei alte prevederi a Constituției, astfel încât ar fi imposibil să se considere că respectivele prevederi sunt în armonie. Astfel, nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituției care ar afecta armonia prevederilor Constituției sau armonia valorilor consacrate prin acestea.

71. Noțiunea, natura și scopul Constituției, stabilitatea Constituției ca valoare constituțională și imperativul armoniei între prevederile Constituției, menționate supra, implică anumite limitări de fond și procedurale cu privire la modificarea Constituției.


3.1.4. Limitările de fond și procedurale cu privire la modificarea Constituției


72. Limitările de fond privind modificarea Constituției sunt cele consacrate în Constituție cu privire la adoptarea amendamentelor constituționale având un anumit conținut; limitările procedurale privind modificarea Constituției se referă la procedura specială de modificare a Constituției prevăzută de aceasta.

73. Limitările procedurale privind modificarea Constituției decurg din ansamblul reglementării constituționale și sunt prevăzute pentru a proteja valorile universale pe care se întemeiază Constituția, în calitate de lege supremă și contract social, precum și statul ca bun comun al întregii societăți, și a menține armonia acestor valori și armonia prevederilor Constituției.


a) Limitările de fond


74. Articolul 1 din Constituție consacră valorile constituționale fundamentale - independența statului, democrația și republica, precum și statul de drept, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic. Acestea sunt interconectate în mod inseparabil și formează fundamentul statului Republica Moldova ca bun comun al întregii societăți, consacrat prin Constituție. Prin urmare, acestea nu trebuie negate în nici o împrejurare.

75. În acest context, imperativul ca nici o modificare a Constituției să nu afecteze armonia prevederilor Constituției sau armonia valorilor consacrate prin acestea nu permite adoptarea unor amendamente care sunt contrare cel puțin uneia dintre valorile constituționale aflate la baza statului ca bun comun al întregii societăți consacrat prin Constituție - independența statului, democrația, republica și caracterul intrinsec al drepturilor omului și al libertăților fundamentale, cu excepția cazurilor în care articolul 1 din Constituție ar fi modificat în modul prevăzut la articolul 142 alin. (1) din Constituție.


b) Particularităţile procedurii de adoptare

a amendamentelor la Constituţie


76. După cum s-a menționat anterior, limitările procedurale privind modificarea Constituției sunt legate de procedura specială de modificare a Constituției prevăzută de aceasta. Această procedură este prevăzută în Titlul VI „Revizuirea Constituției".

77. Stabilitatea Constituției este o caracteristică a Constituției, care, împreună cu celelalte caracteristici ale sale, inter alia și, în primul rând, în coroborare cu forța juridică specială, supremă a Constituției, diferențiază reglementarea legală constituțională de reglementarea (ordinară) prevăzută de actele juridice cu forță juridică inferioară. Stabilitatea Constituției nu se opune posibilității de a modifica Constituția atunci când acest lucru este necesar, însă procedura de modificare a Constituției este mai dificilă și mai complexă în comparație cu procedura de modificare a legilor organice și ordinare.

78. Curtea reține că alineatele (1)-(4) ale articolului 72 din Constituție prevăd competențe separate ale Parlamentului pentru adoptarea amendamentelor la Constituție și pentru adoptarea de legi.

79. În acest context, Curtea subliniază că adoptarea legilor, inter alia, adoptarea legilor constituționale, este reglementată la articolele 72-74 din Constituție, în timp ce modificarea Constituției - separat, în Titlul VI „Revizuirea Constituției" (articolele 141-143).

80. Prevederile Titlului VI „Revizuirea Constituției" din Constituție beneficiază de o protecție mai extinsă. Astfel, potrivit articolului 142 alin.(1) din Constituție, prevederile menționate pot fi modificate numai prin aprobarea în cadrul unui referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale, în timp ce prevederile articolelor 72-74 din Constituție pot fi modificate, de către Parlament.

81. Astfel, Constituția prevede proceduri diferite pentru modificarea legilor constituționale și a legilor organice sau ordinare. Procedura specială de modificare a Constituției nu poate fi identificată cu adoptarea legilor. Pentru a asigura stabilitatea dispozițiilor constituționale, a fost prevăzută o procedură specială de modificare în scopul de a asigura ca modificarea Constituției să se efectueze numai atunci când este necesar și de a preveni orice modificare pripită a Constituției.

82. Procedura specială de modificare a Constituției, care este prevăzută de Constituție, include, inter alia, următoarele cerințe speciale:

(1) Potrivit articolului 142 alin. (3) din Constituție, Constituția nu poate fi modificată pe perioada instituirii unei stări de urgență, de asediu şi de război. Nu a fost prevăzută o astfel de interdicție în ceea ce privește adoptarea legilor.

(2) Potrivit articolului 142 alin. (1) și (2) din Constituție, competența Parlamentului de a modifica Constituția este limitată: prevederile articolului 1 pot fi modificate numai prin aprobarea în cadrul unui referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale, iar cele care au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora nu pot fi adoptate.

(3) Articolul 141 alineatul (1) din Constituție prevede subiecții care beneficiază, cu titlu special, de dreptul de a înainta o propunere de modificare sau de completare a Constituției: un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, provenind din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi; un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament; Guvern. Persoanele menționate sunt diferite în esență de persoanele care au drept de inițiativă legislativă - deputaţii în Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia - care sunt prevăzute la articolul 73 din Constituție.

(4) Articolul 143 alin. (1) din Constituție prevede o procedură specială de adoptare a amendamentelor la Constituție în cadrul Parlamentului: amendamentele pot fi examinate și votate de Parlament după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Constituția nu prevede o astfel de cerință privind termenul de interdicție a examinării și votării în ceea ce privește adoptarea legilor.

(5) Articolul 143 alin. (1) din Constituție prevede cerința privind o majoritate calificată a voturilor deputaților în cazul adoptării unei legi de modificare a Constituției: un proiect de lege privind modificarea Constituției este considerat adoptat de Parlament dacă cel puțin 2/3 din totalul deputaților au votat în favoarea acestuia. Nu se prevede o astfel de cerință privind o majoritate calificată a voturilor în ceea ce privește adoptarea legilor: potrivit articolului 74 din Constituție, o lege ordinară este considerată adoptată dacă majoritatea deputaților care participă la ședință au votat în favoarea acesteia (alineatul 2), iar o lege organică este adoptată dacă mai mult de jumătate din totalul deputaților votează în favoarea acesteia (alineatul 1).

83. Articolul 143 alin. (2) din Constituție prevede o limitare specială pentru prezentarea spre reexaminare de către Parlament a unui amendament la Constituție care nu a fost adoptat: acesta poate fi depus din nou după cel puțin un an. Constituția nu prevede o astfel de limitare în ceea ce privește adoptarea legilor.

84. Articolul 141 alin. (2) din Constituție prevede că proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători. Constituția nu prevede o astfel de limitare în ceea ce privește adoptarea legilor.

85. Dispoziţiile constituţionale care introduc limitări în ceea ce priveşte revizuirea au valoare juridică şi nu pot fi eludate, îşi fundamentează poziţia pe existenţa unor principii şi dispoziţii ale legiuitorului constituant originar, care se impun puterii constituţionale derivate.

86. Curtea reţine că respectarea procedurilor de revizuire, care să permită timp pentru dezbatere publică și instituțională, poate contribui în mod semnificativ la legitimitatea și acceptarea Constituției, precum și la dezvoltarea și consolidarea tradițiilor constituționale democratice. În schimb, în cazul în care normele și procedurile privind revizuirile constituționale sunt subiect de interpretare și controversă, sau în cazul în care acestea sunt aplicate prea în grabă sau fără dezbateri democratice, acest lucru ar putea submina stabilitatea politică și, în cele din urmă, legitimitatea Constituției în sine.

87. Cu referire la necesitatea verificării procedurilor de revizuire a Constituţiei, Comisia de la Veneţia a menţionat următoarele:

„237. [...] Comisia de la Veneția va sprijini cu fermitate toate sistemele care să permită o supraveghere eficientă și democratică a modului în care procedurile de modificare constituționale au fost respectate și urmate. Și dacă există motive să se creadă că au fost adoptate amendamente cu încălcarea cerințelor constituționale, atunci aceasta este o problemă care poate fi adecvat soluţionată în fața unei curţi."

