DECIZIE
DE INADMISIBILITATE
a sesizării nr. 214g/2019
privind excepția de neconstituționalitate
a articolului 312 din Codul contravențional și a articolului 13 alin. (1) din
Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare
(abuzul de putere sau abuzul de serviciu și interdicția divulgării informaților despre petiționar)

CHIŞINĂU
18 mai 2020

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:
dnei Domnica MANOLE, preşedinte,
dlui Eduard ABABEI,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Gheorghe Reniță, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 4 decembrie 2019,
Examinând admisibilitatea sesizării menționate,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând pe 18 mai 2020 în camera de consiliu,

Pronunță următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 312 din Codul contravențional și a articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată), ridicată de dl avocat Igor Hlopețchi, în dosarul nr. 4r-2266/19, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

2. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de un complet de judecată (format din dnii judecători Alexandru Gafton, Ghenadie Morozan și Mihail Diaconu) de la Curtea de Apel Chișinău, în baza articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituție.

A. Circumstanțele litigiului principal

3. Printr-o hotărâre din 19 iulie 2019, Judecătoria Chișinău, sediul Ciocana, a reținut că dl Igor Pavel Hlopețchi a fost învinuit de către dl Victor Raileanu, procuror din cadrul Procuraturii municipiului Chișinău, Oficiul Buiucani, că ar fi comis contravenția prevăzută de articolul 312 [abuzul de putere sau abuzul de serviciu] din Codul contravențional. Procesul contravențional a fost intentat în baza unei plângeri depuse de dna Veronica Savin. Potrivit actului de învinuire, dl Igor Pavel Hlopețchi a primit, în calitatea sa de şef-adjunct al Inspectoratului de Poliţie Centru, o explicație de la dl Nicolae Ştirban, în care se menționa că dna Veronica Savin, angajată a Serviciului de Informații și Securitate, ar fi comis mai multe acțiuni ilegale (i.e. imixtiunea în activitatea urmăririi penale, estorcarea bunurilor etc.). Această explicație a fost trimisă spre examinare, conform competenței, Procuraturii Generale. Ulterior, dl Igor Pavel Hlopețchi ar fi prezentat copia explicației menționate supra într-un proces civil (în care se examina legalitatea unei decizii de retragere a dreptului de acces la secretul de stat), în care avea calitatea de reclamant, iar unul dintre copârâți - Serviciul de Informații și Securitate - era reprezentat de către dna Veronica Savin. Procurorul a considerat că dl Igor Pavel Hlopețchi a încălcat articolul 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (legea care era în vigoare la data primirii explicației), precum și articolul 26 lit. g) din Legea nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea Poliției și statutul polițistului, potrivit căruia polițistul este obligat să protejeze informațiile privind datele cu caracter personal de care ia cunoștință în exercitarea atribuțiilor de serviciu. La rândul său, având în vedere declarațiile date în ședința de judecată de către dl Nicoale Știrban și de către dl Igor Pavel Hlopețchi, precum și alte probe din dosar, instanța de judecată a constatat că o copie a explicației înregistrate la Inspectoratul de Poliţie Centru a fost prezentată într-un proces civil de către avocatul reclamantului, dl Igor Igor Hlopețchi. Avocatul reclamantului a obținut această probă de la dl Nicoale Știrban. În aceste condiții, instanța de judecată a încetat procesul contravențional intentat în privința dlui Igor Pavel Hlopețchi, pentru că nu există fapta contravenției.

4. Procurorul a contestat această hotărâre cu recurs la Curtea de Apel Chișinău.

5. Pe 21 octombrie 2019, dl avocat Igor Igor Hlopețchi, care îl reprezintă pe dl Igor Pavel Hlopețchi, a ridicat în fața Curții de Apel Chișinău excepția de neconstituționalitate a articolului 312 din Codul contravențional și a articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată).