[Raportul privind amendamentele constituţionale (CDL-AD(2010)001 din 19 ianuarie 2010)]

88. Astfel, pe tărâmul protejării ordinii constituţionale şi al garantării supremaţiei legii fundamentale intervine justiţia constituţională. Instaurarea practicii unui control de constituţionalitate marchează o schimbare profundă în logica constituţională a puterii statale, făcând trecerea de la supremaţia forţelor politice - şi a regulii majorităţii care decide -, de la începutul secolului XX, la principiul guvernării limitate (limited rule), începând cu perioada post-1945 şi, ulterior, după căderea comunismului, cu perioada post-1989. 

89. Această logică a necesităţii unui control de constituţionalitate din partea unui organ independent de Parlament rezultă din percepţia conform căreia, dacă Parlamentul însuşi este judecătorul propriei legislaţii, poate fi uşor tentat să rezolve în favoarea sa orice dubiu.

90. Altfel spus, controlul de constituţionalitate, prin care este garantată supremaţia Constituţiei, stabilizează şi limitează, în acelaşi timp, democraţia.

91. În acest context, lipsa sancţiunii ar pune în discuţie eficacitatea dispoziţiilor care introduc limitele revizuirii. Eficacitatea dispoziţiei constituţionale care prevede limitarea revizuirii depinde de posibilitatea angajării răspunderii celor ce s-au făcut vinovaţi de nesocotirea acestei dispoziţii.

92. În acest sens, chiar dacă nesocotirea limitelor stabilite revizuirii constituţionale ar fi confirmată prin votul Parlamentului, un asemenea vot nu poate acoperi frauda la Constituţie.

93. În acest context, Curtea subliniază că un proiect de lege privind revizuirea Constituției modificat în mod substanțial trebuie considerat un nou proiect de lege - o nouă propunere de modificare sau de completare a Constituției, care poate fi înaintată doar cu respectarea prevederilor articolelor 141-143 din Constituție.

94. Astfel, în sensul articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie, după pronunțarea avizului de către Curtea Constituţională, nu se admit intervenții în textul proiectului legii de revizuire a Constituţiei, iar ignorarea sau depășirea acestuia pot servi drept temei pentru nulitatea modificărilor astfel operate.

95. În cazul amendamentelor deputaţilor acceptate de Parlament în lectura a doua la un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, este obligatorie avizarea repetată de către Curtea Constituţională.

96. În cazul în care Curtea Constituţională avizează repetat un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, amendat substanţial în cadrul celei de-a doua lecturi în Parlament, acest proiect urmează să parcurgă toate procedurile expuse la articolul 143 alin. (1) din Constituţie.

97. O altă interpretare a textului constituţional, în sensul atribuirii unui rol pur formal Curţii Constituţionale în cadrul acestei proceduri, respectiv acela de a aviza un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei care să poată fi apoi modificat esenţial în Parlament, ar fi de natură să golească de conţinut această competenţă a sa. Or, această competenţă i-a fost conferită de legiuitorul constituant tocmai în considerarea rolului şi a poziţiei pe care Curtea Constituţională o ocupă în cadrul sistemului politic şi juridic al societăţii, care îi permite să analizeze amendamentele imparţial, departe de tentaţia actorilor politici de a lua decizii de conjunctură.


3.2. Practica altor state

 

98. Procedura de avizare obligatorie și sistematică de către Curtea Constituțională înainte ca o propunere de amendament constituțional să poate fi adoptată de către Parlament este un mecanism de procedură, care se regăseşte şi în alte state.

99. În afară de verificarea a priori a propunerilor de modificare de către Curtea Constituțională, există verificarea a posteriori a respectării procedurilor corecte de modificare a Constituției, care este mult mai răspândită.

100. Printre statele europene care practică un control jurisdicțional de fond al amendamentului constituțional, cel mai cunoscut model este cel al Germaniei. În conformitate cu articolul 79 alineatul (3) [„clauza de eternitate"] din Constituția germană modificările sunt inadmisibile în cazul în care acestea afectează structura federală, puterile legislative ale statelor, „sau principiile prevăzute la articolele 1 și 20". Acest lucru este considerat ca fiind supus controlului Curții Constituționale Federale (Bundesverfassungsgericht), fiind examinat în mai multe rânduri (BVerfGE (Buletinul Oficial) 1, 14 - Statul de Sud-Vest (1951); 3, 225 - Egalitatea în drepturi (1953); 4, 157 - Statutul Saar (1955); 30, 1 - Interceptarea (1970); 34, 9 - Standardizarea remunerației (1972); 84, 90 - Exproprierile înainte de 1949 (1991); 87, 181 - Finanțarea radiodifuziunii (1992); 89, 155 - Maastricht (1993); 94, 12 - Excluderea restituirii (1996); 94, 49 - Țări terțe sigure (1996); 95, 48 - Restabilirea și evitarea tranzacțiilor (1996); 102, 370 - Martorii lui Iehova (2000); 109, 279 - Supraveghere acustică (2004); 113, 273 - mandat european de arestare Act (2005); Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2009, 2267 - Tratatul de la Lisabona (2009).

101. Exemple în care instanțele constituționale au invalidat amendamentele la Constituţie mai pot fi găsite în alte țări, printre care Austria [a se vedea decizia Curții Constituționale G 12/00 şi alţii, din 11 octombrie 2001 (Buletinul 2001/1, AUT-2001-1-003)] şi Bulgaria [decizia Curții Constituționale 03/04 din 5 iulie 2004 (Buletinul 2004/2, BUL-2004-2-001) și decizia 06/06 din 13 septembrie 2006 (Buletin 2006/3, BUL-2006-3-002 )]. De asemenea, poate fi menționată ca exemplu în acest sens şi Africa de Sud.

102. Printr-o hotărâre din iunie 2014, Curtea Constituţională din Lituania a invalidat amendamentele la Constituţie adoptate în 2002, privind competenţele Băncii Centrale a Lituaniei, deoarece au fost adoptate cu încălcarea procedurii, textul proiectului de lege fiind modificat neconstituţional în Parlament.

103. O altă țară cu un control jurisdicțional al amendamentului constituțional este Turcia. Într-o hotărâre din 5 iunie 2008, Curtea a efectuat o verificare de fond a unui amendament constituțional adoptat, care permitea purtarea vălului în universități, declarând că acesta încalcă prevederea inamendabilă privind caracterul laic al statului, de la articolul 2 din Constituţie.

 

3.3. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză 

 

104. Curtea reţine că din argumentele autorilor sesizării rezultă cu claritate că aceștia consideră că în cursul adoptării prevederilor contestate Parlamentul nu a respectat procedura de avizare de către Curtea Constituţională a iniţiativei de revizuire a Constituţiei, prevăzută de articolele 135 alin. (1) lit. c) şi 141 alin. (2) din Constituţie.

105. Îndoielile autorilor sesizării referitoare la constituționalitatea prevederilor contestate sunt legate de faptul că, în cursul examinării acestora, Comisia specială și deputații au modificat în mod esențial conținutul proiectului de lege privind revizuirea Constituției, care fusese înaintat de un grup de 38 de deputați.

106. Astfel, împrejurările adoptării Legii de modificare a articolului 78 din Constituție sunt importante pentru prezenta cauză.

 

3.3.1. Împrejurările adoptării legii de modificare

 

107. Anterior intrării în vigoare a legii contestate, la 28 iulie 2000, articolul 78 din Constituție prevedea:

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Pentru funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova pot candida cetăţenii Republicii Moldova care au împlinit vârsta de 35 de ani, au locuit sau locuiesc pe teritoriul ei nu mai puţin de 10 ani şi posedă limba de stat. Modul de propunere a candidaţilor este stabilit prin lege organică.

(3) Este declarat ales candidatul care a întrunit cel puţin jumătate din voturile alegătorilor ce au participat la alegeri.

(4) În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, cu condiţia că numărul acestora e mai mare decât numărul voturilor exprimate împotriva candidatului.

(5) Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova decât pentru cel mult două mandate consecutive."

108. Astfel, articolul 78 din Constituție prevedea alegerea Președintelui Republicii Moldova prin vot popular.

109. În mod corespunzător, articolul 89 din Constituție prevedea că Președintele putea fi demis, la fel, prin vot popular:

„(1) În cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele Republicii Moldova poate fi suspendat din funcţie de Parlament, cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din deputaţi şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.

(3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui."

110. În data de 2 august 1999, un grup de deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova (38 de deputați) au depus la Curtea Constituţională proiectul unei legi de revizuire a Constituţiei. Proiectul legii propunea modificări şi completări la o serie de articole, unele fiind expuse în redacţie nouă: Articolul 78 („Alegerea Preşedintelui"), Articolul 80 („Mandatul Preşedintelui"), Articolul 85 („Dizolvarea Parlamentului"), Articolul 86 („Atribuţii în domeniul politicii externe"), Articolul 89 („Demiterea Preşedintelui"), Articolul 90 („Vacanţa funcţiei"), Articolul 91 („Interimatul funcţiei"), Articolul 98 („Învestitura"), Articolul 101 („Primul-ministru"), Articolul 102 („Actele Guvernului"), Articolul 102/1 („Delegarea legislativă"), Articolul 135 („Atribuţiile"), Articolul 136 („Structura"), Articolul 141 („Iniţiativa revizuirii"). Nota explicativă la acest proiect de lege clarifică faptul că scopul acestuia era de a institui forma parlamentară de guvernământ, inclusiv prin schimbarea procedurii de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova, înlocuind votul popular cu votul Parlamentului.

111. Propunerea legislativă prevedea ca articolul 78 din Constituție să fie modificat și să fie redactat după cum urmează:

„(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin vot secret.

(2) Poate fi ales Preşedinte al Republicii Moldova orice cetăţean cu drept de vot, care are 35 de ani împliniţi, a locuit permanent pe teritoriul Republicii Moldova 10 ani şi posedă limba de stat.

(3) Este ales candidatul care obţine votul majorităţii deputaţilor aleşi. Dacă nici un candidat nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. "

112. Proiectul de lege a propus o redacție nouă pentru articolul 89 din Constituție, referitor la demiterea Președintelui:

„(1) În cazul săvârșirii unor fapte prin care încălcă prevederile Constituţiei Preşedintele Republicii Moldova poate fi demis din funcţie de Parlament cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Propunerea de demitere poate fi iniţiată de cel puţin o treime de deputaţi şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.

(3) Hotărârea Parlamentului de demitere din funcţie a Preşedintelui se confirmă de Curtea Constituţională."

113. La 16 noiembrie 1999, Curtea Constituţională a avizat pozitiv iniţiativa de revizuire a Constituţiei (Avizul nr. 6).

114. Propunerea legislativă a fost înregistrată în Parlament pe data de 24 noiembrie 1999, cu numărul 4098 (în continuare - „proiectul nr. 4098").

115. În data de 22 iunie 2000 a fost formată aşa-numita Comisie specială pentru examinarea proiectelor de legi privind revizuirea Constituţiei (în continuare - „Comisia specială"). Comisia instituită trebuia să examineze trei proiecte de legi pentru revizuirea Constituţiei, în Parlament fiind înregistrate la acea dată 6 astfel de proiecte.

116. În şedinţa din 5 iulie 2000, după 12 zile de la crearea Comisiei speciale, Parlamentul a examinat 3 proiecte de legi pentru revizuirea Constituţiei:

(1)     nr. de intrare 3346 din 26 octombrie 1999 (delegarea unor împuterniciri Guvernului), iniţiat de 39 de deputaţi în Parlament şi avizat de Curtea Constituţională prin avizul nr. 4 din 14 octombrie 1999;

(2)     nr. de intrare 3389 din 28 octombrie 1999 (modificări privind Procuratura), iniţiat de Guvern şi avizat de Curtea Constituţională prin avizul nr. 5 din 19 octombrie 1999;

(3)     nr. de intrare 4098 din 24 noiembrie 1999 (alegerea Preşedintelui ţării de către Parlament), iniţiat de 38 de deputaţi în Parlament şi avizat de Curtea Constituţională prin avizul nr. 6 din 16 noiembrie 1999.

117. Cele trei proiecte de legi constituţionale au fost votate de Parlament în prima lectură, fără amendamente (Hotărârile Parlamentului nr. 1111, 1112 şi 1113 din 5 iulie 2000).

118. Totodată, Comisia specială a fost împuternicită să „îmbunătăţească" proiectele de lege menţionate, „ţinând cont de obiecţiile şi propunerile făcute de deputaţi", şi să le prezinte Parlamentului pentru a fi examinate în lectura a doua.

119. În aceeaşi şedinţă, Parlamentul a hotărât „comasarea într-un proiect unic" a celor trei proiecte de legi constituţionale adoptate în prima lectură (Hotărârea Parlamentului nr. 1114 din 5 iulie 2000), pentru examinare în lectura a doua.

120. În consecință, pentru lectura a doua a fost prezentat spre examinare un singur proiect de lege constituţională. Potrivit stenogramei ședinței Parlamentului, inclusiv după conexare, în cadrul dezbaterilor în lectura a doua deputaţii au enunţat în şedinţa plenară o serie de amendamente, care au fost acceptate.

121. În partea ce ține de articolul 78 din Constituție, la 5 iulie 2000, Vladimir Voronin, deputat în Parlament, a înregistrat propunerea ca acesta să fie redactat după cum urmează:

„[...]

Domnul Eugen Rusu (preşedintele Comisiei speciale):

«La articolul 78 din Constituţie propus în proiectul cu nr. 4098 într-o nouă redacţie au parvenit amendamente de la un grup de deputaţi, care propun ca în alineatul 2 al acestui articol cifra 35 să fie substituită cu cifra 40. De asemenea, articolul să fie completat cu 3 alineate noi, amendamentele deputaţilor sînt distribuite Dumneavoastră. Comisia a examinat aceste amendamente. Le acceptă parţial şi propune de a adopta modificarea şi completarea articolului 78 după cum urmează: Alineatul 1 să fie acceptat în varianta autorilor. Alineatul 2 să fie acceptat în varianta autorilor substituind cifra 35 cu cifra 40. Alineatul 3 va avea următorul cuprins: Este ales candidatul, care obţine votul a 3/5 din numărul deputaţilor aleşi. Dacă nici un candidat nu a întrunit acest număr de voturi se organizează al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinut în primul tur».

[...]

Domnul Victor Stepaniuc (Fracţiunea Partidului Comuniştilor):

«Eu vreau să atrag atenţia deputaţilor, că noi avem ţări unde Preşedintele statului nu se alege câte jumătate de an. Se pune la vot, nu se alege, se trece pe săptămâna viitoare, se fac tururi. În cazul de faţă există anumite probleme, totuşi noi alegem Şeful statului şi el trebuie să fie protejat de o majoritate considerabilă a deputaţilor. în cazul de faţă, eu cred, că 3/5 totuşi e normal, 3 tururi, 3/5 şi abia după al treilea tur se poate de dizolvat Parlamentul. Mie mi se pare, că-i rezonabilă chestiunea asta, trei tururi cu 3/5».

[...]

Domnul Victor Stepaniuc (Fracţiunea Partidului Comuniştilor):

«De fapt candidaţii de acuma în turul întâi n-au luat, Vădim Nicolaevici, ei de acuma aici n-au luat numărul necesar. Fiindcă dacă ar lua, unul ar fi dintre ei ales. Deci, se duc în turul doi şi n-o luat şi atunci Parlamentul se gândește, staţi, măi, că o să fie al treilea tur şi dacă nu alegem, atunci noi ne ducem, suntem dizolvaţi. Şi aici oamenii au să hotărască şi au să voteze pentru cineva dacă au să dorească».

[...]

Domnul Eugen Rusu:

«Da, de fapt aici e o propunere, care poate fi discutată, excludem turul trei şi ne oprim la 3/5. Dacă nu se alege şi în turul doi 3/5 se numesc alegeri repetate».

[...]

Domnul Dumitru Todoroglo:

«De aceea nu mai puţin de 3/5, şi de 100 ori, dacă nu s-au găsit 3/5, Preşedintele să-i împrăştie dacă nu au minte cei din această sală, de aceea nu mai puţin de 3/5. Măcar şi 2, 3 sau 20 de tururi (trad. aut.)».

[...]

Deputatul Vladimir Voronin a declarat:

«La concret noi vorbim de Preşedintele ţării, dacă noi dorim să ridicăm acest statut al Preşedintelui ţării, dumnealui trebuie să fie încredinţat că are o susţinere de o majoritate mai mare decât 50 plus 1. Această majoritate îi dă lui permisiunea să fie mai independent, să fie mai de sine stătător în activitatea lui de Preşedinte. Noi insistăm, fracţiunea, să scoatem aceste două cuvinte, că turul nu ştiu care cu 50 plus 1 şi să repetăm de câte ori trebuie alegerile acestea până ce se va alege un Preşedinte ca lumea».

Eugen Rusu, președintele Comisiei speciale:

«Este clară formula. Se exclude alineatul care prevede turul trei, cu votul majorităţii deputaţilor».

[...]

Preşedintele şedinţei, deputatul Dumitru Diacov:

«Vă rog punem la vot articolul 78 cu propunerile făcute, cu modificarea propusă de domnul Voronin şi acceptată de comisie. Cine este pentru, vă rog să votaţi. Mulţumesc. Cine este împotrivă? împotrivă nu este nimeni. Se acceptă».