6. Printr-o încheiere din 18 noiembrie 2019, Curtea de Apel Chișinău a admis cererea privind ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea către Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia.

B. Legislația pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 22
Neretroactivitatea legii

„Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 23
Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

„[...]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

8. Prevederile relevante ale Codului contravențional sunt următoarele:

Articolul 18
Proporţiile mici

„Se consideră de mici proporţii valoarea bunurilor sustrase, dobândite, primite, fabricate, distruse, utilizate, transportate, păstrate, comercializate, trecute peste frontiera vamală sau valoarea pagubei pricinuite care, la momentul săvârșirii contravenţiei, nu depăşeşte 20% din cuantumul salariului mediu lunar pe economie prognozat, aprobat de Guvern pentru anul în curs la data săvârșirii faptei."

Articolul 312
Abuzul de putere sau abuzul de serviciu

„Folosirea intenţionată a situaţiei de serviciu într-un mod care contravine intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice şi juridice, dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii,

se sancţionează cu amendă de la 50 la 150 de unităţi convenţionale cu privarea de dreptul de a deţine o anumită funcţie sau de dreptul de a desfăşura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an."

9. Prevederile relevante ale Legii nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată) sunt următoarele:

Articolul 13

„(1) În procesul examinării petiţiei nu se admite divulgarea informaţiilor privind viaţa personală a petiţionarului contra voinţei lui sau a altor informaţii, dacă acestea lezează drepturile şi interesele lui legitime, precum şi a informaţiilor ce constituie secrete de stat.

[...]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

10. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că, în contextul contravenției prevăzute de articolul 312 [abuzul de putere sau abuzul de serviciu] din Codul contravențional, legislatorul nu a stabilit un prag valoric minim al prejudiciului susceptibil a fi cauzat ca urmare a comiterii unui abuz de putere sau a unui abuz de serviciu de la care ar deveni incidentă răspunderea contravențională. În aceste condiții, nu este posibilă delimitarea răspunderii contravenționale de cea disciplinară și de cea civilă, fapt care generează un paralelism juridic. Uneia și aceleiași fapte i se poate da o dublă valență juridică, fiind sancționată atât contravențional, cât și disciplinar și civil. Abuzul funcționarilor publici trebuie sancționat în condițiile Codului administrativ, nu conform Codului contravențional. Pentru aplicarea răspunderii contravenționale ar trebui, în mod rezonabil, ca daunele cauzate drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice şi juridice să atingă un grad de periculozitate. Totodată, autorul excepției de neconstituționalitate sugerează că articolul 312 din Codul contravențional este inutil, de vreme ce acesta dublează efectele juridice ale altor norme, în special ale articolului 74¹ [prelucrarea datelor cu caracter personal cu încălcarea legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal] din același Cod.

11. De asemenea, potrivit articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare, „în procesul examinării petiţiei nu se admite divulgarea informaţiilor privind viaţa personală a petiţionarului contra voinţei lui sau a altor informaţii, dacă acestea lezează drepturile şi interesele lui legitime, precum şi a informaţiilor ce constituie secrete de stat". În acest sens, autorul excepției de neconstituționalitate susține că nu ar fi clar ce semnifică sintagma „altor informații" din acest articol.

12. În opinia sa, prevederile contestate le oferă instanțelor de judecată o putere discreționară excesivă și, prin urmare, contravin articolelor 1 alin. (3), 4, 6, 16, 20, 22, 23, 26 și 54 din Constituție.

B. Aprecierea Curții

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul contravențional și din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare, ține de competența Curții Constituționale.

15. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de către reprezentantul unei părți în proces. Astfel, sesizarea privind excepția de neconstituționalitate este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul 312 din Codul contravențional și articolul 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare.

17. Curtea observă că Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare a fost abrogată ca urmare a intrării în vigoare pe 1 aprilie 2019 a Codului administrativ, adoptat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018.