[Stenograma ședinței Parlamentului din 5 iulie 2000, pag. 41(40)-45(46)]

122. La articolul 89 din Constituţie, referitor la demiterea Președintelui, propus în proiectul nr.4098 într-o nouă redacţie, la Comisia specială au fost prezentate amendamente de la un grup de deputaţi, care au propus să se substituie cuvintele „se confirmă de Curtea Constituţională" cu sintagma „poate fi adoptată doar cu avizul prealabil al Curţii Constituţionale". Comisia specială a examinat aceste amendamente şi a recomandat acceptarea articolului 89 din proiect cu excluderea alineatului (3), propunând ca aceste prevederi să fie incluse în articolul 135 din Constituţie, ce se referă la atribuţiile Curţii Con­stituţionale. Totodată, Comisia specială a propus ca la sfârșitul alineatului (1) al acestui articol din proiectul nr.4098 cuvintele „din deputat" să fie substituite cu cuvintele „din numărul deputaţilor aleşi". Aceste propuneri au fost acceptate de deputați [Stenograma ședinței Parlamentului din 5 iulie 2000, pag. 41(40)-45(46)].

123. Comisia specială a mai propus completarea articolului 85 cu un alineat nou cu următorul conţinut, care este, de fapt, alineatul (4): „Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii, cu excepţia cazurilor prevăzute la alineatul (5) al articolului 78 din Constituţie, şi nici în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război". Potrivit stenogramei ședinței Parlamentului, acest amendament derivă din modificarea făcută la articolul 78 din Constituție (pag. 53-54).

124. În aceeaşi zi, la 5 iulie 2000, Parlamentul a adoptat Legea nr. 1115-XIV cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova.

125. În textul adoptat, articolele care reglementează modul de alegere şi demitere a Preşedintelui Republicii Moldova au fost expuse în următoarea redacţie (Art. I):

Articolul 78

Alegerea Preşedintelui

(1) Preşedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin vot secret.

(2) Poate fi ales Preşedinte al Republicii Moldova cetăţeanul cu drept de vot care are 40 de ani împliniţi, a locuit sau locuieşte permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puţin de 10 ani şi posedă limba de stat.

(3) Este ales candidatul care a obţinut votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi. Dacă nici un candidat nu a întrunit numărul necesar de voturi, se organizează al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului descrescător de voturi obţinute în primul tur.

(4) Dacă şi în turul al doilea nici un candidat nu va întruni numărul necesar de voturi, se organizează alegeri repetate.

(5) Dacă şi după alegerile repetate Preşedintele Republicii Moldova nu va fi ales, Preşedintele în exerciţiu dizolvă Parlamentul şi stabileşte data alegerilor în noul Parlament.

(6) Procedura de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova este stabilită prin lege organică. 

Articolul 89

Demiterea

(1) În cazul săvârșirii unor fapte prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele Republicii Moldova poate fi demis de către Parlament cu votul a două treimi din numărul deputaţilor aleşi.

(2) Propunerea de demitere poate fi iniţiată de cel puţin o treime din deputaţi şi se aduce neîntârziat la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele poate da Parlamentului şi Curţii Constituţionale explicaţii cu privire la faptele ce i se impută."  

126. De asemenea, în articolul 85, alineatul (4) a fost expus în următoarea redacție:

(4) Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, cu excepţia cazului prevăzut la art.78 alin.(5), şi nici în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război." 

127. În conţinutul prevederilor contestate, astfel cum au fost expuse în redacţia Legii nr. l115 din 5 iulie 2000, au fost operate următoarele modificări față de textul proiectului avizat de Curtea Constituţională:

- la art. 78 alin. (2), cifra „35" a fost înlocuită cu cifra „40" şi a fost adăugată sintagma „sau locuieşte";

- la art. 78 alin. (3), sintagma „votul majorităţii deputaţilor aleşi" a fost înlocuită cu sintagma „votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi";

- art. 78 a fost completat cu 3 alineate noi (4)-(6) privind alegerile repetate şi dizolvarea Parlamentului;

- la art. 85 alin. (4), a fost adăugată sintagma „cu excepţia cazului prevăzut la art. 78 alin. (5)". 

128. La 28 iulie 2000 Legea nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova a fost publicată în Monitorul Oficial, intrând astfel în vigoare.


3.3.2. Prevederile Regulamentului Parlamentului referitoare la procedura specială de adoptare a legilor privind modificarea Constituţiei


129. Prevederile Regulamentului Parlamentului care reglementează depunerea de proiecte de legi privind modificarea Constituției, precum și examinarea și adoptarea acestora de către Parlament sunt, de asemenea, importante pentru prezenta cauză.

130. La examinarea de către Parlament a proiectului de lege nr. 4098 și a proiectului de lege pentru lectura a doua erau în vigoare, inter alia, următoarele prevederi ale Regulamentului Parlamentului relevante în contextul prezentei cauze.

131. Articolul 74/2 (textul în vigoare la 5 iulie 2000) din Regulamentul Parlamentului (textul republicat la 18 mai 2000) prevedea că proiectele de legi constituţionale urmau a fi dezbătute în cel puţin două lecturi (alineatul 2). Pentru examinarea proiectului de lege constituţională, Parlamentul urma să creeze o comisie specială în care să intre reprezentanţi ai tuturor fracţiunilor parlamentare sau să desemneze comisia permanentă sesizată în fond de competenţa căreia ţine proiectul respectiv (alineatul 3).

132. Pentru dezbaterea proiectelor de legi constituţionale, se cerea, în mod obligatoriu, avizele tuturor comisiilor permanente, avizul Direcţiei juridice a Aparatului Parlamentului, precum şi cel al Guvernului în cazul când iniţiativa nu-i aparţine. În baza avizelor indicate, comisia specială sau comisia permanentă sesizată în fond urma să întocmească un raport asupra proiectului de lege constituţională şi să îl prezinte Biroului permanent în decurs de 15 zile de la expirarea termenului de 6 luni din momentul prezentării proiectului în cauză, împreună cu avizul Curţii Constituţionale. Raportul trebuia să conţină o apreciere a oportunităţii modificărilor preconizate, precum şi a eventualelor consecinţe ale acestora (Art.74/3).

133. La dezbaterea în prima lectură a proiectului de lege constituţională, nu pot fi făcute amendamente (Art.74/4). La încheierea dezbaterilor, Parlamentul putea adopta una din următoarele decizii:

a) a aproba proiectul de lege în prima lectură;

b) a remite proiectul de lege comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond.

134. Decizia asupra proiectului de lege constituţională dezbătut în prima lectură se adoptă de către Parlament, sub formă de hotărâre, cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

135. În cazul în care dezbaterilor în Parlament erau supuse mai multe proiecte de legi constituţionale ce vizau aceeaşi problemă, Parlamentul, la propunerea comisiei speciale sau a comisiei permanente sesizate în fond, putea decide care din ele va fi dezbătut ca proiect de bază, celelalte fiind considerate proiecte de alternativă (Art.74/5).

136. După aprobarea în prima lectură a proiectului de lege constituţională, Preşedintele Parlamentului trebuia să ceară opinia deputaţilor privind punerea de îndată la vot a proiectului în a doua lectură sau transmiterea acestuia comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond pentru examinarea amendamentelor şi pregătirea proiectului pentru dezbatere în a doua lectură. Cel puţin 25 de deputaţi puteau cere transmiterea proiectului de lege constituţională comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond. În caz contrar, proiectul se punea la vot în lectura a doua şi definitivă (Art.74/6).

137. În cazul în care proiectul de lege constituţională era transmis comisiei speciale sau comisiei permanente sesizate în fond, în termen de 15 zile după adoptarea proiectului în prima lectură, deputaţii puteau pregăti şi transmite amendamentele comisiei respective. În a doua lectură putea fi dezbătute şi supuse votului doar amendamentele depuse în scris şi semnate de cel puţin 5 deputaţi.

138. Potrivit articolului 74/7, amendamentele nu puteau viza introducerea unor elemente ce nu erau prezente în proiectul avizat de Curtea Constituţională şi puteau ţine doar de:

a) redactarea textului;

b) modificări care nu afectează esenţa prevederilor propuse de autor;

c) omiterea unor articole sau părţi de articole, dacă aceasta nu afectează esenţa proiectului.

139. Comisia specială sau comisia permanentă sesizată în fond urma să dezbată şi să supună votului fiecare amendament în parte. După aceasta, ea întocmea un raport de prezentare a proiectului de lege constituţională pentru dezbatere în a doua lectură, în care îşi expunea poziţia asupra fiecărui articol.

140. Dezbaterea în a doua lectură de către Parlament a proiectului de lege constituţională consta în:

a) prezentarea fiecărui amendament de către autorii acestuia;

b) audierea opiniilor fracţiunilor parlamentare, prezentate de cel mult doi vorbitori din partea fiecărei fracţiuni, şi ale deputaţilor independenţi;

c) audierea opiniei comisiei speciale sau a comisiei permanente sesizate în fond asupra fiecărui amendament;

d) votarea fiecărui amendament în parte.

141. Amendamentele la proiectul de lege constituţională se aprobau prin votul majorităţii deputaţilor prezenţi. Dacă amendamentul nu obţinea numărul de voturi necesar, se considera adoptată prevederea proiectului votată în prima lectură (Art.74/8).

142. După examinarea şi votarea fiecărui articol în parte, Preşedintele Parlamentului urma să supună votului proiectul de lege constituţională în întregime, care fie se adopta de către Parlament cu votul a două treimi din deputaţii aleşi, fie se considera nul dacă nu obţinea numărul de voturi necesar (Art.74/9).

143. În acest context, Curtea reaminteşte că, în temeiul principiului autonomiei regulamentare, prevăzut de art.64 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul are dreptul de a dispune cu privire la propria organizare şi procedurile de desfăşurare a lucrărilor parlamentare.

144. Autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice, însă poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală.

145. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară (a se vedea HCC nr. 27 din 17 noiembrie 2015, §§ 35-37).

146. În acest context, normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfăşurarea activităţilor parlamentare în scopul îndeplinirii atribuţiilor constituţionale ale forului legislativ şi trebuie interpretate şi aplicate cu bună-credinţă şi în spiritul loialităţii faţă de Legea fundamentală (a se vedea şi HCC nr. 9 din 21 mai 2013).

147. Curtea reţine că, potrivit reglementării legale prevăzute la articolele 74/2-74/9 din Regulamentul Parlamentului (textul republicat la 18 mai 2000), proiectele de legi privind modificarea Constituției trebuiau să fie examinate în cadrul Parlamentului, în esenţă, potrivit aceleiași proceduri prin care erau examinate alte proiecte de legi, cu unele particularități prevăzute la articolele menționate.

148. Pentru a sintetiza dispoziţiile din capitolul 2/1 ale Regulamentului Parlamentului (republicat la 18 mai 2000), Curtea reţine următoarele elemente:

-       nu erau prevăzute cerințe speciale, inter alia, restricții, referitoare la deciziile cu privire la conținutul proiectelor de legi privind modificarea Constituției care puteau fi adoptate de comisie;

-       același text al unui proiect de lege privind modificarea Constituției trebuia supus de două ori votării în cadrul Parlamentului, însă nu erau prevăzute restricții explicite cu privire la înaintarea unui text al unui proiect de lege privind modificarea Constituției care era diferit de cel depus de către subiecții prevăzuți la articolul 141 alineatul (1) din Constituție, care au dreptul de a propune modificarea Constituției;

-       după examinarea unui proiect de lege privind modificarea Constituției în prima lectură, grupuri de 5 deputaţi aveau dreptul de a propune modificarea textului, deşi revizuirea nu poate fi iniţiată decât de 1/3 din numărul deputaţilor, în conformitate cu articolul 141 alineatul (1) lit. b) din Constituție.

149. Aplicate în coroborare, dispoziţiile Regulamentului Parlamentului permiteau comisiei, inter alia, adoptarea unei decizii de aprobare a amendamentelor la un proiect de lege şi „îmbunătăţirea" acestuia, aşa cum este specificat în Hotărârile Parlamentului nr. 1111, 1112 şi 1113 din 5 iulie 2000 privind aprobarea celor trei proiecte de legi de revizuire a Constituţiei, care au fost conexate într-un proiect unic.

150. În mod cert, dreptul exclusiv de a propune modificarea sau completarea Constituției de care beneficiază subiecții acestui drept, indicaţi la articolul 141 alin. (1) din Constituție, nu înseamnă că, în cadrul examinării, aceștia nu pot modifica, în general, textul unui proiect de lege privind modificarea Constituției. Cu toate acestea, modificările aduse unui proiect de lege privind revizuirea Constituției nu pot anula dreptul exclusiv al titularilor menționați la alin. (1) al articolului 141 din Constituție de a înainta Parlamentului o propunere de modificare sau de completare a Constituției. Parlamentul nu poate examina și vota o propunere de modificare sau de completare a Constituției nici în cazul când aceasta este înaintată de alte persoane decât cele prevăzute la articolul 141 alineatul (1) din Constituție.

151. Prin urmare, potrivit Constituției, atunci când Parlamentul examinează anumite proiecte de legi privind modificarea Constituției, care au fost înaintate de persoanele prevăzute la articolul 141 alineatul (1) din Constituție, acesta poate modifica proiectele de legi propuse numai în măsura în care modificările nu afectează în mod esențial conținutul lor, mai exact, modificări care vizează editarea proiectelor de amendamente la Constituție propuse pentru a îmbunătăți textul în ceea ce privește limba literară și tehnica legislativă sau astfel încât formularea proiectelor propuse să fie mai precisă sau mai concretă, fără să modifice domeniul de aplicare al reglementării propuse, fără să introducă mijloace esențial diferite de atingere a obiectivului urmărit de reglementarea constituțională propusă sau fără să propună modificarea unei alte prevederi a Constituției.

152. Cu privire la acest aspect, Curtea reține că prevederile Constituției nu acordă subunităților structurale ale Parlamentului, inter alia, comisiilor acestuia, precum și deputaților individual, dreptul de a înainta un proiect de lege privind modificarea Constituției care să fie diferit în mod esențial de proiectul de lege privind modificarea Constituției care a fost înaintat de subiectul abilitat.

153. Subunitățile structurale ale Parlamentului, inter alia, comisiile acestuia, precum și deputații individual, au dreptul de a propune modificări neesențiale la proiectul de lege examinat de către Parlament, de a propune respingerea proiectului de lege, precum și de a propune ca subiectul care a înaintat proiectul de lege examinat să înainteze un nou proiect de lege privind modificarea Constituției, substanțial modificat.

154. Astfel, dispoziţiile Regulamentului Parlamentului au deschis posibilitatea, inter alia, de a modifica în mod esențial conținutul unui proiect de lege înaintat de către persoanele (inter alia, un grup de 1/3 din deputații Parlamentului), prevăzute la articolul 141 alineatul 1 din Constituție, care au dreptul de a propune modificarea Constituției. O asemenea posibilitate este contrară prevederilor referitoare la limitele şi procedura specială de revizuire a Constituţiei cuprinse în articolele 135 alin. (1) lit. c), 141 şi 143 alin. (1) din Constituţie.

155. Curtea reține că, deși reglementarea legală relevantă pentru prezenta cauză a fost modificată, conținutul acesteia nu s-a modificat în mod esențial.

156. Articolele 76-84 din Capitolul 3 al Regulamentului Parlamentului (textul din 7 aprilie 2007) consacră soluţii legislative similare celor în vigoare la data de 5 iulie 2000, referitoare la procedura de adoptare a modificărilor în Constituţie. Astfel, articolele 82 şi 83, în măsura în care nu prevăd interdicția modificării în mod esențial, de către Comisia specială sau comisia permanentă sesizată în fond, fie de către deputaţi, a proiectelor de legi privind modificarea Constituției și nici interdicția de a vota pentru prima dată textul modificat în mod esențial al unui proiect de lege privind modificarea Constituției, sunt în contradicție cu articolele 135 alin. (1) lit. c) și 143 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova.


3.3.3. Dacă prevederile adoptate diferă esențial de propunerea legislativă inițială


157. Din comparația dintre proiectul de lege nr. 4098 și proiectul discutat în lectura a doua în Parlament reiese cu claritate că:

- proiectul discutat în lectura a doua a modificat în articolul 78 din Constituție numărul necesar de voturi pentru alegerea Președintelui la 3/5 de deputați în Parlament, în timp ce proiectul de lege nr. 4098 propunea majoritatea deputaților aleși;

- proiectul discutat în lectura a doua a completat articolul 78 cu trei alineate noi, referitoare la alegerile repetate și dizolvarea Parlamentului, în timp ce proiectul de lege nr. 4098 nu conținea o astfel de propunere. Din dezbaterile în Parlament rezultă cu claritate că s-a încercat în acest mod consolidarea unui mecanism de presiune în vederea determinării deputaților să aleagă Președintele;

- proiectul de lege discutat în lectura a doua a propus completarea alineatului (4) al articolului 85 din Constituție, referitor la excepția de la interdicția de dizolvare a Parlamentului în ultimele șase luni de mandat al Președintelui Republicii Moldova, cu toate că proiectul de lege nr. 4098 nu conținea nici o propunere de modificare a acestuia.