18. În ipoteza în care prevederea contestată nu mai este în vigoare, ea poate face obiect al unei excepţii de neconstituţionalitate doar dacă sub imperiul acesteia s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte, iar norma este aplicabilă raporturilor juridice litigioase şi este determinantă în soluţionarea cauzei (a se vedea HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, § 73).

19. În cauza în care s-a ridicat excepția, Curții de Apel Chișinău i se solicită să verifice legalitatea unei hotărâri pronunțate în baza articolului 312 din Codul contravențional, în care persoana a fost învinuită că ar fi încălcat, între altele, dispozițiile articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată). Prin urmare, Curtea admite că prevederile contestate sunt aplicabile în cauza în care a fost ridicată excepția.

20. Prevederile criticate nu au făcut anterior obiect al examinării la Curtea Constituțională.

21. Curtea reține că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept din Constituție în cauza concretă din fața instanțelor de drept comun. Curtea trebuie să verifice, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental (DCC nr. 24 din 2 martie 2020, § 18).

22. Cu privire la primul capăt al sesizării, Curtea constată că autorul excepției de neconstituționalitate susține că articolul 312 din Codul contravențional contravine articolelor 1 alin. (3) [preeminența dreptului], 4 [drepturile şi libertățile omului], 6 [separația şi colaborarea puterilor], 16 [egalitatea], 20 [accesul liber la justiție], 22 [care garantează principul legalității incriminării și al legalității pedepsei], 23 alin. (2) [care stabilește condițiile calității legii, i.e.: accesibilitatea și previzibilitatea], 26 [dreptul la apărare] și 54 [restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți] din Constituție.

23. Simpla enumerare a articolelor 4, 6, 16, 20, 26 și 54 din Constituție, în lipsa argumentelor care ar fundamenta pretinsa relație de contrarietate a dispozițiilor legale criticate față de acestea, nu poate fi considerată o veritabilă critică de neconstituționalitate (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 35 din 23 martie 2020, § 20). În situații similare, Curtea a respins ca inadmisibile sesizările formulate, precizând că simpla trimitere la un text din Constituție, fără explicarea pretinsei neconformități cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 44 din 22 mai 2017, § 19; DCC nr. 145 din 29 noiembrie 2018, § 15; DCC nr. 130 din 2 decembrie 2019, § 23, DCC nr. 151 din 26 decembrie 2019, § 16; DCC nr. 5 din 20 ianuarie 2020, § 20; DCC nr. 35 din 23 martie 2020, § 21).

24. Totuși, Curtea reține că autorul excepției de neconstituționalitate a invocat argumente prin prisma articolului 22 din Constituție coroborat cu articolele 1 alin. (3) și 23 alin. (2) din Constituție.

25. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că articolele 1 alin. (3) și 23 alin. (2) din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existența unor ingerințe în drepturile fundamentale garantate de Constituție (DCC nr. 7 din 24 ianuarie 2020, § 17; DCC nr. 8 din 24 ianuarie 2020, § 28).

26. Dispozițiile articolului 22 din Constituție, împreună cu prevederile articolului 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, garantează principiul legalității incriminării și al pedepsei penale (nullum crimen, nulla poena sine lege) (a se vedea HCC nr. 24 din 17 octombrie 2019, § 105).

27. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că articolul 7 din Convenție trebuie să fie interpretat şi aplicat astfel încât să se asigure o protecție efectivă împotriva urmăririi penale, a condamnării şi a sancţionării arbitrare a persoanei (Parmak și Bakir v. Turcia, 3 decembrie 2019, § 57; Jidic v. România, 18 februarie 2020, § 76). Această afirmație este valabilă și în contextul articolului 22 din Constituție.

28. În Hotărârea nr. 10 din 10 mai 2016, Curtea a subliniat că, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. n) din Constituție, reglementarea infracțiunilor, pedepselor şi regimului executării acestora ține de competența Parlamentului. Totodată, Curtea a menționat că prin reglementarea infracțiunilor și a pedepselor în materie penală trebuie să se înțeleagă și competența reglementării contravențiilor și a sancțiunilor contravenționale. Legea contravențională conține prevederi care denotă, de fapt, natura penală a contravențiilor administrative. Pornind de la raționamentele invocate în cauza Ziliberberg v. Moldova din 1 februarie 2005, Curtea a constatat că caracterul general al legii contravenționale şi scopul pedepsei, care este atât de a pedepsi, cât şi de a preveni, sunt suficiente pentru a arăta că sunt aplicabile principii similare celor două legi: contravențională şi penală. Competența exclusivă a legislatorului de a reglementa care fapte constituie infracțiuni sau contravenții și care pedepse urmează a fi aplicate nu exclude obligativitatea respectării principiului legalității (§§ 46-49).

29. În aceste condiții, Curtea confirmă incidența articolului 22 din Constituție (coroborat cu articolele 1 alin. (3) și 23 alin. (2) din Constituție), în raport cu verificarea constituționalității articolului 312 din Codul contravențional.

30. Curtea menționează că Codul contravențional este publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Prin urmare, nu există niciun dubiu cu privire la faptul că dispozițiile contestate îndeplinesc condiția accesibilității.

31. La rândul ei, condiția previzibilității legii este îndeplinită atunci când persoana poate - în caz de necesitate, cu o asistență juridică adecvată - să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele pe care le poate avea o anumită conduită (Gestur Jónsson și Ragnar Halldór Hall v. Islanda, 30 octombrie 2018, § 88; Berardi și Mularoni v. San Marino, 10 ianuarie 2019, § 40).

32. În această cauză, autorul excepției de neconstituționalitate pune problema pragului valoric al contravenției prevăzute de articolul 312 din Codul contravențional.

33. Curtea observă că abuzul de putere sau abuzul de serviciu își găsește reglementare atât în Codul penal, cât și în Codul contravențional.

34. În conformitate cu articolul 327 alin. (1) din Codul penal, constituie infracțiune „folosirea intenționată de către o persoană publică a situației de serviciu, dacă aceasta a cauzat daune în proporții considerabile drepturilor și intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice". Această infracțiune se pedepsește cu amendă în mărime de la 650 la 1150 de unități convenționale sau cu închisoare de până la 3 ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcții sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani.

35. Corespondentul acestei incriminări în plan contravențional este articolul 312 din Codul contravențional, care poartă aceeași denumire și care se raportează la categoria contravențiilor ce afectează activitatea autorităților publice. Articolul 312 din Codul contravențional sancționează folosirea intenționată a situației de serviciu într-un mod care contravine intereselor publice sau drepturilor și intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice și juridice, dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale infracțiunii, cu amendă de la 50 la 150 de unități convenționale cu privarea de dreptul de a deține o anumită funcție sau de dreptul de a desfășura o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an.

36. Curtea observă că diferența dintre infracțiunea de abuz de putere sau abuz de serviciu și contravenția corespunzătoare constă în prezența sau în lipsa urmărilor prejudiciabile prevăzute de Codul penal.

37. Articolul 312 din Codul contravențional descrie doar fapta, nu și urmarea prejudiciabilă (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 100 din 3 octombrie 2019, § 19). Spre deosebire de contravenția prevăzută la articolul 312 din Codul contravențional, pentru a fi aplicabil articolul 327 alin. (1) din Codul penal, folosirea intenționată a situației de serviciu trebuie să cauzeze daune în proporții considerabile drepturilor și intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice.

38. În contextul infracțiunii de exces de putere sau de depășire a atribuțiilor de serviciu, Curtea a explicat că „până la instituirea de către legiuitor a unui prag valoric al daunelor [...] considerabile, mărimea acestora va constitui limitele care se încadrează între daunele în proporții mici și daunele în proporții mari" (a se vedea HCC nr. 22 din 27 iunie 2017, § 102). Această explicație este valabilă și pentru infracțiunea de abuz de putere sau abuz de serviciu.