158. Astfel, deși ambele proiecte de lege în discuție urmăreau același obiectiv, mai exact modificarea cadrului constituțional preliminar pentru alegerea Președintelui Republicii Moldova de către Parlament, domeniul de aplicare al reglementării propuse prin proiectul de lege nr. 4098 a fost modificat prin proiectul de lege discutat în lectura a doua, care propunea mijloace esențial diferite de atingere a obiectivului menționat anterior în comparație cu proiectul de lege nr. 4098 și conținea, în plus, propunerea de modificare a unor prevederi diferite din Constituție: numărul voturilor necesare pentru alegerea Președintelui, numărul de tururi și alegeri repetate, dizolvarea Parlamentului în cazul eșuării alegerii Președintelui. Prin urmare, în ceea ce privește conținutul lor, proiectul de lege nr. 4098 și cel dezbătut în lectura a doua erau diferite în mod esențial.

159. Astfel, Parlamentul a negat dreptul unui grup de cel puțin 1/3 din totalul deputaților de a pune în aplicare propria inițiativă. Mai exact, un subiect care nu este indicat la articolul 141 alin. (1) din Constituție ca titular al dreptului de a iniția revizuirea Constituției a modificat în mod esențial textul inițial al proiectului de lege privind revizuirea articolelor 78 şi 85 alin. (4) din Constituție.

160. Parlamentul nu poate examina și vota nici o astfel de propunere de modificare sau de completare a Constituției care ar fi înaintată de alte persoane decât cele prevăzute la articolul 141 alin. (1) din Constituție.

161. În cazul în care Constituția ar fi interpretată într-un mod diferit (inter alia, în sensul în care o persoană diferită de cele prevăzute la articolul 141 alin. (1) din Constituție, care au dreptul de a propune modificarea Constituției, ar putea înainta Parlamentului spre examinare o nouă propunere de modificare sau de completare a Constituției - un nou proiect de lege privind modificarea Constituției), ar fi negat dreptul exclusiv de a înainta o propunere de modificare sau de completare a Constituției care este prevăzut la articolul 141 alin. (1) din Constituție și s-ar crea astfel condițiile preliminare pentru adoptarea unui amendament la Constituție cu un conținut practic diferit, sub pretextul propunerii de modificare sau de completare.

162. În plus, o astfel de interpretare ar fi incompatibilă cu scopul menționat anterior al procedurii speciale privind modificarea Constituției - de a se limita modificarea Constituției numai la cazurile necesare și de a împiedica orice modificare pripită a Constituției.

163. Curtea reţine că, în prezenta cauză, urmează să verifice, de asemenea, dacă prevederile adoptate respectă condiţiile de fond privind limitele de revizuire a Constituţiei, prevăzute de articolul 142 din Constituţie.


3.3.4. Armonia modificărilor operate şi echilibrul materiei constituţionale


164. Prevederile din legea de revizuire a Constituţiei, contestate în prezenta cauză, se axează în esenţă pe modificarea articolului 78 din Constituție, care se referă la modalitatea de alegere a Președintelui Republicii Moldova.

165. Alte câteva prevederi ale Constituției au legătură cu articolul 78 din Constituție.

166. Articolul 85 alin. (4) din Constituție stabilește că Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, cu excepţia cazului prevăzut la articolul 78 alineatul (5).

167. Articolul 89 din Constituție stabilește procedura de demitere a Preşedintelui de către Parlament.

168. În acest context, trebuie menționat că, potrivit Constituției, legiuitorul, cu ocazia reglementării modalității alegerii Președintelui, inter alia, atunci când stabilește temeiurile și procedura de demitere a Președintelui, trebuie să țină seama de statutul constituțional și de garanțiile respective ale mandatului, ca parte integrantă a arhitecturii instituționale a statului și, prin urmare, a sistemului de echilibre și contragreutăți.

169. Pentru a sintetiza, trebuie precizat că imperativul constituțional menționat anterior privind unitatea materiei şi echilibrul valorilor cuprinse în Constituţie, ca valoare constituțională, implică de asemenea obligația constituțională de a nu adopta reglementări care, inter alia, ar crea condiții preliminare pentru conflicte și blocaje.

170. Curtea observă că în cazul în care Parlamentul se dovedeşte a fi incapabil să aleagă Preşedintele ţării, textul Constituţiei nu numai permite, dar și reclamă dizolvarea repetată a Parlamentului.

171. Soluţia aplicată în Moldova nu este unică din punct de vedere al dreptului constituţional comparat, însă totuşi aceasta îşi are particularităţile sale.

172. În majoritatea ţărilor europene preşedinţii sunt aleşi de către popor. Ţările în care Preşedintele este ales de către Parlament sunt considerabil mai puţine (Albania, Estonia, Grecia, Ungaria, Italia şi Letonia). Tendinţa statelor este de a modifica modalitatea de alegere a Preşedintelui ţării prin votul popular, în locul alegerii de către Parlament, păstrând în acelaşi timp forma parlamentară de republică (recent, Cehia, Turcia).

173. În unele ţări alegerea necesită o majoritate absolută (Estonia şi Letonia), pe când altele merg până acolo încât să aibă nevoie de o majoritate calificată [Albania (majoritate de trei cincimi), Ungaria, Grecia și Italia (majoritatea de două treimi)]. Malta este unica ţară în care o majoritate relativă atinsă în prima rundă este considerată suficientă. De regulă, constituţiile prevăd reglementări referitor la rundele ulterioare ale alegerilor prezidenţiale în cazul în care cota necesară nu a fost atinsă în prima rundă. În Moldova numărul candidaţilor este redus la doi în runda următoare; totuşi, cerinţa majorităţii de trei cincimi rămâne neschimbată.

174. Soluţii similare (care menţin cota şi presupun dizolvarea Parlamentului în cazul în care majoritatea necesară nu a fost întrunită) pot fi observate în Grecia (articolul 32 din Constituţie).

175. Constituţiile prevăd, în general, anumite restricţii privind dizolvările Parlamentului. Obiectivul acestora este de a preveni instabilitatea politică şi a lupta împotriva abuzurilor privind dizolvările repetate.

176. În ceea ce priveşte dizolvarea după eşecul alegerii Preşedintelui, articolul 78 alin. (5) nu prevede nici o restricţie privind dizolvările repetate. Astfel, textul Constituţiei nu numai că permite, ci şi impune dizolvarea repetată a Parlamentului în cazul în care acesta se dovedeşte a fi incapabil să aleagă Preşedintele ţării. Teoretic, acesta aşadar poate fi dizolvat din acelaşi motiv pentru un număr indefinit.

177. Situaţia Republicii Moldova este unică din acest punct de vedere şi această particularitate se datorează anume modificării articolului 78 din Constituţie în anul 2000.

178. Toate celelalte constituţii conţin prevederi care au menirea de a evita cercul vicios al alegerilor anticipate, prin scăderea cotei. De exemplu, Preşedintele poate fi ales cu o majoritate absolută (cum ar fi în Turcia, articolul 102, paragraful 3 din Constituţie) sau una relativă în turul doi sau în unul mai târziu al alegerilor (cum ar fi în cazul Italiei, articolul 83, paragraful 3 din Constituţie, Ungariei, articolul 29 B, paragraful 4 din Constituţie). Chiar şi Constituţia Greciei, care pare a fi cea mai apropiată de dreptul constituţional al Moldovei, permite doar o dizolvare în cazul eşuării alegerii Preşedintelui printr-o majoritate calificată (două treimi şi apoi trei cincimi). După această unică dizolvare condiţiile pentru majoritate sunt reduse progresiv până la momentul când doar o majoritate relativă să fie necesară pentru doi cei mai bine plasaţi candidaţi. Această regulă asigură ca după alegeri Preşedintele să fie ales efectiv (articolele 32.4 şi 41.5 din Constituţia Greciei).

179. În acest context, Curtea reaminteşte concluziile Comisiei de la Veneţia exprimate în Avizul amicus curiae privind interpretarea articolelor 78.5 şi 85.3 ale Constituţiei Republicii Moldova (CDL-AD(2010)002):

„27. În lumina circumstanţelor din Moldova, Comisia de la Veneţia este de părere că reforma constituţională este necesară în scopul prevenirii impasurilor politice care ar putea din nou avea loc în Moldova pe viitor. Dizolvările frecvente ale Parlamentului, care s-ar succeda la intervale scurte de doar câteva luni, la fel, creează obstacole pentru negocierile politice, care-s necesare pentru o reformă constituţională cu succes. Comisia de la Veneţia face referinţă la Raportul său cu privire la Amendamentul Constituţional (CDL-AD(2010)001), adoptat în decembrie 2009, în care ea subliniază că amendamentele constituţionale trebuie să respecte procedurile expuse în Constituţia aflată în vigoare."

180. Curtea reţine că impasurile politice şi instituţionale din Republica Moldova rezultă în cea mai mare parte din prevederile modificate cu privire la procedura de alegere a Preşedintelui şi mecanismul dizolvării Parlamentului (Articolul 78). Această opinie este împărtăşită şi de Comisia de la Veneţia în Opinia amicus curiae privind cele trei întrebări cu referire la articolul 78 al Constituției Republicii Moldova, adoptat în cadrul celei de-a 87-a Sesiuni Plenare (Veneția, 17-18 iunie 2011) :

„39. [...] Analizând Constituţia în ansamblu, precum şi obiectivul specific al art. 78, care este să asigure funcţionarea eficientă a organelor constituţionale, ar trebui să existe o limită pentru aceste repetiţii, în scopul de a preveni abuzurile legate de dizolvările repetate şi de a oferi garanţia necesară unei stabilităţi politice în ţară."

181. O asemenea reglementare dezvăluie o contradicție proprie Constituției Republicii Moldova: în timp ce prevederile constituționale privind procedura de alegere a Președintelui ar trebui să asigure buna funcționare a organelor constituționale, în situația actuală, acestea, permițând repetarea infinită a alegerilor și a dizolvărilor, împiedică funcționarea lor eficientă și deschid calea crizei constituționale continue. Mai mult decât atât, implementarea lor strictă duce la o cumulare de funcții de către Președintele Parlamentului, care, de asemenea, exercită funcția de Președinte interimar pentru o perioadă mult mai lungă decât cea specificată în Constituție.

182. Într-adevăr, contrar altor constituții, care prevăd mecanisme asemănătoare pentru alegerea Președintelui, Constituția Republicii Moldova nu conține nici o regulă care ar permite ca cercul vicios de alegeri și dizolvări, în cazul lipsei de compromis între principalele partide politice, să poată fi evitat, astfel încât să fie asigurată atât funcționarea adecvată a instituțiilor de stat, cât și stabilitatea sistemului constituțional în țară.

183. Faptul că aceste modificări au generat şi generează incertitudini în ceea ce privește alegerea Preşedintelui şi funcţionalitatea instituţiilor constituţionale este confirmată şi prin numeroasele solicitări de interpretare a articolului 78 din Constituţie (a se vedea HCC nr. 5 din 16 martie 2010, HCC nr. 17 din 20 septembrie 2011, HCC nr.1 din 12 ianuarie 2012, HCC nr. 7 din 24 mai 2012, Avizul nr.4 din 21 septembrie 2010, Avizul nr. 2 din 12 iunie 2009), precum şi iniţiativele de revizuire a acestor modificări (a se vedea Avizul nr. 2 din 4 mai 2010, Avizul nr.3 din 6 iulie 2010, Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2014, Avizul nr. 1 din 24 iulie 2015,  Avizul nr. 2 din 10 noiembrie 2015, Avizul nr. 1 din 29 februarie 2016 ). În pofida tuturor acestor eforturi, această sursă de blocaje constituţionale aşa şi nu a fost eliminată. În acest context, Curtea reţine că nici o modificare nu poate fi adoptată având la bază o modificare neconstituţională, motiv pentru care este necesară soluţionarea chestiunii constituţionalităţii modificării anterioare a Constituţiei înainte de orice revizuire ulterioară.

184. Intervenţia în anul 2000 în conţinutul normelor constituţionale a creat o situaţie inedită, care a dus la ruperea unităţii normelor constituţionale.

185. Anume pentru a evita acest lucru, Constituţia a prevăzut necesitatea avizării proiectului de revizuire a Constituţiei de către Curtea Constituţională.

186. Necesitatea avizării repetate este împărtăşită şi în interpretarea dată de Comisia de la Veneţia în contextul reformei constituționale din Republica Moldova în anul 2000, atunci când a participat la elaborarea unui text de compromis pe baza a două proiecte de legi de revizuire a Constituţiei:

„196. [...] Odată cu implicarea Comisiei de la Veneția a fost posibil să se formeze o comisie comună prezidențială-parlamentară, care a fost în măsură să convină asupra unui text de compromis. Cu toate acestea, în parte pentru că propunerea de compromis ar fi trebuit să fie trimisă înapoi la Curtea Constituțională pentru o altă rundă de avizare, majoritatea parlamentară a decis să adopte în loc un text care fusese avizat în prealabil de către Curte. Astfel, compromisul în cadrul comisiei mixte a fost zădărnicit, fiind adoptată o revizuire împotriva voinței președintelui, care ulterior s-a dovedit a fi o sursă de instabilitate politică considerabilă."

187. În Memoriul Amicus Curiae privind cele trei întrebări cu referire la articolul 78 din Constituţia Republicii Moldova, adoptat în cadrul celei de-a 87-a Sesiuni Plenare din 17-18 iunie 2011, Comisia de la Veneţia a constatat, între altele, că:

„39. [...] Deoarece Constituţia Republicii Moldova nu oferă îndrumări asupra modului de a gestiona circumstanţele excepţionale actuale din ţară, interpretarea textuală a articolului 78 ar putea produce rezultate nesatisfăcătoare. Acest lucru se datorează faptului că duce la repetarea la nesfârşit a aceleiaşi proceduri de alegere a Preşedintelui, generând un cerc vicios de alegeri şi dizolvări. Având în vedere incapacitatea Parlamentului de a alege un candidat de compromis şi, astfel, să evite continuarea crizei, ar putea fi mai oportun să se revină la interpretarea funcţională a Constituţiei: Analizând Constituţia ca un tot unitar şi obiectivul specific al articolului 78, care urmăreşte să asigure funcţionarea efectivă a organelor constituţionale, ar trebui să existe o limită la aceste repetări, pentru a preveni abuzurile legate de dizolvările repetate şi pentru a oferi garanţia necesară a stabilităţii politice în ţară."

188. Curtea notează că normele din Constituţie formează un tot unitar, aflat într-o legătură logico-juridică indisolubilă. În acest context, Constituţia consacră o diviziune tripartită a funcţiilor statului, care este un principiu fundamental de organizare a statului. Astfel, textul constituţional reflectă imaginea statului ca o structură de organe, între care şi Preşedintele. Prin urmare, pornind de la spiritul Constituţiei, trebuie să se asigure funcţionalitatea tuturor instituţiilor statului, respectarea strictă a principiilor şi valorilor supreme, reprezentând în mod practic testul eficacităţii Constituţiei ca Lege Supremă a unui stat de drept.

189. Reglementând situaţiile de eşec ale Parlamentului de a alege şeful statului, constituanta legislativă a prevăzut la articolul 78 din Constituţie dizolvarea Parlamentului, care operează atât ca sancţiune - pentru incapacitate, cât şi ca mecanism de deblocare instituţională - prin acordarea posibilităţii unui nou Parlament de a alege și a permite funcţionarea instituţiei Preşedintelui.

190. Pe de altă parte, Curtea observă că aplicarea articolului 78 din Constituţie a creat o situaţie fără precedent, când, prin posibilitatea dizolvării Parlamentului la infinit, funcţia de Preşedinte interimar poate fi exercitată nelimitat. De altfel, în perioada 2009-2012, interimatul Preşedintelui a consumat aproape întreaga durată a mandatului unui Preşedinte plenipotenţiar. Astfel, a fost eludată norma constituţională care denotă intenţia de limitare a unei astfel de situaţii la un termen de 2 luni, atât cât ar fi necesar pentru organizarea alegerii Preşedintelui.

191. Structura opţiunilor politice din societate, cristalizată în ultimii ani, corelată cu experienţa anterioară (a se vedea §§ 7 şi 19 supra), precum şi diverse studii sociologice nu oferă un temei suficient pentru a concluziona că, în cazul unui nou scrutin anticipat, raportul forţelor în viitorul Parlament ar fi de natură de a nu bloca, din nou, alegerea Preşedintelui, nici revizuirea Constituţiei.