39. Astfel, dacă folosirea intenționată a situației de serviciu provoacă daune în proporții considerabile, atunci devine incident articolul 327 din Codul penal. În restul situațiilor de abuz de putere sau abuz de serviciu, este aplicabil articolul 312 din Codul contravențional.

40. Totodată, Curtea menționează că subiectelor dotate cu competența aplicării legii le revine sarcina aprecierii în fiecare caz particular dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii și dacă fapta constă în folosirea intenţionată a situaţiei de serviciu într-un mod care contravine intereselor publice sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice şi juridice.

41. Mai mult, analizând conținutul articolului 312 din Codul contravențional, Curtea deduce că atât justițiabilul, cât și instanțele judecătorești pot stabili elementele constitutive ale contravenției de abuz de putere sau de abuz de serviciu doar pe baza textului care îl specifică, adică prin aplicarea simplă a regulilor de interpretare lingvistică, pornind de la sensul comun al termenilor și al împuternicirilor conferite subiectului contravenției, care este unul special (i.e. persoană cu funcție de răspundere).

42. Pentru consolidarea acestei concluzii, Curtea va face trimitere la constatările din cazul Ugur v. Turcia (dec.), 8 decembrie 1998, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a examinat o normă similară. Curtea Europeană a considerat că secțiunea 240 din Codul penal al Turciei, care stabilea răspunderea pentru „orice persoană care are calitatea de funcționar public și care face abuz de funcția sa în orice altă modalitate decât cea prevăzută de prezentul Cod [...]", nu reclamă nicio aparență de încălcare a articolului 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și, prin urmare, a declarat cererea reclamantului inadmisibilă.

43. Cu privire la pretinsul paralelism juridic, Curtea notează că articolul 74¹ [prelucrarea datelor cu caracter personal cu încălcarea legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal] din Codul contravențional reprezintă o normă specială în raport cu articolul 312 din același Cod. Aceste norme nu se suprapun, ele având câmp de aplicare diferit. Alegerea normei incidente are loc potrivit regulii de interpretare lex specialis derogat generali.

44. De asemenea, în jurisprudența sa, Curtea a subliniat că cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea penală este posibil numai dacă fapta săvârșită cu vinovăție de către salariat constituie atât o abatere disciplinară, cât și o infracțiune (a se vedea HCC nr. 24 din 14 septembrie 2016, § 81). Această constatare poate fi extrapolată în privința cumulului răspunderii disciplinare cu răspunderea contravențională.

45. Prin urmare, Curtea constată că există repere obiective care ajută destinatarul și interpretul legii să prevadă sensul exact al dispozițiilor contestate (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 15 din 11 februarie 2019, § 30; DCC nr. 70 din 14 mai 2019, § 24).

46. Cu privire la cel de-al doilea capăt al sesizării, Curtea observă că, deși autorul excepției de neconstituționalitate contestă dispozițiile articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată) în întregime, acesta susține că sintagma „altor informații" din articolul menționat nu ar fi suficient de clară. Curtea nu a identificat vreo ingerință adusă de sintagma contestată într-un drept garantat de Constituție pentru a efectua testul calității legii. Așadar, Curtea nu constată o problemă de drept constituțional, ci una de interpretare și de aplicare a legii, care excedează competenței Curții Constituționale (a se vedea DCC nr. 6 din 23 ianuarie 2020, § 29, și jurisprudența citată acolo).

47. Prin urmare, în baza celor menționate supra, Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolului 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și a articolelor 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

D E C I D E:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 312 din Codul contravențional și a articolului 13 alin. (1) din Legea nr. 190 din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (abrogată), ridicată de dl avocat Igor Igor Hlopețchi, în dosarul nr. 4r-2266/19, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte                                                                                                            Domnica MANOLE

Chișinău, 18 mai 2020
DCC nr. 44
Dosarul nr. 214g/2019