192. Prin urmare, mecanismul articolului 78 din Constituţie, menit să asigure funcţionalitatea instituţiilor statului, în circumstanţele actuale, a generat ruperea acestei unităţi constituţionale, pentru că nu asigură funcţionarea normală a instituţiei Preşedintelui. Astfel, prin incapacitatea Parlamentului de a alege un candidat de compromis, s-a creat o situaţie de impas politic şi instituţional, generând un cerc vicios de alegeri şi dizolvări. De-a lungul anilor, la articolul 78 din Constituţie, conceput ca mecanism excepţional, s-a recurs mai des decât la mecanismele ordinare, fiind organizate 3 scrutine parlamentare anticipate, dintre care 2 numai pe parcursul anilor 2009-2010, perioadă în care Parlamentul nu a reuşit să aleagă şeful statului în cadrul a 4 încercări eşuate.

193. Mai mult, interimatul, oricât de îndelungat ar fi, nu întrerupe interdicţia pentru persoana care a deţinut două mandate prezidenţiale consecutive anterior momentului la care a intervenit interimatul să poată candida pentru un nou mandat prezidenţial.

194. Este evident că normele şi spiritul Constituţiei urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, constituite în conformitate cu prevederile Constituţiei, iar situaţiile provizorii, precum interimatul, menite să evite crearea vidului de putere şi să asigure organizarea alegerilor noului Preşedinte, trebuie să fie înlăturate cât mai curând.

195. În acelaşi timp, Curtea constată că situaţia în care are loc contopirea funcţiei de Preşedinte al Parlamentului, exponent al puterii legislative, cu cea de Preşedinte al statului, în principiu parte a puterii executive, pentru o perioadă de timp ce depăşeşte jumătate din mandatul ordinar al unui Preşedinte de stat în mod evident depăşeşte intenţia Constituţiei şi nu este compatibilă cu principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat, precum şi duce la deturnarea competenţelor pe care Constituţia le-a atribuit principalelor organe ale statului.

196. În acelaşi timp, Curtea observă că aceste modificări creează premisa dublă a unui blocaj constituţional şi a unei tensiuni între votul popular şi ideea modernă de reprezentare. Efectul ultim este, incontestabil, fragilizarea democraţiei constituţionale. În plus, se poate menţiona faptul că, în versiunea modificată, articolul 78 din Constituţie nu are corespondent în niciun text constituţional.

197. Astfel, Curtea este pusă în situația de a elimina mecanismele ce generează dezechilibrarea instituţiilor constituţionale, salvând astfel coerenţa Constituţiei.

198. Curtea reţine că forma de alegere a Preşedintelui nu poate fi sursă de criză constituţională.

199. În acelaşi context, Curtea reţine că prevederile contestate nu au suportat modificări după adoptarea acestora în anul 2000, astfel încât ele nu au fost validate printr-o modificare succesivă, fapt care ar fi putut pune problema securităţii juridice.

200. În lumina celor expuse, urmărind coerenţa sistemică a Constituţiei şi pentru a-i asigura funcţionalitatea, Curtea Constituţională recunoaşte neconstituţionale prevederile contestate.

201. În acelaşi timp, având în vedere imperativul evitării unui vid legislativ, precum şi ţinând cont de urgenţa abordării impasului constituţional în contextul expirării apropiate a mandatului actualului Preşedinte, Curtea consideră necesar să revigoreze mecanismul legal anterior modificării Constituţiei ce ar asigura alegerea Preşedintelui.

202. Curtea reţine că, pentru a pune în aplicare obligația constituțională menționată la articolul 134 din Constituţie referitoare la rolul Curţii Constituţionale de garant al Constituţiei, una din sarcinile fundamentale ale unei curţi constituţionale constă în securizarea ordinii normative născută din Constituţie.

203. De asemenea, soluţia Curţii trebuie să fie o soluţie „efectivă", care nu poate să cuprindă o simplă opinie, apreciere, aviz, recomandare sau solicitare. Curtea nu se poate limita doar la o simplă constatare a încălcării de către Parlament a avizului său, cu atât mai mult cu cât modificarea operată contrar avizului Curţii, în speţă, a generat instabilitate instituţională, partajarea puterii de stat într-o manieră netransparentă, subminând şi compromițând ideea de democraţie.

204. În acest context, avizele Curţii privind modificarea Constituţiei au ca scop protejarea valorilor fundamentale ale Constituţiei de practicile abuzive ale actorilor politici, sociali sau instituţionali. Prin urmare, ignorarea sau depășirea acestor avize va putea servi drept temei pentru nulitatea modificărilor operate

205. Trebuie subliniat că legiuitorul, atunci când reglementează alegerea Președintelui, inter alia, procedura de demitere a acestuia sau dizolvarea Parlamentului, trebuie să respecte Constituția.

206. În acest context, Curtea reţine că modificarea condiţiilor de eligibilitate pentru funcţia de Preşedinte, prevăzută la articolul 78 alin.(2), inter alia, censul de vârstă, censul de trai şi cerinţa de cunoaştere a limbii de stat, precum și dispoziţiile de la alineatul (6) al articolului 78 din Constituție, potrivit cărora procedura de alegere a Președintelui este stabilită prin lege organică, nu au schimbat esenţial conţinutul proiectului iniţial avizat de către Curtea Constituţională şi nu afectează unitatea şi echilibrul materiei constituţionale.

207. Pe de altă parte, faptul că reforma constituțională din 2000 a generat în realitate un sistem de guvernare imperfect, existând un potenţial de conflict între autorităţile statului, este o consecință directă a ignorării de către Parlament a avizului Curţii Constituţionale.

208. În lumina argumentelor de mai sus, Curtea constată că prevederile de modificare a alineatelor (1), (3), (4) şi (5) de la articolul 78 din Constituție, având în vedere modalitatea de adoptare a acestora, dar şi dezechilibrarea materiei constituţionale, sunt în contradicție şi cu articolul 142 alineatul (2) din Constituție.

209. La fel, sunt lovite de neconstituționalitate prevederile corelative ce au modificat articolele 85 şi 89 din Constituţie, precum şi cadrul legal subsecvent referitor la procedura de alegere a Preşedintelui.

210. Având în vedere considerentele expuse mai sus, Curtea Constituțională constată că prevederile contestate sunt în contradicție și cu principiul constituțional al statului de drept, consacrat de Preambulul şi articolul 1 alin. (3) din Constituţie.

211. Curtea menționează că însăși natura Constituției ca act cu forță juridică supremă și ideea de constituționalitate implică faptul că în Constituție nu pot exista și nici nu există lacune sau contradicții interne.

212. În acest sens, Curtea reaminteşte că în Hotărârea nr. 33 din 10 octombrie 2013 a statuat următoarele:

„63. În acest context, Curtea reţine, cu titlu de principiu, că prevederile legale abrogate prin textul de lege declarat neconstituţional reintră în fondul activ al dreptului, continuând să producă efecte juridice, până la intrarea în vigoare a noilor reglementări, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale, sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ.

64. Astfel, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor norme de modificare/abrogare, până la operarea modificărilor de rigoare de către Parlament, urmează să se aplice prevederile anterioare modificării/abrogării, într-un mod conform considerentelor acesteia la cazul dedus examinării sale."

213. În acest sens, cu privire la ansamblul reglementării constituționale, și anume modalitatea de alegere a Președintelui şi de dizolvare a Parlamentului, Curtea reține că recunoașterea neconstituționalității prevederilor de modificare a alineatelor (1), (3), (4) şi (5) de la articolul 78 din Constituție înseamnă că textul corespondent al acestor alineate de la articolul 78 din Constituție, care era aplicabil anterior intrării în vigoare a legii menționate, va fi din nou aplicabil. Prevederile alineatului (5) al articolului 78 în redacţia anterioară modificării nu revigorează, deoarece textul acestuia a fost reprodus în mod identic la alineatul (4) al articolului 80 din Constituţie, în redacţia Legii nr. 1115/2000.

214. În contextul prezentei cauze, Curtea precizează, de asemenea, că nu există motive de demitere a Președintelui înainte de expirarea mandatului acestuia. Astfel, Preşedintele Republicii Moldova, ales prin votul Parlamentului exprimat la 16 martie 2012, rămâne în funcţie până la expirarea mandatului pentru care a fost ales, astfel cum prevăd dispoziţiile articolului 80 alineatul (2) Constituţie. De asemenea, prezenta hotărâre nu înseamnă că actele adoptate de Preşedintele ales în baza articolului 78 în redacţia prevederilor declarate neconstituţionale sau de persoana care a exercitat interimatul funcţiei de Preşedinte sunt neconstituţionale doar pentru acest temei.

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 4033190  //   Vizitatori ieri: 2741  //   azi: 1627  //   Online: 132


Acces rapid